鐘 毅 王洪樂(lè) 阮江寧 鐘 琳 何 勇 馬英愷

（1.中國(guó)石油西南油氣田公司天然氣經(jīng)濟(jì)研究所，四川 成都 610051；2.中國(guó)石油西南油氣田公司，四川 成都 610051；3.中國(guó)石油西南油氣田公司川西北氣礦，四川 江油 621700）

0 引言

土地作為油氣田企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是企業(yè)的重要資產(chǎn)、核心資產(chǎn)［1］。近年來(lái)，由于油氣田企業(yè)油氣勘探開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的快速推進(jìn)，土地資產(chǎn)成倍增加，而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，部分油氣井生產(chǎn)周期終結(jié)，也產(chǎn)生了大量低效無(wú)效的土地資產(chǎn)。因此，規(guī)范管理和持續(xù)優(yōu)化龐大的存量土地資產(chǎn)，將對(duì)改善油氣田生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和降本增效發(fā)揮重要作用。為進(jìn)一步強(qiáng)化存量土地基礎(chǔ)管理，規(guī)范土地盤活利用和處置程序，優(yōu)化土地資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益，有必要開(kāi)展油氣田企業(yè)存量土地的優(yōu)化運(yùn)營(yíng)研究。

1 油氣田企業(yè)存量閑置土地利用現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.1 存量土地的主要特點(diǎn)

一是總體規(guī)模大但單宗面積小，油氣田用地?cái)?shù)量巨大，總面積較大，但單宗面積都很?。欢欠植挤秶鷱V而無(wú)序，覆蓋了四川、重慶、云南、貴州四個(gè)?。ㄊ校┑貐^(qū)的152個(gè)區(qū)縣，其中四川用地分布在全川18個(gè)地市州的112個(gè)縣，約占公司土地總量的71%；三是區(qū)位條件差，油氣用地多為單獨(dú)選址，呈點(diǎn)狀分布，處于交通不便、區(qū)位較遠(yuǎn)的郊區(qū)和城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，其中94%位于城區(qū)外的偏遠(yuǎn)山區(qū)；四是劃撥土地比重大，按照國(guó)家土地管理政策，鉆井及配套設(shè)施用地都采用劃撥方式取得，現(xiàn)有存量閑置土地中，通過(guò)劃撥方式取得的占存量閑置土地總面積的86%；五是用途多受限制，用于鉆井及配套設(shè)施（工礦倉(cāng)儲(chǔ)）占存量土地總量的80.94%；農(nóng)業(yè)用地占16.8%；住宅用地占1.33%，從用途看要將存量土地轉(zhuǎn)為商用價(jià)值高的開(kāi)發(fā)用地受到限制。

1.2 存量土地管理的主要問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)的存量低效土地基本存在安全、法律、成本、地方糾紛等多方面的風(fēng)險(xiǎn)。一是安全隱患多、風(fēng)險(xiǎn)大，部分低效土地管理和隱患治理投入長(zhǎng)期處于“欠賬”狀態(tài)，出現(xiàn)了土地荒置、房屋破損、防護(hù)設(shè)施失效等情況。二是侵占、蠶食現(xiàn)象普遍，大量的廢棄井站和部分農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有設(shè)置圍墻、界樁和護(hù)欄，土地權(quán)界不清。三是持有成本、法律風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。近年來(lái)，國(guó)家密集出臺(tái)嚴(yán)格土地監(jiān)管的政策，增加了土地保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)征收，加大了閑置土地的監(jiān)督與處罰力度。四是部分土地不具備開(kāi)發(fā)利用的條件和價(jià)值，缺少相應(yīng)的資金投入和經(jīng)營(yíng)能力，同時(shí)又受土地性質(zhì)限制，難以引入第三方進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用等。

1.3 造成存量土地管理問(wèn)題的主要原因

分析上述存量土地管理出現(xiàn)的問(wèn)題，多為歷史因素造成。主要原因?yàn)椋阂皇谴媪客恋乇P活利用缺少資金投入和政策支持；二是由于重組頻繁，土地移交手續(xù)不全、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、賬實(shí)不符現(xiàn)象較多；三是土地管理力量薄弱，大部分沒(méi)有專門管理機(jī)構(gòu)，管理更為粗放，遺留問(wèn)題突出。

2 存量土地優(yōu)化運(yùn)營(yíng)模式

2.1 石油農(nóng)場(chǎng)用地優(yōu)化運(yùn)營(yíng)

1）思路：一是由政府牽頭先對(duì)農(nóng)場(chǎng)土地進(jìn)行整理；二是對(duì)整理合格的土地可抵扣新增建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡指標(biāo)；三是在政府主導(dǎo)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易引進(jìn)優(yōu)秀農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，其收益與政府協(xié)商分成；四是土地實(shí)行有償收儲(chǔ)。

2）基本原則：一是依法合規(guī)、保護(hù)權(quán)益原則；二是全面清查、不留死角原則；三是一地一策、分類處置原則；四是先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)原則；五是權(quán)衡利弊、效益最大原則；六是信息公開(kāi)、內(nèi)部?jī)?yōu)先原則；七是科學(xué)處置、節(jié)約集約原則；八是周全謀劃、防范風(fēng)險(xiǎn)原則。

3）運(yùn)營(yíng)方式：土地置換、對(duì)外出租、合作開(kāi)發(fā)、自行開(kāi)發(fā)、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、信托經(jīng)營(yíng)、有償退還政府、無(wú)償退還政府等。

4）運(yùn)營(yíng)工作流程：核實(shí)現(xiàn)狀、理順權(quán)屬、擬定方案、方案報(bào)批、方案實(shí)施、完善手續(xù)等。

2.2 石油基地存量土地優(yōu)化運(yùn)營(yíng)

1）思路：一是由地方政府牽頭，對(duì)這部分土地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃整理；二是由政府牽頭按照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要對(duì)油氣生產(chǎn)設(shè)施或基地進(jìn)行還建；三是還建騰出的多余土地可由公司與政府聯(lián)合將土地納入市場(chǎng)掛牌交易，收益與政府協(xié)商分成；四是由公司自主開(kāi)發(fā)或與其他企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)。

2）運(yùn)營(yíng)方式：一是針對(duì)地理位置優(yōu)越、具有較大開(kāi)發(fā)潛力的基地進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)；二是針對(duì)較低開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的偏遠(yuǎn)基地，在前期基地收縮的基礎(chǔ)上，依法合規(guī)移交地方，換取指標(biāo)；三是針對(duì)市政建設(shè)迫切需用的土地，在滿足合規(guī)要求的同時(shí)，加快向上請(qǐng)示、報(bào)批、審查等程序，積極促成有償處置，維護(hù)好企業(yè)利益。

3）運(yùn)營(yíng)工作流程：按照“項(xiàng)目管理”模式，“一宗一策、一宗一案”，將每宗土地作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，實(shí)施可行性論證、立項(xiàng)審批、組織實(shí)施、資金回收以及考核等全過(guò)程閉環(huán)管理。

2.3 廢棄井站存量土地優(yōu)化運(yùn)營(yíng)

1）思路：一是將廢棄的井站存量土地納入國(guó)家工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)范圍；二是對(duì)復(fù)墾整理合格的土地可以打包集中換取區(qū)位較好的城鎮(zhèn)周邊的成片土地，按需要再利用［2］；三是與政府聯(lián)合將土地納入市場(chǎng)掛牌交易，收益與政府協(xié)商分成；四是將復(fù)墾整理合格的土地用于換取新增建設(shè)用地指標(biāo)或抵扣新增建設(shè)用地的占卜平衡指標(biāo)，在全省內(nèi)調(diào)劑使用。

2）運(yùn)營(yíng)方式：一是近期具有再利用價(jià)值和潛力的井站，應(yīng)在勘探開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)時(shí)優(yōu)先統(tǒng)籌考慮，加以綜合利用；二是位于或?qū)⒁獎(jiǎng)澣氤擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的井站，對(duì)位于或?qū)⒁獎(jiǎng)澣氤擎?zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)等可為企業(yè)帶來(lái)較好處置收益的土地，按照輕重緩急，從安全隱患整改、大修資金等渠道列支資金修建界樁、圍墻等防護(hù)設(shè)施；三是對(duì)地方政府已經(jīng)明確有償收回的，可考慮有償換指標(biāo)或無(wú)償移交地方。

3 存量土地優(yōu)化運(yùn)營(yíng)的措施建議

3.1 成立土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司

1）成立土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的意義：一是有利于強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高土地經(jīng)營(yíng)效率；二是有利于土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新；三是有利于規(guī)范和完善土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益的分配機(jī)制；四是有利于處理好土地遺留問(wèn)題。

2）管理層次：可成立一家總公司，各油田成立分公司或辦事處。內(nèi)部結(jié)構(gòu)以董事會(huì)運(yùn)營(yíng)方式“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的法人治理機(jī)。

3）運(yùn)行方式：一是涉及到土地使用權(quán)強(qiáng)制無(wú)償轉(zhuǎn)移的，由該企業(yè)將它們依法無(wú)償收回，集中儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)；二是涉及到土地使用權(quán)強(qiáng)制有償轉(zhuǎn)移的，由經(jīng)營(yíng)公司對(duì)原劃撥用地單位提供一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，收回土地后進(jìn)行必要的開(kāi)發(fā)再有償安排給新的用地單位使用；三是不涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的地塊，由經(jīng)營(yíng)公司采用出讓、租賃及作價(jià)入股等合適的處置形式進(jìn)行重新處置，變無(wú)償用地為有償用地；四是涉及到原土地使用權(quán)單位自愿有償轉(zhuǎn)移的，由經(jīng)營(yíng)公司收購(gòu)該地塊，并向原用地單位支付一定的拆遷補(bǔ)償與安置補(bǔ)助費(fèi)等，經(jīng)營(yíng)公司對(duì)該地塊進(jìn)行再次開(kāi)發(fā)［3］。

3.2 存量土地優(yōu)化運(yùn)營(yíng)對(duì)策

1）農(nóng)場(chǎng)土地：一是加強(qiáng)部門履職，建立健全農(nóng)用地管理機(jī)制；二是優(yōu)選經(jīng)營(yíng)模式，包括合作開(kāi)發(fā)、自行開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地置換等；三是優(yōu)化管理流程；四是科學(xué)擬定運(yùn)行方案，“一場(chǎng)一冊(cè)”；五是加強(qiáng)配套措施。

2）石油基地：一是優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制；二是通過(guò)合作開(kāi)發(fā)、有償處置或無(wú)償移交等方式，精減、收縮低效利用的老基地，開(kāi)發(fā)利用率高的基地；三是優(yōu)化管理流程，包括抓好基地收縮的善后工作、理順基地土地權(quán)屬、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)等；四是合理擬定運(yùn)行方案，按照“項(xiàng)目管理”模式，將每個(gè)基地地作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全過(guò)程閉環(huán)管理；五是加強(qiáng)項(xiàng)目組織實(shí)施。

3）廢棄井站：一是充分用好國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策；二是繼續(xù)做好基礎(chǔ)工作，對(duì)報(bào)廢、閑置井站的現(xiàn)狀進(jìn)行普查和評(píng)估，摸清家底；三是開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，確認(rèn)是否符合收回和復(fù)墾條件；四是啟動(dòng)收回程序；五是優(yōu)化處置方式；六是抓好相關(guān)的配套措施。

4 結(jié)論

通過(guò)對(duì)國(guó)家與地方政府有關(guān)土地法律法規(guī)解讀與研判，耕地保護(hù)是我國(guó)長(zhǎng)期的一項(xiàng)基本國(guó)策，在此前提下，科學(xué)合理地利用現(xiàn)有的土地、節(jié)約集約利用土地、充分挖掘現(xiàn)有土地的利用潛力等已為我國(guó)土地利用可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，這就為油氣田的存量閑置土地的開(kāi)發(fā)利用奠定了法律基礎(chǔ)；保護(hù)、開(kāi)發(fā)、用好存量土地是法律賦予油氣田企業(yè)的基本權(quán)利和義務(wù)；同時(shí)，如果在存量閑置土地的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中不認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，將會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)甚至受到相關(guān)處罰、造成經(jīng)濟(jì)損失等。公司存量土地資源比較豐富可充分利用，同時(shí)，公司的存量土地基本存在安全、法律、成本、地方糾紛等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，也必須高度重視。

［1］何桂林.GIS在大型工礦企業(yè)區(qū)域土地資源集約化管理的應(yīng)用分析［J］. 資源，2011（4）：47-48.

［2］陳鵬.存量土地資產(chǎn)管理模式探析［J］.中國(guó)石油企業(yè)2011（6）：82-83.

［3］尹曉嬌.我國(guó)油氣資源型企業(yè)土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)［D］.西安：西安石油大學(xué).2013：43-57.