曹永萍++蘇和

摘 要：政府引導(dǎo)基金是由政府發(fā)起設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，投向政府重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)領(lǐng)域，從而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。近年來，政府引導(dǎo)基金在發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本“補(bǔ)短板”，投資重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)等方面發(fā)揮了積極作用。本文在對(duì)全國各地政府引導(dǎo)基金發(fā)展特點(diǎn)，以及發(fā)展政策進(jìn)行比較分析的基礎(chǔ)上，找出內(nèi)蒙古政府引導(dǎo)基金政策制定及市場(chǎng)化運(yùn)作方面存在的差距，為進(jìn)一步提高內(nèi)蒙古政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行效率，彌補(bǔ)基金發(fā)展短板提供啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金 政策 借鑒和啟示

一、全國各省區(qū)政府引導(dǎo)基金發(fā)展特點(diǎn)

近年來，在國家大力倡導(dǎo)“雙創(chuàng)”的背景下，各級(jí)政府引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)了“井噴式”式增長， 基金設(shè)立主體逐漸從省級(jí)向地市級(jí)延伸，分布地域逐漸從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)蔓延，基金發(fā)展呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是基金形式呈現(xiàn)多樣化。根據(jù)投資中國集團(tuán)的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，國內(nèi)共設(shè)立901支政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達(dá)23960.6億元，平均單支基金規(guī)模約為26.6億元。從國家層面看，比較有代表性的有：總規(guī)模為400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，吸引社會(huì)投資超1800億元；總規(guī)模為600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，帶動(dòng)社會(huì)投資千億以上。從地方層面看，在設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點(diǎn)，設(shè)立了股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金較為典型的有東莞長安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金；產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門市市級(jí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)基金。

二是市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制逐步完善。近年來，隨著私募股權(quán)基金的快速發(fā)展，我國的股權(quán)投資領(lǐng)域積累了豐富的投資、管理經(jīng)驗(yàn)，為政府引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化步伐進(jìn)一步加快。山東省省級(jí)政府引導(dǎo)基金規(guī)模達(dá)到100億元，設(shè)立了13支母基金，帶動(dòng)股權(quán)投資市場(chǎng)的發(fā)展，以此來打造較為完善的私募市場(chǎng)體系。安徽省集中優(yōu)勢(shì)資源組建了50億元規(guī)模的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資母基金，在基金的設(shè)立方式、管理運(yùn)營模式等方面都集中體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合。首先是撬動(dòng)國有資本出資參股投資。在首批三支子基金設(shè)立方式上，國有資本出資占70%，社會(huì)資本出資占30%，突破了一般政府引導(dǎo)基金主要靠社會(huì)資本參股投資而造成的“募資難”困局；其次是政府讓渡管理權(quán)。子基金完全交由專業(yè)化的基金管理公司負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，母基金不參股基金管理公司，不干預(yù)基金公司的日常運(yùn)作，最大限度地發(fā)揮基金公司的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。此外，三支基金全部按有限合伙制組建，基金公司不僅負(fù)責(zé)管理運(yùn)營，也負(fù)責(zé)募資并出資，建立起國有資本與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享相互制約的共同體，從體制機(jī)制上保證了國有資本的使用效率和效益，這在國內(nèi)尚屬首例。

三是基金運(yùn)行模式不斷創(chuàng)新。近年來，全國多地的地方政府，配資引導(dǎo)基金作為母基金，吸引符合本地發(fā)展特點(diǎn)和行業(yè)投資特點(diǎn)的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立子基金，形成區(qū)域性的“基金小鎮(zhèn)”。在小鎮(zhèn)設(shè)立的基金可享受稅收、租金等方面的優(yōu)惠，逐漸成為當(dāng)?shù)卣猩桃Y的新利器，對(duì)助力地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支撐。如：成都天府國際基金小鎮(zhèn)，目前已吸引紀(jì)源資本、樂道資本等超過50家投資機(jī)構(gòu)入駐，同時(shí)還設(shè)立了目標(biāo)規(guī)模為400億元的成都前海產(chǎn)業(yè)投資基金；2016年湖北省成立了首家基金小鎮(zhèn)咸寧賀勝金融小鎮(zhèn)，吸引了全國20家基金公司注冊(cè)，資金管理規(guī)模超50億元，相繼成立了咸寧香城產(chǎn)業(yè)基金、咸寧清海長江新興產(chǎn)業(yè)基金等配套基金，保障了賀勝小鎮(zhèn)的發(fā)展資金來源。

二、全國各省區(qū)基金發(fā)展政策亮點(diǎn)

各省市區(qū)政府為推進(jìn)當(dāng)?shù)氐恼龑?dǎo)基金發(fā)展，均在國家政策框架下，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要和發(fā)展特點(diǎn)，制定了相關(guān)的基金政策，綜合起來主要有以下突出亮點(diǎn)。

一是突出頂層設(shè)計(jì)。山東省政府在全國較早出臺(tái)了《關(guān)于運(yùn)用政府引導(dǎo)基金促進(jìn)股權(quán)投資加快發(fā)展的意見》和《省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，又相繼研究出臺(tái)了加大政策激勵(lì)、完善制度約束、拓寬投資領(lǐng)域、創(chuàng)新投資方式、鼓勵(lì)交叉投資等16項(xiàng)政策措施。山東省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門先后制定了《省級(jí)引導(dǎo)基金管理工作流程》、《省級(jí)引導(dǎo)基金績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《省級(jí)政府引導(dǎo)基金直投基金管理暫行辦法》，以及引導(dǎo)基金管理實(shí)施細(xì)則等20多個(gè)制度辦法，形成了系統(tǒng)規(guī)范的引導(dǎo)基金管理制度體系，確保了基金在設(shè)立、投資運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)控制和監(jiān)督管理等各方向、各環(huán)節(jié)有法可依、有規(guī)可循。

二是強(qiáng)化政策導(dǎo)向。一直以來，由于體量小、輕資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)高等原因，“融資難”始終是初創(chuàng)型中小企業(yè)面臨的突出問題，也制約著全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)快速發(fā)展。為改變目前大多數(shù)創(chuàng)投企業(yè)偏向于投資成熟期企業(yè)的問題，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與天使投資，推動(dòng)初創(chuàng)期企業(yè)的發(fā)展。江蘇省出臺(tái)的《江蘇省關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)天使投資支持科技型中小企業(yè)發(fā)展的意見》，形成了支持天使投資的政策體系；湖南省出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)科技和金融結(jié)合加快創(chuàng)新型湖南建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了要建立健全天使基金風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目組織、專家評(píng)審、盈利退出模式以及激勵(lì)約束機(jī)制，通過政府讓利、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞?，支持社?huì)資本參與天使投資；北京市海淀區(qū)出臺(tái)的《關(guān)于落實(shí)中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)國家科技金融創(chuàng)新中心的實(shí)施方案》，提出要建立健全合格天使投資人備案登記制度，開展知名天使投資人、天使投資機(jī)構(gòu)和優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師評(píng)選，吸引境內(nèi)外天使投資人聚集并開展業(yè)務(wù)；上海市出臺(tái)的《關(guān)于加快上海創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的若干意見》，提出要引導(dǎo)社會(huì)資本共同設(shè)立機(jī)構(gòu)化天使投資企業(yè)。經(jīng)政府相關(guān)部門認(rèn)定的天使投資企業(yè)，可參照創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)享受政府相應(yīng)鼓勵(lì)政策。

三是注重人才激勵(lì)。專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)、管理水平的高低直接決定著基金運(yùn)作水平的高低，因此各省市都把選擇優(yōu)秀合格的管理團(tuán)隊(duì)作為引導(dǎo)基金運(yùn)作的核心來進(jìn)行管理，并制定了相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策。重慶市公開招募國內(nèi)外優(yōu)秀基金管理人，對(duì)基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，給與基金管理團(tuán)隊(duì)更多的主動(dòng)權(quán)。河南省委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過公開程序選擇全國著名投資公司運(yùn)作基金，改變政府在投資方面外行指導(dǎo)內(nèi)行的弊端。并且引入團(tuán)隊(duì)薪酬激勵(lì)機(jī)制，按單支基金的整體業(yè)績進(jìn)行考核，將財(cái)政增值收益的20%用于獎(jiǎng)勵(lì)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，并將專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)作為今后優(yōu)先考慮的合作伙伴。endprint

四是加大監(jiān)管力度。政府引導(dǎo)基金建立之初，各地的政府引導(dǎo)基金管理政策主要側(cè)重于引導(dǎo)基金的投資方式、投資對(duì)象的選擇、投資地域及領(lǐng)域等方面，但對(duì)于引導(dǎo)基金投后監(jiān)督及考核的相關(guān)政策較少，且較為籠統(tǒng)。近年來，全國各地都在逐步建立監(jiān)督考核機(jī)制，完善相關(guān)政策。2015年財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》中明確提出各級(jí)財(cái)政部門要建立政府投資基金績效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營情況等開展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)要求政府投資基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)基金運(yùn)行情況的審計(jì)、監(jiān)督。在此政策指引下，山東省出臺(tái)了《山東省省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，從績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、績效評(píng)價(jià)辦法以及績效評(píng)價(jià)結(jié)果及運(yùn)用三個(gè)方面進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，這也是我國政府引導(dǎo)基金中第一個(gè)針對(duì)績效評(píng)價(jià)出臺(tái)的地方政策。同時(shí)制定了《省級(jí)股權(quán)投資引導(dǎo)基金月報(bào)制度》，按月調(diào)度引導(dǎo)基金和參股基金的運(yùn)行情況，及時(shí)掌控基金動(dòng)態(tài)，研究分析問題，為完善政策措施、推進(jìn)基金發(fā)展提供決策依據(jù)。

三、對(duì)內(nèi)蒙古發(fā)展政府引導(dǎo)基金的啟示和借鑒

內(nèi)蒙古自2009年設(shè)立首支政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以來，先后又設(shè)立了新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)股權(quán)投資基金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。經(jīng)過幾年的運(yùn)作，政府引導(dǎo)基金對(duì)有效解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難問題，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資起到積極作用。但與其他省區(qū)相比，內(nèi)蒙古在政策制定和基金運(yùn)行過程中，仍有諸多方面需要完善，借鑒其他地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)存在的問題，重點(diǎn)從以下方面加以改進(jìn)和突破。

（一）實(shí)行適當(dāng)寬容政策，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

引導(dǎo)基金一般主要投資于本地初創(chuàng)期、種子期企業(yè)和小微企業(yè)等處于前期發(fā)展的企業(yè)，或者是新藥研發(fā)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)、還未產(chǎn)業(yè)化的高科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目，此類企業(yè)均存在 “專業(yè)化、高風(fēng)險(xiǎn)、高收益”等特征，未來發(fā)展不確定性較大，項(xiàng)目無法進(jìn)行準(zhǔn)確估值，一般社會(huì)資本不具備或不愿意介入這類高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。為此，對(duì)此類項(xiàng)目引導(dǎo)基金應(yīng)進(jìn)行分類管理，在5-7年的時(shí)間期限內(nèi)，政府引導(dǎo)基金的出資可免除利息，政府不分享收益，到期收回投資本金即可，適度允許失敗。在合同中明確基金管理團(tuán)隊(duì)責(zé)任，當(dāng)基金出現(xiàn)虧損或無法退出時(shí)，由管理團(tuán)隊(duì)成員以個(gè)人財(cái)產(chǎn)擔(dān)?；刭徱龑?dǎo)基金份額。政府出資代表人應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)控管理團(tuán)隊(duì)成員資信、財(cái)產(chǎn)變化情況，監(jiān)控所投項(xiàng)目是否符合小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，是否符合政府引導(dǎo)基金約定的新產(chǎn)品研發(fā)、還未產(chǎn)業(yè)化的科技成果轉(zhuǎn)化等政策約束項(xiàng)目，保證投資方向不偏差。

（二）加強(qiáng)績效考核管理，完善評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制

建立引導(dǎo)基金單獨(dú)考核機(jī)制，將政府引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系，采取有別于經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的考核方式，重點(diǎn)從引導(dǎo)基金管理人履職情況、帶動(dòng)稅收就業(yè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效果三方面進(jìn)行考核。在引導(dǎo)基金管理人履職情況方面，主要包括募資能力、投資業(yè)績、提供增值服務(wù)能力、退出業(yè)績等。在指標(biāo)的設(shè)計(jì)上以可量化指標(biāo)為主，對(duì)于不能量化的指標(biāo)，如：運(yùn)作規(guī)范性可以通過定性的形式評(píng)估是否按照約定有效實(shí)施；募資指標(biāo)可以考核出資人實(shí)繳金額在約定期限內(nèi)達(dá)到認(rèn)繳規(guī)模等。在帶動(dòng)稅收就業(yè)方面，主要考核促進(jìn)就業(yè)及帶動(dòng)稅收增加情況，以此來考察基金管理人、子基金、子基金投資企業(yè)在促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)等方面發(fā)揮的作用。在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效果方面，主要考核引導(dǎo)支持外部性強(qiáng)、基礎(chǔ)性、帶動(dòng)性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長情況。

（三）強(qiáng)化市場(chǎng)運(yùn)作，提高基金運(yùn)行效率

政府引導(dǎo)基金一般在基金注冊(cè)地、投資地域、投資范圍等方面都做了限制。內(nèi)蒙古基金政策在制定時(shí)也在上述方面實(shí)行了限制，由此限制了引導(dǎo)基金尋求合作對(duì)象的范圍，進(jìn)而造成資金的沉淀、閑置現(xiàn)象，資金使用效率低下，影響了引導(dǎo)基金的發(fā)展。為此，需從以下四方面加以改進(jìn)：一是推進(jìn)資金來源市場(chǎng)化。政府作為主要資金出資人在提供政策支持的同時(shí)，要和具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模的杠桿擴(kuò)大效應(yīng)；二是推進(jìn)投資策略市場(chǎng)化。打破既有的投資政策限制，放寬投資地域、領(lǐng)域、額度限制，在保障收益的前提下，更加注重資本生態(tài)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的打造。三是推進(jìn)內(nèi)部管理市場(chǎng)化。建立相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測(cè)流程，投資組合管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程等完整的內(nèi)部風(fēng)控流程。四是推進(jìn)退出機(jī)制市場(chǎng)化。嚴(yán)格規(guī)范使用事先條款約定、市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

（四）加強(qiáng)基金團(tuán)隊(duì)建設(shè)，提高基金管理水平

重視和加強(qiáng)投資引導(dǎo)基金經(jīng)營管理專門人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，建立一支業(yè)務(wù)精湛、懂管理的政府引導(dǎo)基金經(jīng)營管理人才隊(duì)伍，提高各級(jí)政府對(duì)投資引導(dǎo)基金的管理服務(wù)水平。一是公開招募國內(nèi)外優(yōu)秀基金管理人，對(duì)基金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，給予基金管理團(tuán)隊(duì)更多的主動(dòng)權(quán)；二是充分發(fā)揮財(cái)政、金融等部門和引導(dǎo)基金管理公司的作用，強(qiáng)化各級(jí)政府引導(dǎo)基金管理人員的日常指導(dǎo)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高基金投資管理水平。鼓勵(lì)基金管理人員“走出去”，考察學(xué)習(xí)其他省區(qū)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，積極參加具有影響力的投融資年會(huì)、專題研討等活動(dòng)，拓寬視野，活躍思維，提高能力。三是適當(dāng)提高政府引導(dǎo)基金從業(yè)人員的薪酬待遇，給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等，吸引、培養(yǎng)、留住高水平的專業(yè)人才。

參考文獻(xiàn)：

[1] 2016年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告 .投中網(wǎng).

[2]2015年政府引導(dǎo)基金報(bào)告.清科觀察 .

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉endprint