內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所課題組

摘 要：本文對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)通過(guò)錫林郭勒盟鑲黃旗草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作的實(shí)地調(diào)查，在充分肯定地方實(shí)踐做法和工作成效的同時(shí)，提出具體實(shí)踐中存在的牧民認(rèn)識(shí)不足、草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估體系不健全、經(jīng)營(yíng)權(quán)處置變現(xiàn)方式空白等若干問(wèn)題，并從加快推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)工作、加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、建立健全體制機(jī)制、完善相關(guān)法律法規(guī)體系和進(jìn)一步規(guī)范草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制等方面提出了進(jìn)一步推進(jìn)牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的若干建議。

關(guān)鍵詞：草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革 經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款 鑲黃旗

牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革是內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)土地草牧場(chǎng)產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。自2014年，我區(qū)在推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)登記工作中，通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)工作，對(duì)落實(shí)草牧場(chǎng)集體所有權(quán)、穩(wěn)定牧戶承包權(quán)、放活草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了積極探索，取得了一些有益經(jīng)驗(yàn)。為了考察牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革工作進(jìn)展，并對(duì)其繼續(xù)推進(jìn)提供智力支持，內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)發(fā)展研究所組織兩個(gè)專題調(diào)研組，先后赴鄂爾多斯市鄂托克前旗、錫林郭勒盟鑲黃旗進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，形成了全面反映兩地試點(diǎn)工作的調(diào)研報(bào)告。

一、鑲黃旗調(diào)研基本信息

鑲黃旗位于錫林郭勒盟西南端，全旗總面積5172平方公里，轄區(qū)轄2個(gè)鎮(zhèn)2個(gè)蘇木，60個(gè)嘎查、6個(gè)社區(qū)居委會(huì)，總?cè)丝?.1萬(wàn)人，為我區(qū)33個(gè)牧業(yè)旗之一。它是自治區(qū)級(jí)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)、自治區(qū)級(jí)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和錫林郭勒盟盟級(jí)草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開(kāi)管理服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)。2017年7月26日—29日，調(diào)研組就草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”問(wèn)題赴鑲黃旗進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。調(diào)研組主要采取個(gè)別訪談和入戶問(wèn)卷調(diào)查方法，分別對(duì)鑲黃旗文貢烏拉蘇木、寶格達(dá)音高勒蘇木、巴音塔拉鎮(zhèn)三個(gè)蘇木鎮(zhèn)所轄五個(gè)嘎查的10余名基層干部、23名牧民進(jìn)行有關(guān)草牧場(chǎng)確權(quán)、草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革實(shí)施情況進(jìn)行深入的交流與訪談，獲得了大量的第一手資料（走訪牧戶詳情見(jiàn)下表）。

二、鑲黃旗草牧場(chǎng)確權(quán)及“三權(quán)分置”改革情況

內(nèi)蒙古鑲黃旗草原確權(quán)登記試點(diǎn)工作始于2014年5月。據(jù)了解，2015年9月，鑲黃旗草原確權(quán)試點(diǎn)工作順利通過(guò)自治區(qū)驗(yàn)收。截至2017年7月，已完成60個(gè)嘎查、611個(gè)浩特、5674個(gè)牧戶的草牧場(chǎng)確權(quán)工作，完成確權(quán)草原面積755.5萬(wàn)畝；對(duì)18118個(gè)草庫(kù)倫打點(diǎn)取點(diǎn)249235個(gè)。完成確權(quán)范圍覆蓋全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧戶，以及99%的承包草牧場(chǎng)。

目前，正在進(jìn)行全面換發(fā)新《草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》（簡(jiǎn)稱新證，下同）和建立完善嘎查、蘇木和旗級(jí)各類確權(quán)檔案工作。據(jù)調(diào)查，在本次樣本戶中，56.52%的牧戶已經(jīng)拿到新證，其中近50%的牧戶用新證進(jìn)行抵押貸款。其余牧民因存在草牧場(chǎng)界限不清或草場(chǎng)糾紛而未領(lǐng)到新證。

（一）主要做法及成效

1.推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)登記頒證工作，夯實(shí)“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)。鑲黃旗制定出臺(tái)《鑲黃旗完善草原確權(quán)登記工作實(shí)施方案》等政策措施，成立外業(yè)組、內(nèi)業(yè)組、技術(shù)組、矛盾調(diào)處組等6個(gè)專項(xiàng)工作組。建立嘎查、蘇木鎮(zhèn)、仲裁辦、法院等矛盾糾紛排查化解四級(jí)調(diào)處機(jī)制，開(kāi)展草牧場(chǎng)矛盾糾紛排查化解專項(xiàng)行動(dòng)，共化解草牧場(chǎng)矛盾糾紛349起，涉及牧戶1396戶，解決24起多年遺留的草原糾紛問(wèn)題，在全區(qū)率先完成了草牧場(chǎng)確權(quán)登記工作，并通過(guò)自治區(qū)驗(yàn)收，為推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.引導(dǎo)和規(guī)范草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，激發(fā)牧區(qū)改革發(fā)展活力。鑲黃旗在旗、蘇木鎮(zhèn)、嘎查三級(jí)分別建立了草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、服務(wù)室和服務(wù)點(diǎn)，健全三級(jí)聯(lián)通的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)。并依托自治區(qū)草原承包管理系統(tǒng)，建立草原確權(quán)承包電子信息平臺(tái)，開(kāi)展辦理草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)、征占用等信息發(fā)布、核準(zhǔn)審批等手續(xù)。繼續(xù)完善草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)各項(xiàng)規(guī)范性文件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)牧戶多形式流轉(zhuǎn)草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是向?qū)I(yè)合作社、家庭牧場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，有效解決了草牧場(chǎng)細(xì)碎化問(wèn)題，推動(dòng)畜牧業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城就業(yè)。據(jù)了解，截至2017年7月，全旗已有712戶牧民規(guī)范流轉(zhuǎn)草場(chǎng)121.9萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)費(fèi)達(dá)866.6萬(wàn)元，有330余家新型經(jīng)營(yíng)主體參與草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)，1800余名牧民通過(guò)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)進(jìn)城務(wù)工。

3.探索經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款制度建設(shè)，確保改革工作有章可循。鑲黃旗先行先試探索出臺(tái)《鑲黃旗牧區(qū)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《鑲黃旗牧區(qū)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則（試行）》等一系列政策措施。中國(guó)人民銀行鑲黃旗支行協(xié)調(diào)督促各金融機(jī)構(gòu)修訂了貸款管理辦法和實(shí)施細(xì)則，旗政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)實(shí)施細(xì)則、他項(xiàng)權(quán)證等內(nèi)容進(jìn)行法律審查，確保各個(gè)工作環(huán)節(jié)有法可依。自治區(qū)和旗本級(jí)財(cái)政分別安排預(yù)算資金200萬(wàn)元和400萬(wàn)元，作為“兩權(quán)”抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

4.積極創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，緩解牧戶貸款難的問(wèn)題。由鑲黃旗生態(tài)環(huán)保部門牽頭設(shè)立草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，依據(jù)草場(chǎng)類型、登記、利用現(xiàn)狀、面積、產(chǎn)草量、飼養(yǎng)牲畜價(jià)值、流轉(zhuǎn)價(jià)格、承包經(jīng)營(yíng)期限等綜合因素，向牧戶提供免費(fèi)評(píng)估服務(wù)。同時(shí)，自主設(shè)計(jì)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款他項(xiàng)權(quán)證，為抵押貸款提供依據(jù)。牧民可以在評(píng)估機(jī)構(gòu)提供的評(píng)估值基礎(chǔ)上，自主報(bào)價(jià)，銀行按牧戶信用等級(jí)等因素計(jì)算抵押率，確定牧戶抵押貸款額度。目前，評(píng)估機(jī)構(gòu)已為64戶牧戶、82.2萬(wàn)畝草場(chǎng)提供評(píng)估服務(wù)，發(fā)放草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)他項(xiàng)權(quán)證34本；已發(fā)放草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款28筆，共155.1萬(wàn)元，一定程度上緩解了牧民貸款難的問(wèn)題。

（二）存在問(wèn)題及關(guān)注點(diǎn)

1.牧民對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的認(rèn)識(shí)不深入、不全面。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，樣本戶中多數(shù)牧民對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的理解僅僅停留在以舊證換新證、用新證進(jìn)行抵押貸款等層面上，對(duì)新證的其他權(quán)能認(rèn)識(shí)和理解不深、不全，從而影響著“三權(quán)分置”改革的實(shí)施效果。其實(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押只是草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革內(nèi)容之一，而不是其全部。

2.草牧場(chǎng)確權(quán)頒證工作仍有遺留問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展草牧場(chǎng)確權(quán)登記工作，雖然解決了大部分牧民的草牧場(chǎng)糾紛等歷史遺留問(wèn)題，頒發(fā)了新證，但調(diào)查樣本戶中，仍有43.48%的牧戶未領(lǐng)到新證。這雖然與樣本量多少有關(guān)，但從另一個(gè)側(cè)面反映確權(quán)登記工作仍有待進(jìn)一步完善。endprint

3.缺少草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的支撐體系。牧區(qū)信貸擔(dān)保形式相對(duì)單一，擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺失，多為小額信用貸款與聯(lián)保貸款，使用抵押貸款擔(dān)保方式的頻度較低。同時(shí)，牧民又普遍缺乏信貸擔(dān)保物，草牧場(chǎng)承包權(quán)、牲畜、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)等在構(gòu)成擔(dān)保物的要素上均存在一定缺陷，導(dǎo)致牧民難以獲得金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。另外，有牧民反映在辦理貸款的手續(xù)上新證與舊證沒(méi)有區(qū)別，有時(shí)新證不是貸款的抵押物，而只是作為一種授信參考條件，甚至只是把抵押在銀行的舊證換成新證而已。

4.相關(guān)法律法規(guī)供給不足?，F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對(duì)草牧場(chǎng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)做出充分界定，也沒(méi)有對(duì)其權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行詳細(xì)劃分，只停留在地方性法規(guī)、政策文件或?qū)＜医庾x層面，客觀上制約著草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的進(jìn)度與成效，甚至?xí)霈F(xiàn)因權(quán)責(zé)模糊而導(dǎo)致草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用、收益等權(quán)利處于一種政策鼓勵(lì)但法律有障礙的兩難境地。

5.草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系不健全。由于草牧場(chǎng)權(quán)屬關(guān)系不同于一般物，草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估與其他如房產(chǎn)等評(píng)估物不同，建立一套科學(xué)的價(jià)值評(píng)估體系及操作系統(tǒng)在理論構(gòu)成和實(shí)踐積累上均存在障礙。非專業(yè)部門兼職完成該項(xiàng)工作，既因缺乏專業(yè)評(píng)估知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生誤差，同時(shí)也增加了其工作強(qiáng)度與壓力。至于現(xiàn)行評(píng)估體系是否科學(xué)合理，還有待于考證。

6.草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置變現(xiàn)方式仍處于空白。當(dāng)牧民不能按期還款而發(fā)生違約時(shí)，如何處置或變現(xiàn)抵押物——草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一直困擾著雙方。一方面，金融機(jī)構(gòu)不具備草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理能力，當(dāng)發(fā)生抵押違約情況時(shí)，只能通過(guò)抵押物再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn)清償貸款，但現(xiàn)有條件下其處置變現(xiàn)成本顯然較高。另一方面，抵押物再流轉(zhuǎn)又與承包戶相關(guān)，必須征得其同意，如果承包權(quán)人不同意其流轉(zhuǎn)，情況則更加復(fù)雜。因此金融機(jī)構(gòu)參與草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性并不高。

7.牧民家庭負(fù)債率較高，草牧場(chǎng)抵押風(fēng)險(xiǎn)令人堪憂。據(jù)前期抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，樣本戶中有70%以上的牧戶（包括貧困戶）有各類金融貸款或民間融資（文明等，2016）。然而，近年來(lái)畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)受到自然災(zāi)害和市場(chǎng)波動(dòng)雙重影響，牧民前期貸款壓力沒(méi)有被釋放。如果牧民再以草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，其負(fù)債率會(huì)持續(xù)拉高。因?yàn)?，在相關(guān)法律法規(guī)缺失的情況下，現(xiàn)有承包期內(nèi)無(wú)法償還抵押貸款的牧戶，其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)何去何從值得關(guān)注。

三、推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的幾點(diǎn)建議

（一）加快推進(jìn)草牧場(chǎng)確權(quán)登記頒證工作

牧區(qū)草牧場(chǎng)確權(quán)登記頒證涉及廣大牧民的切身利益，是完善牧區(qū)基本經(jīng)營(yíng)制度，推進(jìn)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)，必須準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)中央及自治區(qū)有關(guān)全面深化農(nóng)村牧區(qū)改革精神，按照權(quán)屬合法、確權(quán)精準(zhǔn)、權(quán)證適用、等級(jí)完善等要求，切實(shí)解決草牧場(chǎng)承包面積余缺、空間位置不明、承包界限不清、登記薄不健全等問(wèn)題，依照法律法規(guī)賦予牧民更有保障的牧區(qū)草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）加強(qiáng)對(duì)草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的宣傳引導(dǎo)工作

草牧場(chǎng)“三權(quán)分置”改革的實(shí)施賦予牧民對(duì)承包草牧場(chǎng)占有、使用和收益權(quán)利，并享有使用、流轉(zhuǎn)、抵押和退出的權(quán)能。它使承包草牧場(chǎng)不僅有生產(chǎn)資料性質(zhì)，更具有了資產(chǎn)性質(zhì)，成為牧民獲得非經(jīng)營(yíng)性收益的財(cái)產(chǎn)以及防范未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的手段。因此，各級(jí)政府及職能部門必須加強(qiáng)相關(guān)制度、政策的宣傳工作，全面提高牧民及干部群眾對(duì)相關(guān)法律政策的全面、正確認(rèn)識(shí)和理解，增強(qiáng)牧民保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)和能力，增強(qiáng)干部維護(hù)牧民合法權(quán)益的服務(wù)意識(shí)。

（三）建立健全草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押機(jī)制

盡快組織建立草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，改變目前缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的尷尬局面，使得抵押物價(jià)值準(zhǔn)確計(jì)量化。同時(shí)，各級(jí)行政管理部門做好草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款配套服務(wù)工作，配合金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估核定等工作。

完善草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金制度，并探索建立抵押物處置變現(xiàn)機(jī)制，降低金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展抵押貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)放貸積極性，并合理保護(hù)牧民草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)益。

（四）盡快啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的完善工作

盡快啟動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的完善工作，從法律層面對(duì)草牧場(chǎng)三權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題及權(quán)能結(jié)構(gòu)進(jìn)行表述和解釋。其中，應(yīng)始終堅(jiān)持用途管制機(jī)制，以“不得改變流轉(zhuǎn)或抵押草牧場(chǎng)的集體所有性質(zhì)，不得損害原承包戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能改變草牧場(chǎng)使用用途”為底線，全面保障牧區(qū)草牧場(chǎng)“三權(quán)”權(quán)利。

（五）進(jìn)一步規(guī)范牧區(qū)草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

發(fā)揮鼓勵(lì)嘎查村基層組織主動(dòng)為牧戶間的草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)牽線搭橋，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并提供合同留存服務(wù)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，及時(shí)查處、糾正違規(guī)流轉(zhuǎn)行為，妥善解決好流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各類糾紛，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。同時(shí)，積極培育專業(yè)型中介服務(wù)組織和流轉(zhuǎn)委托代理機(jī)構(gòu)，為區(qū)域內(nèi)有流轉(zhuǎn)意愿的牧戶間提供更為專業(yè)化的流轉(zhuǎn)服務(wù)，以期降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本，并保證草牧場(chǎng)向真正具有較強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力的經(jīng)營(yíng)主體集中。

參考文獻(xiàn)：

[1]王巧麗.“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)下內(nèi)蒙古草牧場(chǎng)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)的難點(diǎn)和問(wèn)題[J].華北金融，2016，（10）.

[2]李增明.呼倫貝爾市所轄牧業(yè)四旗開(kāi)展草牧場(chǎng)質(zhì)押貸款的情況調(diào)查[J].內(nèi)蒙古金融研究，2014，（8）.

[3]史惠文，金艷東等.完善錫盟草牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中存在的問(wèn)題及建議[J].內(nèi)蒙古金融研究，2014，（9）.

責(zé)任編輯：康偉endprint