鄭力

摘 要：調(diào)整概算項(xiàng)目在我國(guó)90年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、2008年金融危機(jī)期間，因政策性原因、市場(chǎng)出現(xiàn)較大波動(dòng)等原因?qū)е潞芏喙こ虈?yán)重超批復(fù)概算，工程不能順利實(shí)施，集中出現(xiàn)部分調(diào)概項(xiàng)目。為進(jìn)一步加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算管理，提高中央預(yù)算內(nèi)投資效益和項(xiàng)目管理水平，國(guó)家發(fā)改委在近幾年陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的暫行辦法，通過一系列政策文件基本規(guī)范了概算調(diào)整的管理，為我們具體實(shí)施項(xiàng)目調(diào)整概算管理劃定了紅線、指明了方向。本文主要對(duì)政府投資項(xiàng)目調(diào)整概算編制過程方面上的問題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的總結(jié)，希望為以后項(xiàng)目的投資管理提供參考。

關(guān)鍵詞：政府投資；調(diào)整概算；調(diào)整概算的編制方法

1、前言：

根據(jù)近些年評(píng)審的調(diào)整概算項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目超概的主要原因：一是由于政策性調(diào)整變化及物價(jià)水平的上漲等原因；二是建設(shè)單位增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；三是由于初步設(shè)計(jì)深度不足，施工過程中發(fā)生設(shè)計(jì)變更、簽證。四是工程管理混亂，決策錯(cuò)誤、重復(fù)投資等原因。政府投資主要涉及的公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)過程中由于各種因素的干擾導(dǎo)致費(fèi)用大幅增加，從而申請(qǐng)調(diào)整概算。調(diào)整概算項(xiàng)目數(shù)量相對(duì)較少，前期國(guó)家相關(guān)政策不完善，咨詢單位編制的調(diào)整概算方法、資料編制也較為混亂，部分建設(shè)單位利用制度漏洞或不了解調(diào)整概算相關(guān)管理規(guī)定，將超標(biāo)準(zhǔn)超規(guī)模及不合理增加的工程內(nèi)容通過調(diào)整概算環(huán)節(jié)進(jìn)行合法化，以遮掩其相關(guān)建設(shè)、監(jiān)督部門的管理責(zé)任。

眾多調(diào)概項(xiàng)目調(diào)整概算審查程序上不合理。甘肅省經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、城市公共服務(wù)設(shè)施落后，是需要中央財(cái)政大力傾斜支持的一個(gè)省份，但國(guó)家補(bǔ)助有限，地方配套資金又嚴(yán)重不足。相關(guān)建設(shè)主管部門早期為上項(xiàng)目拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在對(duì)政府投資項(xiàng)目審核批復(fù)工程可性行研究、初步設(shè)計(jì)階段中因政策資金緊缺、審查人員經(jīng)驗(yàn)不足等原因?qū)е虏糠止こ坛霈F(xiàn)造價(jià)指標(biāo)偏低的現(xiàn)象，批復(fù)的項(xiàng)目投資一般僅能夠滿足建設(shè)工程功能的基本需要，在面對(duì)市場(chǎng)的異常波動(dòng)或遇建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)一時(shí)拍案而增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等情況時(shí)，建設(shè)單位運(yùn)用政府資金過程中經(jīng)常出現(xiàn)捉襟見肘，從而想到調(diào)整的出路。根據(jù)發(fā)改投資〔2015〕482號(hào)文規(guī)定“經(jīng)批復(fù)后的概算應(yīng)作為項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和控制投資的依據(jù)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變?cè)O(shè)計(jì)方案。因工程需要確需調(diào)整且將會(huì)突破投資概算的，必須事前向相關(guān)主管部門正式申報(bào)；未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得擅自調(diào)整實(shí)施?！钡珜?shí)際工作中建設(shè)單位及施工單位時(shí)常出現(xiàn)一些新增工程內(nèi)容未批先建、重大設(shè)計(jì)變更未批就先期實(shí)施的行為，導(dǎo)致調(diào)整概算審查在前期程序上就不合理。

調(diào)整概算的最終目的是遵循實(shí)施求實(shí)的原則，合理、合法調(diào)整工程投資，以使工程早日建成發(fā)揮社會(huì)服務(wù)效益。下面結(jié)合本人近幾年來參與調(diào)整概算項(xiàng)目中的工作經(jīng)驗(yàn)談?wù)務(wù){(diào)整概算報(bào)告編制工作中的方法問題。

2、調(diào)整概算的編制方法

2.1申請(qǐng)調(diào)整概算的時(shí)間點(diǎn)和依據(jù)

建設(shè)單位因工程投資已嚴(yán)重超出概算的控制范圍，將影響到工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)從而提出了調(diào)整概算申請(qǐng)。程序上，對(duì)于超過原批復(fù)概算10%及以上的，調(diào)概時(shí)需出具審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果，待審計(jì)結(jié)束后，再根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整概算。申請(qǐng)調(diào)整概算的時(shí)間建議在已基本完成主體工程后開始申報(bào)相關(guān)手續(xù)，這樣建設(shè)單位基本能對(duì)已完工程投資及未完項(xiàng)目做好控制，避免后期因不確定因素變化而導(dǎo)致工程二次調(diào)整概算。

調(diào)整概算項(xiàng)目雖然在民建、水利水電、交通工程等各專業(yè)做法上有所不同，但總體控制思路基本相同，首先應(yīng)熟悉掌握國(guó)家部委及行業(yè)、地方出臺(tái)的相關(guān)政策文件，如《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目概算調(diào)整管理的通知》（發(fā)改投資〔2009〕1550號(hào)）、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目概算管理暫行辦法》的通知（發(fā)改投資〔2015〕482號(hào)）、《國(guó)家能源局關(guān)于水電工程概算調(diào)整管理辦法》（國(guó)能新能〔2011〕92號(hào)）、《甘肅省政府投資項(xiàng)目管理辦法》（甘政辦發(fā)〔2014〕34號(hào)）等政策文件。其次收集掌握與工程相關(guān)的經(jīng)建設(shè)主管部門的初步設(shè)計(jì)批復(fù)文件；行業(yè)主管部門或地方發(fā)布的相關(guān)價(jià)格指數(shù)以及工程建設(shè)期間地方市場(chǎng)價(jià)格資料；施工合同、材料設(shè)備采購(gòu)合同、工程服務(wù)合同、設(shè)計(jì)變更簽證等資料。

2.2概算調(diào)整內(nèi)容

調(diào)整概算核定內(nèi)容包括項(xiàng)目建設(shè)所需的全部費(fèi)用。除項(xiàng)目建設(shè)期政策調(diào)整、價(jià)格波動(dòng)、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和不可抗力等因素外，經(jīng)核定的概算不得突破。

變更內(nèi)容的核定是調(diào)整概算編制過程中的重要內(nèi)容。變更內(nèi)容時(shí)限一般自工程批準(zhǔn)之日起至通過竣工驗(yàn)收之日。工程變更根據(jù)設(shè)計(jì)內(nèi)容可分為重大、較大和一般設(shè)計(jì)變更，具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)審批權(quán)限、核準(zhǔn)程序應(yīng)按照國(guó)家部委及行業(yè)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.3調(diào)整概算編制思路

調(diào)整概算報(bào)告編制過程中，應(yīng)深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查研究，匯總整理合同、變更簽證單、工程各類協(xié)議文件、材料價(jià)格資料等，按調(diào)整概算相關(guān)管理辦法，正確甄別其有效投資和合法性，重點(diǎn)分析超概原因。根據(jù)近幾年工作經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整概算編制主要有以下兩種方法：

一是遵循施工合同以實(shí)際費(fèi)用發(fā)生為原則。根據(jù)原初步設(shè)計(jì)批復(fù)工程量和已簽訂施工合同價(jià)，重新復(fù)核概算總投資，并計(jì)列新增建設(shè)內(nèi)容、設(shè)計(jì)變更簽證、征地拆遷及其他等工程費(fèi)用。該方案的缺點(diǎn)是審查過程中需查閱大量合同、協(xié)議、紀(jì)要、變更簽證等工程資料，工程量大，耗時(shí)長(zhǎng)，類似結(jié)算工作；優(yōu)點(diǎn)是總投資復(fù)核的較為精準(zhǔn)，核減投資內(nèi)容透亮、明晰，總投資控制精度高。

二是按照靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理的原則。以原批復(fù)設(shè)計(jì)概算為基礎(chǔ)，按照當(dāng)前政策、物價(jià)變動(dòng)、征地拆遷及其他合理增加原因進(jìn)行考慮，重新做初步設(shè)計(jì)概算，并計(jì)列新增建設(shè)內(nèi)容、設(shè)計(jì)變更簽證等內(nèi)容。該方案的缺點(diǎn)是，總投資復(fù)核的較為粗略，宜遺漏部分；優(yōu)點(diǎn)是，做法簡(jiǎn)單，耗時(shí)短。

編制過程中對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)超出原設(shè)計(jì)范圍的內(nèi)容確需調(diào)整的，由原設(shè)計(jì)單位核實(shí)編制調(diào)整概算，并按有關(guān)程序報(bào)請(qǐng)?jiān)瓕徟块T批準(zhǔn)。為合理控制工程總投資，在時(shí)間允許的條件下一般我們采用第一類以實(shí)際費(fèi)用發(fā)生為原則的方法進(jìn)行調(diào)整概算，最大限度合理計(jì)列應(yīng)計(jì)內(nèi)容，保障工程順利實(shí)施。endprint

2.4調(diào)整概算編制準(zhǔn)備及報(bào)告的編制

按照以實(shí)際費(fèi)用發(fā)生為原則開展調(diào)整概算編制工作，首先需準(zhǔn)備收集招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、設(shè)計(jì)變更簽證等原始資料，整理批復(fù)概算與合同量?jī)r(jià)對(duì)比表，做好設(shè)計(jì)變更工程量?jī)r(jià)的確認(rèn)工作。其次，分析新增、未完工程明細(xì)表。然后整理建設(shè)單位統(tǒng)計(jì)的工程建設(shè)其他費(fèi)等相關(guān)資料。最后進(jìn)行超概原因分析總結(jié)。

編制調(diào)整概算報(bào)告時(shí)，調(diào)整概算報(bào)告第一部分應(yīng)清晰說明工程概況，工程執(zhí)行初步設(shè)計(jì)批復(fù)投資的情況，現(xiàn)場(chǎng)重大設(shè)計(jì)方案變更內(nèi)容，明確已完、未完工程及新增工程內(nèi)容，明確工程進(jìn)度劃分時(shí)點(diǎn)。投資新增建設(shè)內(nèi)容需有相應(yīng)圖紙和預(yù)算。第二部分做好超概原因分析，從政策調(diào)整變化、建設(shè)內(nèi)容增加、標(biāo)準(zhǔn)提高等原因逐項(xiàng)分析說明超概總投資的構(gòu)成。第三部分匯總整理好相關(guān)表格和附件。表格是對(duì)整個(gè)工程所有數(shù)據(jù)的集中反映，附表內(nèi)容應(yīng)與調(diào)整概算報(bào)告中的文字說明一一對(duì)應(yīng)，做到條理清晰、簡(jiǎn)單易懂。相關(guān)附件的內(nèi)容是對(duì)前面文字說明、附表數(shù)據(jù)的證明文件，也應(yīng)做好歸類整理并。

3、調(diào)整概算過程面臨的主要爭(zhēng)議問題

概算調(diào)整工作中主要是核實(shí)兩方面，一是對(duì)施工合同范圍內(nèi)投資進(jìn)行分析，即施工合同的內(nèi)容與初步設(shè)計(jì)批復(fù)內(nèi)容對(duì)比分析；二是對(duì)施工合同范圍外投資進(jìn)行分析，即對(duì)初步設(shè)計(jì)批復(fù)之外的建設(shè)新增內(nèi)容、設(shè)計(jì)變更簽證、規(guī)費(fèi)等其他原因逐項(xiàng)分析說明。

調(diào)整概算編制過程中面臨的主要爭(zhēng)議問題：一是部分單位工程或分部工程之間工程量?jī)?nèi)容互相交叉不易區(qū)分，工程量不確定。二是對(duì)工程單價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。價(jià)格的調(diào)整是項(xiàng)目調(diào)整概算的關(guān)鍵。對(duì)變更簽證中有爭(zhēng)議的價(jià)格，按照合同約定或相關(guān)造價(jià)管理辦法執(zhí)行。一般禁止采用無限風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。三是界定提高標(biāo)準(zhǔn)、功能增加引起變更簽證合法性。工程變更是超概的主要因素，而變更的合理性劃定因各行業(yè)政策出臺(tái)滯后、且受建設(shè)單位管理水平的影響，調(diào)整概算報(bào)告編制單位對(duì)于該類問題的責(zé)任處理一直比較模糊。

4、調(diào)整概算工作對(duì)項(xiàng)目管理的指導(dǎo)意義

調(diào)整概算工作的主要目的是合理利用好政府資金，較好的控制工程費(fèi)用，以使工程順利竣工早日發(fā)揮效益。受國(guó)家財(cái)政和地方政府配套資金的限制，目前大多數(shù)公共服務(wù)、城建項(xiàng)目政府投資項(xiàng)目也只能僅滿足項(xiàng)目功能的基本需要，對(duì)于超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模建設(shè)的內(nèi)容，調(diào)整概算報(bào)告審核過程原則是不予以認(rèn)可。調(diào)整概算是工程監(jiān)管過程中核定、控制投資的一個(gè)環(huán)節(jié)，是第三方從政府投資角度以原批復(fù)設(shè)計(jì)概算為基礎(chǔ)，在通過對(duì)原初步設(shè)計(jì)概算和現(xiàn)已完工程資料的對(duì)比分析，對(duì)工程投資進(jìn)行重新測(cè)算調(diào)整，從而得到較為準(zhǔn)確反映工程實(shí)際投資，不是解決建設(shè)單位與施工單位矛盾的仲裁機(jī)構(gòu)，也不是工程結(jié)算。

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