李洪濤

摘 要：為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所已遍布全國主要城市。目前在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，仍存在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)效率不高，政府管理與市場(chǎng)機(jī)制邊界不清等問題。廣東各級(jí)政府曾經(jīng)在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中起到了關(guān)鍵作用，但在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)及流轉(zhuǎn)相關(guān)方面出現(xiàn)了些問題，通過闡述其他主要省市政府在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中的重要政策措施，提出政府管理在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化建設(shè)中應(yīng)起到的作用。

關(guān)鍵詞：政府管理；市場(chǎng)機(jī)制；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)；廣州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。

中圖分類號(hào)：F323.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2017）06-0029-04

習(xí)近平總書記2013年提出“更好發(fā)揮政府作用，不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場(chǎng)管不了或管不好的事情”。建立成熟的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)更是一個(gè)較長期的過程，需要充分發(fā)揮政府的作用，制定有實(shí)操性的政策予以大力支持，同時(shí)也需要積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制予以密切配合。

為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，廣州、成都、北京、上海、武漢、天津等各主要城市相繼成立“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”或“集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)和財(cái)務(wù)服務(wù)中心”[1]。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、農(nóng)村資源優(yōu)化配置、農(nóng)村資產(chǎn)激活變現(xiàn)、農(nóng)民財(cái)富有效增加，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源資產(chǎn)化、資本化、財(cái)富化的有效手段[2]。全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右，流轉(zhuǎn)的形式有多種[3]。但在流轉(zhuǎn)中發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要體現(xiàn)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)效率不高，主要原因?yàn)檎c市場(chǎng)沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用，只有政府與市場(chǎng)相互配合，各司其職，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)才能有序流轉(zhuǎn)[4]。早在1987年，廣州市率先在天河區(qū)進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，省、市、區(qū)各級(jí)政府為保障市場(chǎng)機(jī)制順利運(yùn)行相繼出臺(tái)相應(yīng)政策予以支持，形成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的廣東案例。進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)時(shí)期，相對(duì)于江蘇、四川等地，廣東進(jìn)展相對(duì)滯后，在產(chǎn)權(quán)交易方面發(fā)現(xiàn)了些問題，本文對(duì)比其他省市做法，提出相應(yīng)的政策建議。

一、廣東各級(jí)政府助力農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程

廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)體量較大，截止2012年底，不計(jì)深圳在內(nèi)，廣東省村組兩級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額（不含土地、山林等資源性資產(chǎn)）3618億元，包括廣州、佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門、肇慶8個(gè)市的珠三角村組兩級(jí)集體資產(chǎn)高達(dá)3228億元，占廣東全省資產(chǎn)總額的89.2%[5]。

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)利益分配公平、公正、公開，廣州市率先在天河區(qū)進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，天河區(qū)政府制定了《農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織基本規(guī)定》，界定了社區(qū)股東和社會(huì)股東的資格及各自的責(zé)權(quán)利。廣州市政府認(rèn)為改革是打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的必由之路，對(duì)村干部進(jìn)行股份制知識(shí)的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對(duì)股份制的認(rèn)識(shí)和了解后，天河區(qū)全區(qū)農(nóng)村整體進(jìn)行制度變遷，順利完成了農(nóng)村的撤村改制。為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織身份的問題，廣東省政府于2006年8月9日下發(fā)了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，以證明書的方式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)法人主體地位，自此以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以合法地開展對(duì)外經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立了股東大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，農(nóng)民變?yōu)楣蓶|，參照股份企業(yè)制度來代表農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理集體資產(chǎn)[6]。為農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值、增值，探索了新的路徑。

在以上歷史時(shí)段的農(nóng)村集體改革進(jìn)程中，廣東各級(jí)政府部門積極配合，密切聯(lián)系實(shí)際，取得了顯著的效果。

中共中央國務(wù)院2012年12月31日印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確要求用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，廣東提出2016年基本完成，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記涉及面廣人多事復(fù)雜，需要相應(yīng)的工作人員更多，廣東農(nóng)口對(duì)應(yīng)的行政人員有限，阻礙了整體確權(quán)進(jìn)度，廣東調(diào)整目標(biāo)為：2018年底以100%確權(quán)為目標(biāo)，確保不留死角、不留尾巴地實(shí)現(xiàn)全面徹底確權(quán)。據(jù)廣東省確權(quán)辦數(shù)據(jù)，截至2017年8月6日，廣東累計(jì)完成實(shí)測(cè)面積3605萬畝，實(shí)測(cè)率98.74%；累計(jì)頒證4539264本，頒證率41.46%。而江蘇省于2016年底，94%的應(yīng)確權(quán)行政村完成合同完善任務(wù)，89%完成登記頒證；四川省于2017年5月已基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。對(duì)比來看，廣東農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作業(yè)已落后[7-10]。

分析廣東已完成確權(quán)地區(qū)的實(shí)踐情況，土地確權(quán)并沒有有效促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款功能的實(shí)現(xiàn)[11]。主要問題體現(xiàn)在如下方面：

第一，交易場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)不一，交易方式不健全，缺少電子競(jìng)價(jià)等現(xiàn)代化交易方式。容易出現(xiàn)操作不規(guī)范，圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象。

第二，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)有待補(bǔ)充完善。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)范、有效流轉(zhuǎn)，需要轉(zhuǎn)讓方與受讓方信息盡量對(duì)稱，更需要相應(yīng)的法律、政策、保險(xiǎn)、金融、策劃、評(píng)估、會(huì)計(jì)等方面知識(shí)輔助，但多數(shù)轉(zhuǎn)出方專業(yè)知識(shí)相對(duì)欠缺，因此需要中介服務(wù)予以幫助。目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織數(shù)量較少。

第三，農(nóng)村市場(chǎng)缺少金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，普惠金融惠民效果不理想。由于農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性，違約風(fēng)險(xiǎn)高，政策限制貸款利率，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)村的金融產(chǎn)品嚴(yán)重匱乏，使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏金融支持，阻礙農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程。

第四，地方政府管理部門的監(jiān)督與管理職責(zé)落實(shí)不到位。自從要求農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易以后，規(guī)范化的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)數(shù)量與日俱增，單筆的流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要服務(wù)的客戶數(shù)量日益增加，但由于編制所限，相關(guān)的配套設(shè)施和人員及服務(wù)卻沒能及時(shí)匹配，多數(shù)三資服務(wù)中心人員相對(duì)固定且較少，廣州市的一些區(qū)級(jí)三資流轉(zhuǎn)中心不足10人，年流轉(zhuǎn)金額卻有幾十億，導(dǎo)致監(jiān)督職能與管理職責(zé)無法完全落實(shí)到位。

第五，易出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛及受讓方不能完全履約的現(xiàn)象。由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)尚未成熟，區(qū)、鎮(zhèn)、村等交易中心平臺(tái)信息集中度低，流轉(zhuǎn)信息傳播范圍有限，影響受讓方通過市場(chǎng)方式充分競(jìng)價(jià)，出讓方利益容易受損，產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛。由于人員及履約保險(xiǎn)等服務(wù)匹配不夠，對(duì)受讓方信息調(diào)查不全面，在經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)不暢時(shí)，易產(chǎn)生受讓方因資金周轉(zhuǎn)不及時(shí)違反流轉(zhuǎn)合約規(guī)定的情況，出讓方的經(jīng)濟(jì)利益無法得到完全補(bǔ)償。endprint

上述現(xiàn)象主要原因?yàn)槎鄶?shù)“三資”交易中心業(yè)務(wù)受政策性要求，無法嵌入市場(chǎng)化的中介服務(wù)，僅依靠政府財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)，無合理化業(yè)務(wù)收入，三資服務(wù)中心待遇不高，編制有限，多數(shù)人員為非正式編制，人才流失嚴(yán)重，服務(wù)體系不完善，效率較低。

二、各地市政府為地方農(nóng)交所行政賦權(quán)情況

由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的復(fù)雜性，市場(chǎng)資源配置的必然性，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的發(fā)展離不開政府的有力支持。各地政府為促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有效流轉(zhuǎn)、更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，如北京、上海、天津、成都、杭州、武漢等地陸續(xù)由政府主管部門出臺(tái)政策，支持農(nóng)交所的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化建設(shè)，舉例如下：

成都市農(nóng)業(yè)委員會(huì)2015年4月15日印發(fā)《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記管理辦法》等三個(gè)辦法的通知（成農(nóng)辦[2015]39號(hào)）中《成都市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》提出：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求信息，可在市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、區(qū)（市）縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所（中心）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站公開發(fā)布。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)達(dá)成的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具交易鑒證書。

北京市委2011年3月22日印發(fā)《中共北京市委市人民政府關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展促進(jìn)城鄉(xiāng)融合統(tǒng)籌推進(jìn)郊區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見》中明確提出：依托北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，探索建立集體林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

廣州市政府2015年4月15日印發(fā)了《廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法》（廣州市人民政府令第119號(hào)）中提出：“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租等重大資產(chǎn)交易應(yīng)當(dāng)通過該土地所在的區(qū)一級(jí)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)或者廣州公共資源交易中心進(jìn)行”。

政府對(duì)農(nóng)交所予以明確賦權(quán)的地方，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易及相關(guān)服務(wù)業(yè)績(jī)較明顯，尤其以成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所最具代表性，至2016年底，四川全省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積1970.3萬畝，占耕地總面積的33.8%，累計(jì)投放經(jīng)營抵押貸款21.13億元[12]。

廣州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是廣東唯一一家通過國務(wù)院聯(lián)席會(huì)議審查的全民所有制的國家級(jí)綜合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，是事業(yè)法人廣州公共資源交易中心的全資下屬公司，已推出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化交易平臺(tái)、融資服務(wù)平臺(tái)、農(nóng)產(chǎn)品訂單交易平臺(tái)等8大服務(wù)體系，助力經(jīng)營主體規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等交易渠道并獲取相關(guān)金融、法律等服務(wù)[13]。廣州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所經(jīng)營農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)條理雖然清晰，但類比于其他各地政策，廣州尚缺少政策明確提出“廣州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為政府相關(guān)部門確認(rèn)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”。為減少重復(fù)解釋，提高服務(wù)“三農(nóng)”效率，建議廣州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所應(yīng)效仿其他各地農(nóng)交所，積極與政府相關(guān)部門進(jìn)行溝通、合作，及時(shí)獲取政府的政策支持與行政監(jiān)管。

三、政府如何發(fā)揮“有形之手”促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化建設(shè)

農(nóng)交所與土地流轉(zhuǎn)中心等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流動(dòng)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了資源合理配置，保護(hù)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。但作為尚未完全培育成熟的市場(chǎng)，在發(fā)展中遇到了一些通過市場(chǎng)方式無法解決的問題，此時(shí)需要政府的“有形之手”充分發(fā)揮作用。主要體現(xiàn)以下方面：

1.政策法律制約需要政府破題，先行先試推動(dòng)改革。如《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，在完成確權(quán)后，需要有序放開政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地的有效流轉(zhuǎn)，需要地方政府在農(nóng)民自愿及有效保障農(nóng)民利益的情況下，積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出的合理機(jī)制，加強(qiáng)與外部資本的合作，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，先行先試，允許股權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓[14]。

2.合理規(guī)劃市場(chǎng)體系，健全完善市場(chǎng)規(guī)則。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易涉及農(nóng)民的根本利益及相關(guān)腐敗分子的違法利益，需要政府建立省、市、區(qū)、鎮(zhèn)、村等多層次的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體系，在市場(chǎng)規(guī)則不健全的基層體系中，由政府行政力量完成確權(quán)基礎(chǔ)工作及交易習(xí)慣的培養(yǎng)，同時(shí)制定地方行業(yè)規(guī)則，強(qiáng)化培訓(xùn)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易不斷規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

3.明確賦予地方農(nóng)交所組織市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的權(quán)利與義務(wù)，外包可市場(chǎng)化的職能型業(yè)務(wù)。建議其他省市政府效仿北京、上海、天津、成都等地政府，出臺(tái)相應(yīng)政策明確賦予地方農(nóng)交所組織市級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的權(quán)利與義務(wù)。針對(duì)地方政府通過經(jīng)費(fèi)支持需承擔(dān)的如農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化與推廣、新型農(nóng)民科技培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種研究及推廣等工作，通過市場(chǎng)化手段外包給地方農(nóng)交所等機(jī)構(gòu)，政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)管、成果驗(yàn)收。

4.加大政府財(cái)政支持力度，農(nóng)村社會(huì)保障需要政府發(fā)力。農(nóng)民的收入主要來源于：農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營性收入、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入、工資性收入等，收入形式主要依托于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，因此，為減輕農(nóng)民產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的后顧之憂，需增加政府財(cái)政投入以穩(wěn)定農(nóng)民收入，增加社會(huì)保障力度。

5.政府監(jiān)管促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的健康發(fā)展。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)起步于2008年，尚處于發(fā)展階段，可能會(huì)存在不規(guī)范現(xiàn)象，因此在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易過程中，政府的監(jiān)管不可或缺，特別是對(duì)交易機(jī)構(gòu)、交易行為、中介組織等的監(jiān)管。

6.按照實(shí)質(zhì)重于形式的原則，研究減免過渡期對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)濟(jì)組織因產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的稅收。為引導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易，解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易經(jīng)營主體的問題，賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因此而承擔(dān)的相關(guān)稅費(fèi)卻達(dá)到21%之多 [5]。需要政府針對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研、總結(jié)學(xué)習(xí)各地方經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策。

7.通過政府購買服務(wù)方式，提供公共服務(wù)。為有效促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，需要匹配更多服務(wù)，如建立高效農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育中介組織等，但由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)出方多數(shù)為農(nóng)民，為響應(yīng)國家支農(nóng)政策，需要政府通過向農(nóng)交所購買服務(wù)方式解決經(jīng)費(fèi)不足問題。

8.農(nóng)業(yè)工業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)低，經(jīng)營效益不理想，需要政府發(fā)揮“有形之手”的作用，進(jìn)行間接調(diào)控。如通過財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，通過保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼分擔(dān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，通過貼息費(fèi)用補(bǔ)貼降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，通過購買專利促進(jìn)農(nóng)科技成果轉(zhuǎn)化與應(yīng)用等。endprint

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與政府密不可分，確權(quán)后的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易習(xí)慣的培養(yǎng)需要政府的過渡性承接，但政府行政人員與精力相對(duì)有限，對(duì)自身的職能性工作已應(yīng)接不暇，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有待完善并存在機(jī)制性的根源性問題，需要政府與市場(chǎng)，特別是政府與國有產(chǎn)權(quán)交易所之間合理分工、相互配合、各司其職、各盡其力。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：羅湘龍）endprint