孟晨浩

環(huán)保風(fēng)暴已經(jīng)持續(xù)3年，并有了越來(lái)越嚴(yán)之勢(shì)，面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境治理態(tài)勢(shì)，持續(xù)的高壓治理才是政策落實(shí)的根本，這3年中國(guó)環(huán)境治理到底經(jīng)歷了什么？高壓政策是否可以常態(tài)化推進(jìn)？

2017年9月18日，汽車零部件供應(yīng)商舍弗勒投資（中國(guó)）有限公司公開發(fā)布緊急求助函稱，今年9月11日，該公司唯一在使用的滾針原材料供應(yīng)商上海界龍金屬拉絲有限公司突然書面通知舍弗勒，由于環(huán)保方面原因，上海市浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)政府自9月10日起，對(duì)該廠實(shí)施了“斷電停產(chǎn)、拆除相關(guān)生產(chǎn)設(shè)備”的決定。

這則求助函中稱，該公司對(duì)相關(guān)客戶進(jìn)行了排查，發(fā)現(xiàn)滾針的斷貨將導(dǎo)致49家汽車整車廠的200多個(gè)車型從9月19日起開始陸續(xù)全面停產(chǎn)；并稱理論上將“造成中國(guó)汽車產(chǎn)量300多萬(wàn)輛的減產(chǎn)，相當(dāng)于3000億人民幣的產(chǎn)值損失，局勢(shì)十萬(wàn)火急”。

針對(duì)此事件環(huán)保部指出，面對(duì)空氣、水和土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，大規(guī)模治理已經(jīng)在中國(guó)展開，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。顯然，真正的風(fēng)險(xiǎn)源不是強(qiáng)化監(jiān)管，而是產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)期漠視污染問題。

看似“舍弗勒”事件事發(fā)突然，實(shí)際上當(dāng)?shù)卣块T早在2016年12月和2017年3月先后兩次下達(dá)了關(guān)停通知。而從2017年7月份開始蔓延的環(huán)保風(fēng)暴早在兩年前就拉開了序幕。

環(huán)保布局制度化

每到夏秋交替之際，關(guān)于霧霾的話題就會(huì)被媒體反復(fù)提起，尤其是以首都北京為中心的北方地區(qū)。據(jù)美國(guó)進(jìn)口品牌樂控空氣質(zhì)量檢測(cè)儀的電商部經(jīng)理劉興介紹：“從2015年開始，空氣質(zhì)量檢測(cè)儀的銷售從9月份開始慢慢進(jìn)入旺季，直到次年3月份結(jié)束，其中北京地區(qū)的銷售額占所有銷售額的70%。”

也正是霧霾問題的嚴(yán)峻形勢(shì)將環(huán)保推向了全民視野。2010年至2014年間，國(guó)家關(guān)閉了大量的鋼材和石化行業(yè)的污染企業(yè)，但收效甚微。由此國(guó)家也意識(shí)到解決環(huán)境問題，并不是關(guān)閉幾家大型污染廠家那么簡(jiǎn)單，而是一個(gè)需要從政策、制度、戰(zhàn)略部署，到強(qiáng)有力的監(jiān)督處罰制度才可還民眾一個(gè)藍(lán)天碧水的生活環(huán)境。

2015年1月1日起開始實(shí)施《新環(huán)境保護(hù)法》，為搭建制度構(gòu)架提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，至此環(huán)境保護(hù)在制度和政策布局上開始翻開新的篇章?！缎颅h(huán)境保護(hù)法》提供了“按日計(jì)罰”、查封、扣壓、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等一系列有針對(duì)性的執(zhí)法利器，規(guī)定了對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為將采取行政拘留的處罰等措施，增強(qiáng)了環(huán)保執(zhí)法的剛性，劃定了生態(tài)紅線，有利于提升環(huán)境承載力，為子孫后代的發(fā)展留下更多的資源和空間。并且確立了多重的監(jiān)督機(jī)制，既明確了政府的保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，還規(guī)定通過(guò)社會(huì)監(jiān)督，包括公眾參與、公益訴訟、民主監(jiān)督等方式，集全社會(huì)之力，共同保護(hù)環(huán)境。同時(shí)出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》這4部法令，均以環(huán)保部部令的形式發(fā)布，為環(huán)保法的施行做好了配套保障。

隨后中央密集出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)和環(huán)保工作的重大部署，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》3份政策文件共同形成了下一階段深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署和制度架構(gòu)，不僅對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)高度重視，同時(shí)也為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革指明了方向，并創(chuàng)造了良好的實(shí)踐條件。

在具體細(xì)則方面，除了2013年推出的“大氣十條”外，在2015年和2016年先后頒布了“水十條”和“土壤十條”，更加明確了我們賴以生存的空氣、水、土壤的保護(hù)范圍和策略。在2016年7月，環(huán)境保護(hù)部制訂印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》，涵蓋環(huán)評(píng)所有領(lǐng)域，包括戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)，涉及到環(huán)評(píng)全過(guò)程，總共有46項(xiàng)改革任務(wù)，這一改革方案的出臺(tái)讓地方環(huán)保部門在評(píng)測(cè)企業(yè)是否符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)提供了更為精細(xì)化的政策依據(jù)。

2016年9月26日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，省級(jí)環(huán)保部門對(duì)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。試點(diǎn)省份將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過(guò)向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。當(dāng)時(shí)的環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧專門發(fā)表署名文章指出，“這是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)期新形勢(shì)下作出的一項(xiàng)重大決策，是對(duì)地方環(huán)保管理體制的一項(xiàng)根本性改革?！?/p>

環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的明晰化，監(jiān)察制度的統(tǒng)一化，讓后續(xù)的監(jiān)察執(zhí)法力度的透明化和可視化有了根本性的轉(zhuǎn)變。

制度落實(shí)強(qiáng)硬化

如果2015年和2016年是制度化建設(shè)的兩年，那么2017年就是政策落地初見成效的一年。在文章開篇提到的“舍弗勒”事件中我們可以看到，上海界龍金屬拉絲有限公司最早是在2016年12月份就已經(jīng)接到停產(chǎn)通知，直到今年9月份事件爆發(fā)才被媒體披露出來(lái)，公眾才真正意識(shí)到這次的環(huán)保風(fēng)暴不再是一份政令、一段時(shí)間的停工就可以躲避了的。

在此之前，造成生態(tài)環(huán)境每況愈下的原因是多方面的，但其中很重要的一點(diǎn)，就是在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，部分地區(qū)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，掠奪性地開發(fā)自然資源。部分縣市為了完成財(cái)政稅收任務(wù)，讓污染嚴(yán)重的企業(yè)入駐，有的甚至把國(guó)外不要的污染項(xiàng)目引進(jìn)來(lái)。再加上考核機(jī)制和地方利益的驅(qū)動(dòng)，于公于私，一些地方黨政部門都不愿意下大力氣抓環(huán)保，而且部門之間各自為政、各行其是，難以形成合力，甚至還會(huì)出現(xiàn)地方干預(yù)環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法的惡劣現(xiàn)象。所以在部分地區(qū)環(huán)保不得不讓位于地方財(cái)政，處罰力度也就起不到震攝效果，環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策也就難免淪為“紙上談兵”。

2016年1月4日由環(huán)保部牽頭成立了中央環(huán)保督查組，在2016年做了幾次巡視試點(diǎn)以來(lái)，收獲了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。作為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)制度性安排，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)的陳吉寧在2017年3月19日的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的中國(guó)發(fā)展高層論壇上透露，“中央環(huán)境保護(hù)督查今年將首次覆蓋全國(guó)?！边@也就意味著環(huán)保督查巡視今后將會(huì)進(jìn)入常態(tài)化。這一觀點(diǎn)在后續(xù)近半年間也得到了驗(yàn)證，環(huán)保督察組的動(dòng)作越來(lái)越頻繁，并且頻頻在部分地區(qū)殺回馬槍。endprint

進(jìn)入到2017年以來(lái)，經(jīng)常會(huì)聽到行業(yè)污染較重企業(yè)停業(yè)整頓的消息。以造紙業(yè)為例，自今年年初以來(lái)，但凡中央環(huán)保巡視督查組所到之處，必有造紙廠被查封、停業(yè)整頓的報(bào)道，其中河北省就有21家紙箱廠被取締或停業(yè)。與其相關(guān)的部分行業(yè)受到了一定的沖擊，沒有達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的造紙廠被大量關(guān)停后，必然會(huì)產(chǎn)生短期內(nèi)的以紙類為原材料的產(chǎn)品價(jià)格上漲，電商類企業(yè)必然會(huì)受到影響，因?yàn)殡娚填惍a(chǎn)品的包裝紙箱是必不可少的。

從事3C類電商銷售的唐經(jīng)理介紹稱：“2017年初采購(gòu)的普通三層紙箱在1.4元左右，今年一整年價(jià)格上漲非常明顯，到8月份已經(jīng)上漲到3.2元，整整翻了一倍還多，這和短期內(nèi)原材料緊缺造成的價(jià)格上漲有直接關(guān)系，剛開始有些接受不了，后面就慢慢習(xí)慣了，一天一個(gè)價(jià)已是紙箱包裝的常態(tài)了?！?/p>

據(jù)徐州帥鑫包裝廠的經(jīng)理?xiàng)罘Q，“此次價(jià)格上漲最重要的原因是貨源不足，中小型造紙企業(yè)由于沒有排污設(shè)備，因此生產(chǎn)成本比較低，所以紙的價(jià)格也就比大型造紙廠的價(jià)格低，今年年初許多小型造紙廠以為環(huán)保督查還會(huì)像幾年前一樣避一避風(fēng)頭，過(guò)段時(shí)間中央環(huán)保督查組走了就可以正常生產(chǎn)了，沒想到從今年年初以來(lái)，只要是環(huán)保不達(dá)標(biāo)還偷偷生產(chǎn)的企業(yè)都被查封了，力度之大也是這些廠家始料不及的，就連一些大型造紙企業(yè)的部分生產(chǎn)線也因?yàn)榄h(huán)保不達(dá)標(biāo)而關(guān)停，短期內(nèi)由于貨源短缺，紙的價(jià)格還會(huì)略有上漲?！?/p>

“其實(shí)對(duì)于造紙行業(yè)來(lái)說(shuō)也是個(gè)機(jī)會(huì)，有魄力和遠(yuǎn)見的中小企業(yè)今年初看著苗頭不對(duì)，提前把環(huán)保設(shè)備加上了，在這次漲價(jià)潮中獲益很多，對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)起到了促進(jìn)作用?！睏罱?jīng)理如是說(shuō)。

環(huán)保風(fēng)暴之下，塑料行業(yè)上游多種原材料生產(chǎn)商也面臨同樣的問題，以PVC塑料為例，國(guó)內(nèi)PVC塑料企業(yè)以往檢修期多集中在年初2月-3月，受環(huán)保督察加嚴(yán)等因素影響，2017年以來(lái)，特別是7月-9月檢修的企業(yè)增多。卓創(chuàng)數(shù)據(jù)顯示，目前長(zhǎng)期停產(chǎn)企業(yè)維持在3家，涉及產(chǎn)能68萬(wàn)噸，占PVC塑料產(chǎn)能的3.3%。7月份以來(lái)停產(chǎn)檢修涉及產(chǎn)能高達(dá)370萬(wàn)噸，約占總產(chǎn)能的18%。

以2017年的環(huán)保風(fēng)暴為標(biāo)志，中國(guó)各個(gè)行業(yè)都進(jìn)入了環(huán)保還賬模式，這意味著過(guò)去那種靠無(wú)度獲取資源犧牲環(huán)境、靠低工資和低福利降低成本的競(jìng)爭(zhēng)方式已經(jīng)過(guò)去。環(huán)保風(fēng)暴對(duì)于那些優(yōu)秀的企業(yè)是一個(gè)歷史性的戰(zhàn)略機(jī)遇，污染企業(yè)會(huì)被淘汰，為環(huán)保型企業(yè)騰出了發(fā)展空間，降低了其競(jìng)爭(zhēng)的慘烈程度，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)的加速，可以說(shuō)制度落實(shí)的強(qiáng)硬程度是史無(wú)前例的，這也為后續(xù)環(huán)保稅改革提供了強(qiáng)有力的保障。

高壓治理常態(tài)化

當(dāng)然，僅僅依靠中央環(huán)保督查組督查還是不夠了，因?yàn)榄h(huán)境治理絕非一朝之功便可奏效，目前的情況是，在巡視組密集的督查下，地方部門已經(jīng)有了從嚴(yán)治理的超強(qiáng)意識(shí)，為了不再出現(xiàn)過(guò)去為了政績(jī)和稅收，不惜犧牲環(huán)境的情況發(fā)生，中央將考核環(huán)境保護(hù)作為了地方官員的績(jī)效之一。

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，但是生態(tài)平衡也不能繼續(xù)遭受破壞，因此，要解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，就必須切實(shí)落實(shí)地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的主體責(zé)任。要通過(guò)環(huán)保督查巡視，督查地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)能力，環(huán)境治理的責(zé)任落實(shí)情況和任務(wù)完成程度，以此來(lái)考核獎(jiǎng)懲地方領(lǐng)導(dǎo)。

將“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”落實(shí)到地方環(huán)境治理上來(lái)，可以體現(xiàn)中央環(huán)境保護(hù)督查的意志。同時(shí)按照相關(guān)規(guī)定，重大問題向中央報(bào)告，環(huán)保督查結(jié)果向上級(jí)組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交移送，作為被督查的干部考核評(píng)價(jià)任免的重要依據(jù)。對(duì)于環(huán)境問題十分突出、環(huán)境質(zhì)量明顯惡化、國(guó)家下達(dá)的任務(wù)沒有完成、領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護(hù)方面不作為和亂作為、失職瀆職、濫用權(quán)力等情形，需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)移送紀(jì)檢監(jiān)察部門。

通過(guò)環(huán)保督查讓一些工作不力的官員失去升遷的機(jī)會(huì)，讓一些做得好的官員得到獎(jiǎng)勵(lì)，讓一些違規(guī)違法的官員付出代價(jià)，并依此建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，地方政府才會(huì)真正重視環(huán)保，增加環(huán)保在政績(jī)考核中的權(quán)重，我們的環(huán)境才會(huì)盡快獲得改善，才能給我們的子孫后代留下藍(lán)天白云和綠水青山。

通過(guò)3年的環(huán)保制度建設(shè)，環(huán)保懲治效率不斷提高，這將為2018年1月1日起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。只要環(huán)保高壓態(tài)勢(shì)一直持續(xù)，“十三五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)定能實(shí)現(xiàn)。endprint