張 瑾

提 要：城市精細化治理試圖通過一系列精巧的制度設計和治理技術導入，來矯正單純“秩序導向”的粗放，循序實現(xiàn)“服務歸位”的精準性，以便更好地服務于新時代城市公眾對美好生活的多元化公共需求。在杭州、上海等城市精細化治理取得顯著成效的過程中，政府在職能邊界厘定、治理工具選擇與績效有機擴散等方面也已呈現(xiàn)出轉型的初步趨勢，“命令—服從式”的權威格局和“懸浮式”的統(tǒng)攝關系得到相當大程度地改造，正漸次向“協(xié)商—合作式”的協(xié)同格局和“浸入式”的伙伴關系轉變。但是，從城市公共需求的生成性與政府治理回應的做成性、技術治理的有效性和有限性、治理績效評估的即時性與城市發(fā)展的可持續(xù)性等場域的張力角度看，精細化治理的效度與限度仍留存有值得進一步探討的空間。

黨的十九大提出要“堅持以人民為中心”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第21、21頁。，“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第21、21頁。。城市是社會活動和資源要素的集聚地，在國家治理體系中處于至關重要的位置，③唐皇鳳：《我國城市治理精細化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》，2017年第8期。創(chuàng)新城市治理模式、滿足城市公眾對美好生活的多元化需求、推動城市治理精細化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在精細化治理的實踐中，各地融政府治理創(chuàng)新于城市治理創(chuàng)新之中，以政府治理模式轉型促進城市精細化治理，開辟出了一條創(chuàng)新轉型發(fā)展的新路徑。

一、新時代的公共需求與城市治理精細化

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會對我國社會主要矛盾作出如下表述：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹倭暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第11頁。人們的物質生活需求和精神生活需求趨于多元，呼喚著政府轉變粗放的管理模式，提供精準的公共服務。

（一）新時代的公共需求呼喚城市治理模式的轉變

新時代的社會主要矛盾在政府管理領域主要表現(xiàn)于公眾對美好生活的多元化公共需求與傳統(tǒng)的粗放式政府管理模式之間的矛盾。一方面，公眾對美好生活的需要在內(nèi)涵和外延上都得到了深化和拓展，這主要表現(xiàn)在：一是公眾的安全型需要不斷增長。截至2017年年底，我國的城鎮(zhèn)化率已達58.8%，過半的國人在城市中生產(chǎn)生活。②黃建洪：《中國經(jīng)濟特區(qū)治理改革與地方政府管理體制創(chuàng)新研究》，北京：人民出版社，2017年版，第1頁。城市不僅面臨著城鎮(zhèn)化過程中遺留的諸如人口集中、交通擁堵、環(huán)境污染等各種存量問題，而且還面臨著可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的問題，直接影響到公眾的生活狀態(tài)和未來發(fā)展；二是公眾的發(fā)展型需要不斷增長。隨著公民意識的覺醒，人們要求平等參與社會公共事務、在社會治理中成長與發(fā)展并實現(xiàn)自我價值的需要日益增強，民主、法治、公平、正義等成為人們新的需求；三是公眾的享受型需要不斷增長。隨著生活方式的改善和生活觀念的提升，人民對美好生活的需求發(fā)生了結構性的改變，從以物質需求為主轉變?yōu)槲镔|需求和精神需求并舉，從“數(shù)量”和“形式”的拓展轉變?yōu)閷Α百|量”與“體驗”的追求，優(yōu)質、健康、舒適、便利的城市生活成為日常所需，并且隨著人口結構的不斷分化，呈現(xiàn)出多元化、個性化、差異化的特點。

另一方面，改革開放之后，我國的社會生產(chǎn)活動雖然不再按總體性支配的方式展開，但是，“總體性支配”內(nèi)含的“秩序導向”的粗放式管理模式仍然深植于我國的行政管理實踐中，③蔣源：《粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換》，《云南社會科學》，2015年第5期。主要表現(xiàn)在：一是“命令—服從式”的權威格局和“懸浮式”的統(tǒng)攝關系依然存在。政府掌握大部分治理資源，社會組織表現(xiàn)孱弱，公民參與能力不足?；鶎又卫頇嘭熽P系失衡。④燕繼榮：《中國社會治理的理論探索與實踐創(chuàng)新》，《教學與研究》，2017年第9期。二是管控意識過強，服務觀念不足。部分政府工作人員習慣于利用手中權力加強秩序管控，官僚主義、形式主義依然存在，“門難進、臉難看、事難辦”現(xiàn)象仍有發(fā)生。三是行政效率低下，公共資源浪費嚴重。缺乏成本效益觀念，忽視對行政過程的研究和工作績效的評估，行政流程繁鎖，技術創(chuàng)新遲緩，資源浪費巨大。四是公共服務供給模式單一，忽視多元化公共需求。千人一面、自上而下的平均主義服務供給模式尚存，特別在義務教育、公費醫(yī)療、失業(yè)救濟等民生領域，依然缺乏個性化和區(qū)別化的服務。隨著新時代我國社會主要矛盾的轉化，這種傳統(tǒng)的“秩序導向”的粗放式政府管理模式已越來越無法回應公眾對美好生活的需求，新時代的公共需求呼喚著城市治理模式的轉變。

（二）城市精細化治理的內(nèi)涵

學術界對精細化治理有著多種界定。有學者從“技術—服務”維度進行解讀， 認為技術維度回應了過程與工具的轉型要求，服務維度適應了治理主體和方式調(diào)整的目標。⑤蔣源：《粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換》，《云南社會科學》，2015年第5期。也有學者從宏觀層面公共權力的結構、運行和主體關系的角度來解讀，認為精細化治理就是從社會治理領域中公共權力的結構、運行和主體關系的角度來達到治理的精細化目標。⑥趙孟營：《社會治理精細化：從微觀視野轉向宏觀視野》，《中國特色社會主義研究》，2016年第1期。另有學者對精細化治理進行綜合性解讀， 即把精細化理念貫穿于宏觀權力結構、中觀運行機制和多元主體關系厘定中，并落實到微觀的制度、措施、手段和治理技術中， 提高治理效果。①吳曉燕：《從管理到治理：基層社會網(wǎng)格化管理的挑戰(zhàn)與變革》，《理論探討》，2016年第2期。精細化治理有四個顯著特點：一是在價值理念上，強調(diào)“服務為先”的治理理念，即以“提供公共服務，滿足公共需求”為治理的終極價值；二是在治理主體上，強調(diào)“多元協(xié)同”的治理主體，即黨委、政府、社會組織、公眾等多元主體協(xié)同共治；三是在治理手段上，強調(diào)“智能化”的治理手段，即利用現(xiàn)代信息科學技術實現(xiàn)資源整合與共享；四是在治理方式上，強調(diào)“規(guī)范化”的治理標準，即按照科學管理的方法設計精巧的制度體系和運作機制，提高治理績效。②唐皇鳳：《我國城市治理精細化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》，2017年第8期。簡而言之，精細化治理就是以人民為中心，利用現(xiàn)代科技和標準化手段，通過多主體協(xié)同共治和功能再造，為人民提供精準的公共服務。其本質是技治主義的深度嵌入和功能優(yōu)化。

從治理的內(nèi)涵和特征上來看，我國政府的精細化治理模式與20世紀90年代中后期緣起于英國，并受到全世界關注與肯定的整體性治理理論有著異曲同工之妙。整體性治理是以公眾需求為核心，以問題解決為導向，以整合、協(xié)調(diào)為機制，運用現(xiàn)代信息技術對治理層級、治理功能、組織關系和信息資源進行有機整合，為公眾提供整體服務的政府治理模式。③曾凡軍：《論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道》，《學術論壇》，2010年第10期。它有三個主要特征：一是以公民需求為基礎，以提供公共服務為目標；二是協(xié)調(diào)、整合為機制，即治理主體的等級、多元、協(xié)商與治理層級、功能、部門的整合；三是以信息技術為手段，提高服務的效率和準確性。④韓兆柱：《大數(shù)據(jù)時代背景下整體性治理理論應用研究》，《行政論壇》，2015年第6期。學術界普遍認為，整體性治理理論對我國的政府改革具有一定的適用性。⑤曾凡軍：《論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道》，《學術論壇》，2010年第10期。精細化治理模式可視為整體性治理理論在我國的實施策略之一，不僅回應、公平、正義等民主價值得到彰顯，而且新公共管理所追求的效率價值也能夠得到肯定。⑥胡佳：《整體性治理：地方公共服務改革的新趨勢》，《國家行政學院學報》，2009年第3期。政府職能的重點取決于社會的公共需求。⑦黃建洪：《社會治理的價值規(guī)約與政府治理創(chuàng)新》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2015年第6期。匹配于工業(yè)化初期的城市管理體制機制和模式對于多元化的后工業(yè)時代的公共需求已不敷為用，新時代城市公眾對美好生活的多元化的公共需求不僅呼喚政府提供精準的公共服務，而且要求提供服務的方式、方法和程序要符合公開、公正的原則。⑧鄯愛紅：《公共需求管理與公共服務標準化》，《北京行政學院學報》，2012年第2期。精細化治理通過一系列精巧的制度設計和治理技術導入，來矯正單純“秩序導向”的粗放，循序實現(xiàn)“服務歸位”的精準性，以更好地服務于新時代城市公眾對美好生活的多元化公共需求。隨著整體性治理成為世界各國政府發(fā)展的現(xiàn)實之需和方向指引，精細化治理也已逐漸成為我國地方政府公共服務改革和城市治理轉型的基本政策導向。

二、城市精細化治理的實踐舉措與成效

2017年初，習近平同志對我國城市治理提出要求：“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著力推進社會治理創(chuàng)新，使超大城市精細化管理水平得到提升。”⑨《習總書記兩會時刻——城市管理應該像繡花一樣精細》，央廣網(wǎng)，2017年3月5日?！耙嵘鐣卫砟芰Γ鰪娚鐣l(fā)展活力”，“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。要強化智能化管理，提高城市管理標準，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術，推進城市治理制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，提高城市科學化、精細化、智能化管理水平”。①《習總書記兩會時刻——城市管理應該像繡花一樣精細》，央廣網(wǎng)，2017年3月5日。習近平同志的重要講話為我國城市治理指明了一條新路，即以人民為中心，以法治化、社會化、智能化、標準化為路徑的精細化治理道路。為此，各地紛紛響應落實，譬如浙江杭州、上海市就分別采取了一系列行之有效的實踐舉措，將精細化治理理念落于實處。

2017年9月，杭州市政府印發(fā)《杭州市城市管理精細化推進工作2017年度工作要點》，明確了杭州城市精細化治理的總體推進思路：一是打造精細化治理文化，將精細化理念貫穿于城市治理全過程；二是健全法律法規(guī)標準制度，編制行業(yè)管理詞典；三是實施“標準化+服務”戰(zhàn)略、“標準化+智慧”戰(zhàn)略、“標準化+創(chuàng)新”戰(zhàn)略，提供讓市民滿意的高水平、高效率的公共服務；四是以各行業(yè)精細化管理品牌建設為抓手，以標準制度、智慧管理、社會參與為主要評審指標，將精細化品牌創(chuàng)建活動拓展至全市各區(qū)域。②《關于印發(fā)〈杭州市城市管理精細化推進工作2017年度工作要點〉的通知》，杭州政府網(wǎng)，2017年9月24日。至2020年，杭州將打造出國內(nèi)一流、世界領先的城市治理品牌，形成我國城市精細化治理的樣板模式，實現(xiàn)公共服務人本化、法律制度系統(tǒng)化、治理手段智慧化、治理標準科學化、治理設施精品化，為實現(xiàn)“兩個高水平”目標（即確保到2020年高水平全面建成小康社會，并在此基礎上，高水平推進社會主義現(xiàn)代化建設）、加快建設獨特韻味別樣精彩的世界名城做出貢獻。具體而言，在環(huán)境治理方面，杭州將鞏固提升G20峰會環(huán)境整治成果，推進市政、環(huán)衛(wèi)、河道、亮燈等養(yǎng)護作業(yè)的標準化、機械化、智能化、綠色化，向“國內(nèi)最清潔城市”目標沖刺；在人民群眾所關心的城市治理熱點難點問題方面，杭州市將強化對違法戶外廣告、違章搭建、違規(guī)養(yǎng)犬、互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放秩序等行為的管控和治理，增強市民群眾的獲得感；在創(chuàng)新城市治理模式與治理手段方面，杭州堅持黨、政府、社區(qū)、公眾協(xié)同共治、共建共享，創(chuàng)新政企合作，動員社會力量，培育社會組織，促進民主協(xié)商與社會參與，形成科學善治格局，并推進智慧城市建設，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市治理新模式。③李磊：《開啟新時代杭州城市精細化管理新征程》，《杭州（周刊）》，2017年第11期。

2017年底，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱“上海2035”）獲得國務院批復原則同意，明確了上海未來發(fā)展的總體目標及近期（2020年）、遠期（2035年）和遠景（2050年）目標。2018年初，上海市提出城市治理精細化的路徑，即：把握“一個核心”，以“三全四化”為著力點，推進“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設。“一個核心”，即以“人”為核心，以人民為中心；“三全”，即全覆蓋、全過程、全天候，“三全”既是精細化治理的要求，也是公共服務均等化的體現(xiàn)；“四化”，即法治化、社會化、智能化、標準化，是政府實現(xiàn)精細化治理的工具；“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設是精細化治理的有力抓手。④《上海加強城市管理精細化 “三年行動計劃”明確13項重點任務和42個實施項目》，上海政府網(wǎng)，2018年2月1日。為了助力于“上海2035”目標體系的實現(xiàn)，上海的精細化治理將使城市更加有序安全干凈、生活更加方便舒心美好、市民對城市治理的滿意度明顯提高。具體而言，上海的城市環(huán)境將得到整體改觀；道路交通將更加便利；法治建設將更加完備；城市管理標準體系將構建完成；在一個更為“智能”的城市管理架構下，城市運營將更加高效。⑤《上海加強城市管理精細化 “三年行動計劃”明確13項重點任務和42個實施項目》，上海政府網(wǎng)，2018年2月1日。

雖然杭州與上海精細化治理的切入點略有差異，杭州以橫向的行業(yè)精細化品牌項目建設為抓手，以點帶面，示范帶動，上海聚焦市民生活，從縱向的基層社區(qū)治理入手，層層推進，延伸至整個城市的建設和發(fā)展。但是，從總體來看，杭州與上海的實踐舉措、成效、時間表與路線圖都是旨在通過城市公共管理的供給側改革來不斷實現(xiàn)和提升人們的獲得感、安全感和幸福感，實現(xiàn)城市治理讓生活更美好的目標，代表了我國在新時代回應社會矛盾、主動解決新問題方面的進步，已經(jīng)轉化成為有序滿足人民對美好生活需要的切實行動，體現(xiàn)出了城市治理的高度與溫度，是城市公共管理內(nèi)涵的充實與質量的提升，對于城市治理精細化和可持續(xù)發(fā)展有著重要而深遠的影響。

三、城市治理精細化過程中的政府轉型

改革政府治理模式是推進城市治理創(chuàng)新的根本途徑。①王彥平：《改革政府治理模式是推進社會治理創(chuàng)新的根本途徑》，《當代世界與社會主義》，2014年第6期。對應于上述我國城市精細化治理的實踐舉措與成效，可以梳理出城市治理精細化過程中政府轉型的基本輪廓與脈絡。

第一，在轉型的理念上，精細化治理是將工業(yè)管理領域的“科學管理理論”注入政治學領域的“治理理論”，將精細化、標準化的科學管理理念與我國政府“以人民為中心”的終極價值相結合，以滿足新時代的公共需求為核心，以提供精準的公共服務為己任，以科學治理工具與技術提高為人民服務的能力。精細化治理是治理理論在我國的創(chuàng)新與應用。

第二，在轉型的動力上，就政府自身而言，其轉型的動力在于通過技術創(chuàng)新規(guī)范政府運作，提升政府自身的治理水平；就政社關系而言，其轉型的動力來源于我國黨和政府為人民服務的根本宗旨，來源于為人民謀幸福的“初心”。因此，城市精細化治理中政府轉型的直接目標是提高地方政府的治理績效和治理能力，根本目標是為新時代的城市公眾提供精準的公共服務，從而提高公眾的滿意度。

第三，在轉型的機制上，改革傳統(tǒng)的粗放式管理模式，在“服務為先”的理念指引下，以“問題解決”為導向，從整體入手、著眼全局、面向過程，“技術創(chuàng)新+制度創(chuàng)新”雙管齊下，一方面，以現(xiàn)代化多元治理技術及其組合來達致整體治理過程的功能最優(yōu)，保證優(yōu)質的服務供給，另一方面，在明確政府職能邊界的基礎上，打破原有的職能、層級、政府與社會關系界限，在縱向上推進政府與基層社區(qū)的深度合作，組織結構向下授權、向基層授權，增強治理結構的彈性；在橫向上調(diào)整政府內(nèi)部各部門、政府與公眾、政府與市場、政府與社會等多元主體之間的關系，通過優(yōu)化政府內(nèi)部流程、整合資源、促進社會參與與政社雙向互動，克服權責上下不對稱和權力部門左右不協(xié)調(diào)的問題，發(fā)揮各主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治，連接公共服務需求與供給。

第四，與轉型的“技術創(chuàng)新+制度創(chuàng)新”機制相對應，在轉型的資源方面，政府充分應用了現(xiàn)代化的科技資源和我國特有的制度資源。在技術層面，城市精細化治理充分運用了以互聯(lián)網(wǎng)技術、GIS技術、GPS技術為代表的現(xiàn)代信息技術，改造工作流程，促進信息共享，提高治理效能。在制度層面，縱向上，我國在城市精細化治理過程中創(chuàng)造性地運用了黨的政治和組織資源，調(diào)動基層社區(qū)的內(nèi)生力量，推進基層民主協(xié)商，橫向上，充分利用政府、公眾、市場和社會資源，凝成整體治理的合力，初步形成“政府與社會、居民良性互動”的協(xié)同共治格局。②李友梅：《精細化治理，讓城市始終有溫度》，上海交通大學中國城市治理研究院網(wǎng)，2017年5月24日。

第五，在轉型的方法上，堅持目標導向（治理目標）和問題導向（民生導向），以黨建引領基層自治與共治，通過走訪調(diào)研、民主協(xié)商等多種途徑與手段把握公共需求、增強對社會訴求的回應性，通過智能化和標準化機制改造政府流程，引入政府購買社會組織服務機制，提供精準、優(yōu)質的公共服務，提高公眾的滿意度。以杭州數(shù)字城管到綜合行政執(zhí)法信息化的發(fā)展歷程為例。在技術層面，數(shù)字城管系統(tǒng)通過城管通采集現(xiàn)場問題信息，利用GPS自動定位及3G、GIS技術，使城管部門的工作人員可直接在街面上用城管通接收案件，無需通過辦公室電腦，縮短案件接收時間，加快案件處理效率。在制度層面，一方面，通過委托信息采集公司進行問題數(shù)據(jù)的采集、核實、上報、核查，緩解城管部門長期人手不足的難題，結合基層黨員、志愿者、熱心市民和社會組織力量，保證城市管理問題被及時發(fā)現(xiàn)和全面處理；另一方面，通過大部制改革，整合21個領域的執(zhí)法資源，推進行政執(zhí)法重心下移，打造鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法平臺，建立起跨部門、跨領域、上下貫通與多方廣泛參與的綜合管理平臺，全面提升執(zhí)法效能。

作為實現(xiàn)公共服務精準化關鍵性的中介變量，政府能力在本質上是一種調(diào)處與社會關系的持續(xù)互動過程中展現(xiàn)出實際效能與效益的力量。①黃建洪：《公共理性視野中的當代中國政府能力研究》，北京：中國社會科學出版社，2009年版。城市精細化治理過程中的政社互動具有兩個鮮明的特點：一是把黨建貫穿于城市治理的全過程，充分發(fā)揮黨的領導、整合優(yōu)勢和基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過黨組織來密切聯(lián)系群眾、整合多條線和多層級的行政系統(tǒng)，構建多元主體協(xié)同共治格局。作為整體性治理在我國的應用策略，精細化治理秉承整體性治理的核心理念：整合，要整合就需要依靠一個核心力量，②韓兆柱：《大數(shù)據(jù)時代背景下整體性治理理論應用研究》，《行政論壇》，2015年第6期。在我國，黨和群眾的天然聯(lián)系使之當之無愧地成為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下左右各方的核心力量。二是改革縱向行政體制，增強基層治理能力，切實推進治理重心下移。精細化治理需要及時、準確面對差異化的個體和事件，而能夠及時、準確面對差異化個體和事件的，只有基層政權組織。尊重基層自主權，實現(xiàn)權力進一步下移，才能使基層組織可以因地制宜地采取靈活措施，③《被稱為“中國治理的三千年之變”，中央為何要推進這個轉型？》，東方新聞網(wǎng)，2018年3月2日。承擔起更多的治理責任，在城市治理中發(fā)揮基礎性作用。

可見，城市治理精細化過程中的政府轉型是應對新時代的公共需求而做出的回應性發(fā)展，即：在“服務歸位”的前提下，明確政府職能邊界，通過內(nèi)部提升和外部協(xié)作，實現(xiàn)服務流程的規(guī)范化和服務成果的精準化。④蔣源：《粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換》，《云南社會科學》，2015年第5期。在政府轉型過程中，一方面，從技術治理的角度來說，治理工具選擇與績效有機擴散等方面已呈現(xiàn)出轉型的初步趨勢，另一方面，從政社關系角度來說，政府在職能邊界厘定的基礎上，傳統(tǒng)的“命令—服從式”的權威格局和“懸浮式”的統(tǒng)攝關系得到相當大程度的改造，正漸次向“協(xié)商—合作式”的協(xié)同格局和“浸入式”的伙伴關系轉變。精細化治理已呈現(xiàn)出了可喜的發(fā)展態(tài)勢。

但是，對于精細化治理的內(nèi)涵、特點、實踐措施和成效，仍然有幾方面問題值得探討：一是城市公共需求的生成性與政府治理回應的做成性之間的張力。杭州與上海的公共管理供給側改革振奮人心，然而，公共服務的有效供給不僅要重視服務的供給側改革，更要重視服務的需求側管理，以公共需求為導向，并對公共需求做出有效回應，而不是以政府的偏好來代替公眾需求。在實踐中，精細化治理常常源自政府自上而下的行政動員，而不是自下而上市民的利益訴求，容易導致政府公共服務供給與市民現(xiàn)實需求之間的錯位。杭州和上海的城市治理都是一個自上而下層層分解的目標體系，各種深入基層的調(diào)查訪談主要是為既定決策提供形式上的論據(jù)，⑤陳水生：《公共服務需求管理服務型政府建設的新議程》，《江蘇行政學院學報》，2017年第1期。而不是自下而上的市民需求的傳遞。二是技術治理的有效性和有限性之間的張力。精細化治理將以信息技術為代表的現(xiàn)代科技推到了至高無上的位置，但是，一方面，技術只能保證化簡程序的嚴謹性，化簡方向卻掌握在操作者手中，①彭亞平：《技術治理的悖論：一項民意調(diào)查的政治過程及其結果》，《社會》，2018年第3期。另一方面，從數(shù)據(jù)到指標、從指標到政策， 構成了一個邏輯閉環(huán)， 但是，人性復雜， 現(xiàn)實多變，技術很難全面、真實地呈現(xiàn)出一個動態(tài)的社會的面貌。②朱珉迕：《精準治理：從拒絕指標崇拜開始》，《解放日報》2015年10月21日。三是政府治理的主導性與城市的自主性之間的張力。精細化治理是以政府為主導，多元治理工具及其組合共同發(fā)揮作用，解決城市問題、促進城市發(fā)展的過程，目的是通過提高政府對城市的治理能力，進而為公眾提供更精準的公共服務。政府是治理過程的主導，城市是以政府為主導的多元主體運用現(xiàn)代化科技手段協(xié)同治理的對象。然而，城市本身也是一個活的生命體③蔣萍：《城市是一個活的生命體》，《文匯報》2010年4月27日。，與任何生命主體一樣，城市也擁有新陳代謝、自適應、應激性、生長發(fā)育、遺傳變異五大基本生命特征，④姜仁榮：《城市生命體的概念和理論研究》，《現(xiàn)代城市研究》，2015年第4期。有其自身的發(fā)展規(guī)律和運行邏輯。政府強大的治理工具的使用必須以尊重城市的自主性為前提。四是政府職能重心位移的階段性與治理工具的匹配性之間的張力。新時代政府職能重心是實現(xiàn)“服務歸位”，但是，我國的城市精細化治理實踐， 過于強調(diào)作為治理工具的現(xiàn)代信息技術的強大威力， 而對其服務民生的作用關注不多，部分官員更傾向于利用新技術來強化原有的工作機制， 增強政府對社會的監(jiān)控能力，⑤唐皇鳳：《我國城市治理精細化的困境與迷思》，《探索與爭鳴》，2017年第8期。本質上是 “秩序導向”的管控模式的延續(xù)，限制了城市生活的豐富與多元，背離了“實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展”的初衷。五是城市治理績效評估的即時性與城市發(fā)展的可持續(xù)性之間的張力。政府治理績效是衡量政府能力的主要指標，也是精細化治理的直接目標。然而，由于多種因素的影響，我國地方政府績效評估的可持續(xù)性開展面臨著一系列的障礙，學術界對于績效評估可持續(xù)性的研究也尚未形成相對系統(tǒng)的理論分析框架，⑥何文盛：《中國地方政府績效評估的可持續(xù)問題研究——基于“甘肅模式”的理論反思》，《公共管理學報》，2012年第9期。難以完成對持續(xù)發(fā)展著的城市治理績效的評估。精細化治理是否真正提升了地方政府的治理能力也因此而無從證實。所以，精細化治理的效度與限度仍留存有值得進一步探討的空間。