辛 田

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475001)

評估工作作為政府購買公共服務的一個必要環(huán)節(jié)，對于提升政府公共服務水平有著至關(guān)重要的作用。學術(shù)界已有學者對這一問題做了一些研究。王浦劬和薩拉蒙等人認為，當前我國政府購買公共服務缺乏健全的服務評價體系和監(jiān)督體系，服務成本難以控制。魏娜、劉昌乾提出，應搭建多元主體參與平臺，建立購買主體-承接主體-使用主體-評估主體為一體的合作供給機制，評估主體可以運用公共服務供給過程中獲得的信息，開展全面、有效的評估工作，然后將評估報告反饋給政府，為其以后購買公共服務提供實踐經(jīng)驗[1]。范煒烽等人通過對長三角地區(qū)政府向社會力量購買公共服務評估模式的分析，揭示了政府購買公共服務評估過程中存在的去行政化、合法化和協(xié)同化困境，希望通過優(yōu)化評估提高政府購買效率和供給水平[2]。邰鵬峰基于內(nèi)地政府購買公共服務評估的實踐，從評估標準、評估主體、評估方式和織資質(zhì)評估四個方面提出了破解政府購買公共服務評估困境的對策與思考[3]。徐家良、許源認為，政府購買公共服務績效評估大致符合公共服務績效評價的“3E”結(jié)構(gòu)，即經(jīng)濟、效率和效果[4]。徐家良、趙挺認為，政府購買公共服務評估主要包括對機構(gòu)資質(zhì)的事前評估、承擔項目服務期間的中期評估、公共服務最終結(jié)項評估[5]。季路、范煒烽等認為，政府購買公共服務評估應從政府職能、公眾需求、契約合同和制度環(huán)境四個方面進行[2]。王浦劬在《政向社會力量購買公共服務發(fā)展研究：基于中英經(jīng)驗的分析》中提出，公共服務供給過程中涉及到的所有主體即購買主體、承接主體、使用主體都應被納入評估范疇，以體現(xiàn)評估的全面性[6]。盡管研究成果相對較少，但充分體現(xiàn)了學界對政府購買公共服務評估的重視。

1 我國政府購買公共服務評估現(xiàn)狀

1.1 評估內(nèi)容

服務制度方面，評估內(nèi)容包括政府財政制度、服務事項管理制度、人員培訓制度等。政府財政制度評估主要衡量政府購買公共服務的支付能力以及資金在各公共服務項目中的運行狀況，從而保證社會資源得到有效配置，滿足社會公眾的多樣化需求。服務事項管理制度評估主要評估公共服務購買過程的公正化，利用業(yè)已形成的競爭環(huán)境，通過公開招標等方式選出更具資質(zhì)和權(quán)威性的、社會認可度高的社會組織承擔公共服務，提高公共服務供給的質(zhì)量。人員培訓制度評估主要評估從業(yè)者的專業(yè)素養(yǎng)和技能，促使工作人員不僅能夠很好地把握社會公眾的需求，還能提高服務供給的效率和質(zhì)量。

服務質(zhì)量方面，評估內(nèi)容包括服務數(shù)量、服務成果標準及服務質(zhì)量標準等。從承接主體看，評估通常分為事前評估、事中評估和事后評估。事前評估提供服務的數(shù)量及種類；事中隨時跟進公共服務質(zhì)量以及資金投入狀況；事后評估公共服務的完成情況是否符合合同要求，是否符合公眾的需求以及社會認可程度。

公眾滿意度方面，評估內(nèi)容主要是服務對象對服務的滿意程度。當前各國政府普遍注重公共服務職能的完善，將“服務型政府”作為一種新的政府治理模式。黨的十八大報告明確提出要建設“人民滿意的服務型政府”的目標。因此，客觀評估公共部門滿足公眾需求的狀況以及存在的問題至關(guān)重要[5]。

1.2 評估方法

目前，我國政府向社會組織購買公共服務的評估方法主要有三種：內(nèi)部評估、外部評估和內(nèi)外結(jié)合評估。實踐中，各地靈活開展。內(nèi)部評估是各單位內(nèi)部人員根據(jù)評估要求開展的自我評估，可及時發(fā)現(xiàn)公共服務供給過程中存在的問題，并提出改進意見。外部評估即 “第三方評估”。所謂“第三方”是指具有資質(zhì)和權(quán)威性的、信譽良好的專業(yè)的中間機構(gòu)，他們制定了一系列評估指標對政府購買公共服務的承接主體進行評估，從而得出全面、權(quán)威、說服力強的評估報告。上海、北京、東莞等地均出臺了政府購買公共服務評估辦法，第三方評估機構(gòu)根據(jù)各項評估指標進行打分，然后給出綜合評估報告。第三方評估彌補了政府自我評估的缺陷，提高了評估結(jié)果的準確性和公正性，增強了社會認可度。目前我國政府購買公共服務評估大都采用內(nèi)外評估相結(jié)合的方法，即在內(nèi)部評估的基礎(chǔ)上引入第三方評估。這可以充分保障政府購買公共服務有序開展，更好地滿足社會公眾的多樣化需求，實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。

2 我國政府購買公共服務評估中存在的問題

2.1 購買主體和承接主體缺乏外在約束

第一，政府購買公共服務種類繁多、數(shù)量龐大，可能會有“捉襟見肘”的時候，但有些地方的領(lǐng)導盲目開展評比，過分追求速度，從而導致財政赤字。第二，近年來我國財政對政府購買公共服務支持力度加大，一些社會組織與政府關(guān)系密切，他們實際操控著招標過程，其他社會組織成了“陪標”，這為一些官員權(quán)利“尋租”提供了便利。第三，某些社會組織中標后不按合同規(guī)定開展服務項目，敷衍了事，他們與評估機構(gòu)“合作”，寄希望于通過所謂的“評估”獲得政府的肯定，嚴重影響了公共服務供給質(zhì)量，造成了政府投資的浪費。

2.2 第三方機構(gòu)獨立性和專業(yè)性缺乏

第三方評估在我國起步較晚，目前大多數(shù)第三方評估機構(gòu)附屬于政府部門，法律地位不明確，評估體系不健全。具體說來，第一，專家和社會大眾的參與度不夠?qū)е略u估人員整體素質(zhì)不高、專業(yè)技能差，大部分評估工作是為了應付工作匯報和例行檢查，流于形式。第二，由于第三方評估機構(gòu)對政府的依附性，評估結(jié)果的客觀性難以保證，在實踐中，評估不合格的項目幾乎不存在，也很少有因為不合格而被迫終止合同或受到法律懲罰的社會組織。第三，在評估對象方面，僅僅是對服務提供方進行評估，忽略了對購買主體政府的評估，當政府部門權(quán)責不明確時，容易出現(xiàn)“一手遮天”的局面[7]。具有官方背景的評估機構(gòu)很難拿出對社會公眾具有說服力的評估結(jié)果。

2.3 缺乏科學化、規(guī)范化的評估機制

第一，在評估標準上，尚未形成系統(tǒng)科學的評價指標體系，仍然存在模棱兩可的評估指標，評估指標量化不足，評估人員往往根據(jù)主觀感受衡量，嚴重影響評估結(jié)果的真實性和可靠性。第二，在評估方式上，我國社會組織發(fā)展不充分，其承接公共服務主要是通過向政府有關(guān)部門匯報和政府官員視察，主觀性強，評估結(jié)果缺乏公信力。第三，在評估內(nèi)容上，評估機構(gòu)基本上是沿用往年的評估方法，忽視了社會公眾需求的變化以及公共服務供給過程中產(chǎn)生的新問題，不能及時更新評估模式，因而不能很好地滿足公眾多樣化需求，評估的準確性也大打折扣。

3 優(yōu)化我國政府購買公共服務評估的機制對策

3.1 加強政府購買公共服務評估的制度化建設

所謂制度化建設就是推動政府購買公共服務評估走向規(guī)范化和法制化，以法制建設為基礎(chǔ)規(guī)范政府購買公共服務行為，明確各評估主體的職責和評估范圍，強化評估力度。目前，我國政府購買公共服務評估的全國性法律法規(guī)尚為空白，地方性規(guī)章制度缺乏。因此，應加強評估制度法制化建設，在約束政府和社會組織不負責任行為的同時，營造充分競爭的環(huán)境，保護和促進社會組織健康發(fā)展，規(guī)范公共服務供給過程。2012年英國頒布的《社會價值法案》極大地擴大了公共服務供應方市場，創(chuàng)造了公平的競爭環(huán)境。應制定財政評估制度，嚴格審核政府購買公共服務的資金，要一改以往單一的聽證制度，制定針對社會組織競標的評估指標體系，并依其考察和評估競標單位是否符合承接標準。同時，要培養(yǎng)評估人員的“責”和“信”意識，使其明確自身職責，不會為一己私利而違背國家政策，損害國家和社會公眾的利益[8]。

3.2 推動第三方評估機構(gòu)規(guī)范化發(fā)展

首先，要賦予第三方評估機構(gòu)明確的法律地位。2012年國家財政部頒布了《預算績效管理工作規(guī)劃》，2015年1月1日起施行新《預算法》，充分體現(xiàn)了我國政府對于第三方評估的重視[9]。首先，要加快去行政化，實現(xiàn)第三方評估機構(gòu)的獨立性，建立健全預防官員干預公共服務購買的法律體系，實行行政問責制和終生追究制，確保評估過程公正透明，有法可依、有法必依。其次，要提高第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性。第三方評估機構(gòu)可以和高等院校合作，委托高校對其工作人員進行培訓，提高其評估理論水平和合理使用評估工具、科學分析評估結(jié)果的技能。同時，第三方評估機構(gòu)要提高專家和社會人員的參與度，以提高評估的準確性和專業(yè)性，提升機構(gòu)的業(yè)績、聲譽和信用以及社會公眾對其的認可度[10]。

3.3 建立科學有效的政府購買公共服務評估指標體系

德霍格認為政府購買公共服務在資源、實施經(jīng)驗和項目執(zhí)行等方面具有不確定性和復雜性[11]。米楊認為政府購買公共服務過程中存在供應商壟斷現(xiàn)象，真正的競爭是缺乏的[12]。亞麗認為利潤導向的影響會導致經(jīng)濟性與公平性的失衡、企業(yè)效率性和公共責任缺失[13]。黃正群認為公共服務提供者的行為不確定性損害了政府形象與公信力[14]?？梢?，政府購買公共服務過程中存在多種風險，因此為保證政府購買公共服務評估的準確性和權(quán)威性，必須建立科學的評估指標體系。

3.3.1 建構(gòu)指標的原則 一是系統(tǒng)性原則。指標應系統(tǒng)全面，指標之間需存在一定的內(nèi)在邏輯，這樣才能全面地對公共服務進行科學評估。二是公共性原則。公共服務是政府的一項基本職能，其目的是為了滿足社會公眾的多樣化需求，所以評估指標必須體現(xiàn)公共性。三是可操作性原則。指標要含義明確，盡量量化，以方便數(shù)據(jù)的收集和計算，從而保證評估結(jié)果的準確性。

3.3.2 構(gòu)建科學的評估指標體系 邰鵬峰認為，政府購買服務績效評估指標體系主要包括服務供應方的資質(zhì)、服務質(zhì)量與服務成果評價標準、直接受益者的滿意度、服務的時間與成本收益比等[3]。徐家良、趙挺提出了評估指標體系設計的雙驅(qū)動因素，認為評估指標體系的設計應以項目合同執(zhí)行狀況和監(jiān)控項目資金使用為核心[5]。金碧華認為，政府向社會組織購買公共服務評估機制的具體維度主要從購買者、承接者和使用者三個服務對象方面確定，并且分別設置了2～4個一級指標和若干二級指標[7]。筆者認為評估指標體系包括政府投入指標、承接組織投入指標和公眾滿意指標三個方面。

政府投入指標包括人力資源、財政和信息化程度三個方面。人力資源指標包括投入人員的數(shù)量；人員年齡結(jié)構(gòu)，既要有領(lǐng)航的老同志，又要有堪大任的中年干部，還要有充滿活力的青年才俊，老中青相結(jié)合；人員知識結(jié)構(gòu)，既要有經(jīng)驗豐富的“領(lǐng)頭羊”，又要有創(chuàng)新思維的“羊群”。財政指標包括資金投入是否到位，資金分配是否合理，資金使用是否達到預期效果等。信息化程度指公共服務供給過程中信息公開化程度(是否將購買的項目信息、招標信息、合同簽訂信息公示)和信息化辦公水平。

承接組織投入指標包括人力資源、資金和組織實力及社會認可度三個方面。人力資源職業(yè)道德水平高低和人員結(jié)構(gòu)專業(yè)素質(zhì)是否合理直接關(guān)系到能否為社會公眾提供高質(zhì)量的服務。資金方面主要考慮社會組織是否具備充裕的項目投入資金，這關(guān)系到其服務的能力大小，同時要對其資金運作能力和效率進行評估。組織的實力及社會認可度主要考慮社會組織硬件配套設施是否完備及其信譽、員工綜合素質(zhì)等。

公眾滿意度指標包括經(jīng)濟、效率、效果、民生、公平五個方面。經(jīng)濟方面主要考慮政府購買公共服務的交易成本是否比政府直接提供在人力、物力、財力方面有所節(jié)省。效率方面主要考慮投入和產(chǎn)出比，即通過最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，包括服務組織的失誤率，員工缺勤和不負責比例，顧客對于服務的投訴比例、供給與需求的配給效率、公眾需求是否得到及時滿足等。效果方面首先考慮公共服務質(zhì)量，包括技術(shù)是否達到要求，服務成果是否符合標準；其次是滿足公眾多樣化需求，包括以物為對象的服務(環(huán)境、公共設施等)和以人為對象的服務(教育、養(yǎng)老、文化等)[15]。民生方面主要考慮社會公眾的參與度，包括服務過程中向公民征求意見的次數(shù)，服務是否滿足公民的期望等。公平方面主要考慮接受服務的對象是否得到了公平公正的待遇，包括接受服務群體的廣度，即服務對象的結(jié)構(gòu)、總量；服務群體在接受服務后評價比率；接受服務群體所享受權(quán)力的多少[16]。

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