周 穎

(安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

目前我國居民住房保有階段的房地產(chǎn)稅尚處于空白，重慶、上海的試點改革也不盡人意。《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》指出房地產(chǎn)稅改革的核心是對住房保有環(huán)節(jié)征稅，這為房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計明確了方向。稅率設(shè)計是稅制設(shè)計的重要環(huán)節(jié)，本文對不同國家個人住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅稅率模式進行了比較，以期為我國個人住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅稅率設(shè)計提供借鑒。

1 稅率形式與稅率決定權(quán)

房地產(chǎn)稅稅率按照征收形式不同分為比例稅率、累進稅率和定額稅率。比例稅率分為統(tǒng)一比例稅率、差別比例稅率和幅度比例稅率。統(tǒng)一比例稅率指一種稅只設(shè)一個比例稅率，所有納稅人都按同一稅率納稅。差別比例稅率指一定征稅項目分別適用不同的稅率，又分為三種：一是產(chǎn)品差別比例稅率，即不同品種、類別的產(chǎn)品適用不同的稅率；二是行業(yè)差別比例稅率，即按照應(yīng)稅產(chǎn)品或經(jīng)營項目所歸屬的行業(yè)設(shè)計稅率，盈利水平不同的行業(yè)采取不同的比例稅率；三是地區(qū)差別比例稅率，即對同一課稅對象按照其所在地區(qū)設(shè)計不同稅率，調(diào)節(jié)地區(qū)之間級差收入。幅度比例稅率具有一定的彈性，由國家規(guī)定稅率的上限和下限，各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況，在規(guī)定的幅度內(nèi)確定一個具體適用的比例稅率。累進稅率把課稅對象按價值大小劃分為若干等級，課稅對象數(shù)額越大，稅率越高；數(shù)額越小，稅率越低。定額稅率按照建筑面積征收固定稅額，而不規(guī)定征收比例。不同稅率形式的優(yōu)缺點如表1所示：

表1 不同稅率形式的優(yōu)缺點比較

房地產(chǎn)稅稅率的決定分為兩種，一是由中央政府決定，二是由地方政府決定。由中央政府決定不僅可以降低地方政府為制定稅率花費的巨大財力和物力，避免地方政府尋租行為，而且可避免各地區(qū)為爭奪有利的稅收機制而致稅收傾銷，避免稅收制度流于形式。房地產(chǎn)稅屬于地方稅，如果由地方政府決定，可增強稅收的靈活性，提高征管效率，既能保證稅收收入，又能促進地方的政治、文化、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2 稅率形式的國際比較

表2 部分國家個人住房保有環(huán)節(jié)征稅稅率形式分類

資料來源：根據(jù) 2016 年財政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)資料整理

目前只有極個別國家居民住房保有環(huán)節(jié)稅收采用定額稅率。財政部部長肖捷在《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》中指出，個人住房保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅采用評估價值作為計稅價格，所以本文對定額稅率不做過多分析。

2.1 美國稅率模式

美國房產(chǎn)稅采用差別比例稅率。房產(chǎn)稅是地方的主體稅種，地方政府按照“以支定收”測算房產(chǎn)稅總額，然后除以當?shù)胤慨a(chǎn)評估價值，得出房產(chǎn)稅稅率，所以各地住宅房產(chǎn)稅稅率存在差異，并且每年都在變化，稅率一般在0.8%～3%，以1.5%居多，且州政府設(shè)定最高稅率限額。此外，政府還規(guī)定空置房地產(chǎn)稅率為5%，毀損房地產(chǎn)稅率為10%[1]。

我國的國情決定了我國不適用這種稅率模式。1994年分稅制改革以來，地方事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方政府收入來源除了依靠稅收外，還有土地出讓金、上級轉(zhuǎn)移支付等。房地產(chǎn)稅在開征初期必然會面臨各方的壓力，因此短期內(nèi)無法成為地方的主體稅種。美國的房產(chǎn)稅更多地體現(xiàn)了收益原則，我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，如果采用這種稅率模式，東部稅收收入多，地方公共物品和公共服務(wù)會更完善，這會使地區(qū)間的差距越來越大。美國的房產(chǎn)稅也有值得我們借鑒的地方，在中央統(tǒng)一設(shè)置稅種、制定稅法、確定稅率范圍的基礎(chǔ)上，地方政府自行確定稅率、稅收優(yōu)惠，有利于促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 英國稅率模式

英國采用超額累進稅率對居民房屋征收住宅稅，每個級別按照定額征收，稅額累進。地方政府按照房地產(chǎn)評估價值的不同將住宅分為A到H八個級別，適用A級的住宅價值低于4萬英鎊，適用H級的住宅價值超過36萬英鎊，以D級為基準級征稅。政府先根據(jù)收支缺口確定需要征收的房產(chǎn)稅總額，然后除以所有等級換算后的D級房屋數(shù)目，得出每套D級房屋的應(yīng)納稅額，其他級別的房屋應(yīng)納稅額為D級房屋應(yīng)納稅額乘以相應(yīng)的系數(shù)(見表3)。

表3 英國英格蘭地區(qū)住宅等級表[2]

英國將房產(chǎn)價值劃分為不同等級再使用累進稅率征稅的做法也不適用于我國。我國不同地區(qū)、同一地區(qū)不同類型的住宅價值相差很大，無法由中央按照房產(chǎn)價值制定統(tǒng)一的稅率表。我國住宅類型多樣，商品房、經(jīng)濟適用房、集資房、房改房等產(chǎn)權(quán)規(guī)定各不相同，實際征稅時應(yīng)區(qū)別對待，如果再按照房產(chǎn)價值劃分等級，無疑會增加累進稅率表設(shè)計的難度。

2.3 韓國稅率模式

韓國對住宅征收財產(chǎn)稅和綜合不動產(chǎn)稅，目的在于打壓高房價。財產(chǎn)稅以政府每年6月1日公示的房地產(chǎn)價格的60%為評估價值依據(jù)，一般住宅及建筑物按照0.2%～0.5%的稅率征稅，別墅實行4%的高稅率[3]。綜合不動產(chǎn)稅為累進稅率，住宅總評估價值扣減6億韓元為計稅依據(jù)，稅率按照住宅的價值不同從0.5%～2%不等。此外，政府還規(guī)定擁有多套住宅且購買2年內(nèi)再出售的需繳納50%房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅，在2年后出售的繳納6%～35%的轉(zhuǎn)讓所得稅。

與韓國不同，我國房地產(chǎn)稅的功能定位于籌集地方財政收入?！盃I改增”后地方主體稅種缺失，居民住房保有環(huán)節(jié)稅收主要用于增加地方財政收入。房地產(chǎn)價格上漲是由多種因素造成的，不能簡單地通過財政政策解決。但是韓國施行的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得稅是可以借鑒的。擁有多套房的“房叔”、“房姐”房貸負擔重，所以大多是短線炒房，如果限制出售時間，增加轉(zhuǎn)讓所得稅，這些人就不會盲目投機，這有利于我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

3 稅率決定權(quán)的國際比較

表4 部分國家居民住房征稅稅率決定權(quán)選擇分類

資料來源：根據(jù) 2016 年財政部、國家稅務(wù)總局相關(guān)資料整理

由表4可知，除了新加坡、韓國等國房地產(chǎn)稅稅率完全由中央政府制定外，大部分國家的地方政府都會參與財產(chǎn)稅稅率設(shè)計。日本、馬來西亞、菲律賓等國中央政府決定保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的最高稅率限額，地方政府在該限額以下自行決定該地區(qū)的稅率。巴西、瑞士等國中央政府規(guī)定住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅稅率變動范圍，即規(guī)定上限和下限，地方政府根據(jù)自身情況選擇稅率。美國、英國、澳大利亞的房地產(chǎn)稅稅率完全由地方政府制定，通過房地產(chǎn)稅來平衡地方財政預(yù)算。

4 經(jīng)驗借鑒

房地產(chǎn)稅稅率設(shè)計應(yīng)兼顧納稅人和政府利益，征管要高效簡便，國外的房地產(chǎn)稅稅率模式給了我們一些經(jīng)驗借鑒，具體如下：

4.1 實行差別稅收

我國可以從兩個方面借鑒部分國家住房保有環(huán)節(jié)差別稅收：一是進一步提高別墅、高檔住房稅率，并對經(jīng)濟適用房、房改房實行稅收優(yōu)惠，充分發(fā)揮稅率設(shè)計“限高、擴中、扶低”的作用。二是不管房屋是自住還是出租，也不管出租的住房具體用于什么，按照“受益原則”對房產(chǎn)所有人統(tǒng)一征稅[4]。此外，應(yīng)堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”的原則，對于閑置住房加征一定比例的“空置稅”，對多套房在二級市場上買賣加征房屋轉(zhuǎn)讓所得稅。

4.2 稅權(quán)下放

1994年分稅制改革以來，我國地方政府雖然有一些稅種，但無權(quán)確定稅率，也無權(quán)開征新稅種。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，居民對公共服務(wù)的需求越來越多，這給地方財政帶來了巨大的壓力。房地產(chǎn)稅屬于地方稅種，我國可以借鑒其他國家的做法——稅權(quán)下放，由中央政府制定房地產(chǎn)稅法，授權(quán)地方人大制定實施細則，地方政府因地制宜選擇稅率，制定征收辦法。

4.3 采用幅度比例稅率

筆者認為我國適宜采用幅度比例稅率，原因有兩個：一是我國各地區(qū)公共支出結(jié)構(gòu)與層次不同，地方稅費收入和轉(zhuǎn)移支付情況有很大區(qū)別，中央對地方發(fā)展實際情況掌握相對有限，所以可賦予地方政府稅率水平選擇一定的自主權(quán)。二是采用幅度稅率有利于各地區(qū)在經(jīng)濟不穩(wěn)定時及時調(diào)整稅率，穩(wěn)定地方經(jīng)濟，也方便了征收管理，既可保證地方政府財政收入，又避免了不合理稅負水平限制地區(qū)發(fā)展。筆者建議，在稅率設(shè)計時由中央政府規(guī)定一個幅度，地方政府根據(jù)本地情況選擇合適的稅率[5]。

4.4 選用合適的稅率測算方法

房地產(chǎn)稅稅率過高會增加納稅人的負擔，稅率過低，地方稅收少，會挫減地方稅收征管的積極性。美國、加拿大等國在確定稅率時采用“以支定收”法，通過房產(chǎn)稅彌補財政收支缺口。根據(jù)我國國情，目前地方財政收支的缺口還難以依靠保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收入彌補，所以不能根據(jù)財政缺口確定房地產(chǎn)稅稅負水平。選用什么樣的測算方法確定適宜的稅率水平是稅率設(shè)計面臨的挑戰(zhàn)，仍需科學的論證。

[1] 張 青.房地產(chǎn)稅稅率:比較與設(shè)計[J].湖北經(jīng)濟學院學報,2011(3):71-78.

[2] France Plimmer,W.J.McCluskey,Owen Connellan.Reform of UK local government domestic property taxes[J]. Property Management,1999, 17(4)：56-60：

[3] 田 青.房產(chǎn)稅國際比較及對我國的啟示[J].價格理論與實踐,2014(6):93-95.

[4] 孫阿凡,楊遂全.差別稅收:我國住房房產(chǎn)稅困境突破之關(guān)鍵[J].稅務(wù)與經(jīng)濟,2015(5):87-93.

[5] 胡洪曙.財產(chǎn)稅的稅率設(shè)計研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2010(10):58-62+135.