陳淑玲，康兆霞，武劍紅

CHEN Shu-ling1, KANG Zhao-xia2, WU Jian-hong2

（1.廈門大學?經(jīng)濟學院，福建?廈門?361005；2.北京交通大學?經(jīng)濟管理學院，北京?100044）

(1.School of Economics， Xiamen University， Xiamen 361005， Fujian， China； 2.School of Economics and Management， Beijing Jiaotong University， Beijing 100044， China)

0 引言

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和國民生活水平的大幅提升，經(jīng)濟增長速度減緩，逐漸進入“新常態(tài)”。經(jīng)濟發(fā)展不能只考慮 GDP 增長，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題逐漸成為關注的焦點。根據(jù)國際能源署統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國2000年的碳排放為 31.27 億 t，而到2013年我國碳排放已經(jīng)突破90億 t 大關。歐盟委員會在2014年指出，運輸業(yè)是繼能源部門之后碳排放的第二大來源，歐盟約 1/4 的溫室氣體排放來自于運輸業(yè)，其中公路運輸?shù)亩趸寂欧帕空嫉綒W盟總排放量的 1/5。根據(jù)國際能源署2016年碳排放報告，2014 年中國碳排放總量為 90.87 億 t，其中運輸業(yè)排放量為 7.814 億 t，占總量的 8.6%，公路碳排放總量為 6.323 億 t，占運輸業(yè)的 80.9%[1]。降低公路部門的碳排放，可以通過控制公路運輸需求、提高能源使用效率和采用新技術等來減少或替代傳統(tǒng)的能源消耗，以達到節(jié)能減排的目標。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，還可以通過運輸方式轉換的方法和政策來降低公路部門的碳排放，而這些方法和政策稱為運輸結構調整。

運輸結構調整，即實現(xiàn)運量在不同運輸方式間的轉換或轉移。運輸結構調整從整個運輸系統(tǒng)出發(fā)，通過環(huán)境經(jīng)濟政策引導各種運輸方式合理發(fā)展，使運量向環(huán)境友好型運輸方式轉移，優(yōu)化運輸結構來減少能源消耗與碳排放，屬于運輸業(yè)碳減排對策的戰(zhàn)略層面研究，從整體上規(guī)劃了不同運輸方式的發(fā)展，對運輸業(yè)的碳減排具有重要意義。根據(jù)歐盟的研究，鐵路在大多數(shù)情況下被認為是陸地運輸中最清潔的運輸方式[2]。2001 年歐盟運輸政策提出，促進貨物運輸由公路運輸向鐵路運輸轉變，通過貨物運輸向更加節(jié)能環(huán)保的運輸方式轉變，達到降低碳排放的目標[3]。日本的運輸白皮書也提出了通過運輸方式轉換的方式來減少公路運輸對環(huán)境產生的負面影響，通過運量由公路運輸向其他低碳節(jié)能的運輸方式轉移，降低碳排放，解決溫室氣體問題[4]。

1 運輸結構調整政策的國際比較

世界發(fā)達國家運輸環(huán)境政策的核心是在保證運輸流動性的情況下，考慮環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性，從而實現(xiàn)運輸發(fā)展的可持續(xù)性。

1.1 歐盟運輸環(huán)境政策

1.1.1 鼓勵發(fā)展鐵路運輸

使用污染最少的交通工具是減少運輸對環(huán)境影響的一個最直接的方式。在大多數(shù)情況下，鐵路是陸地運輸中最清潔的方式。通過運輸方式轉換，將公路運量轉移到鐵路運輸成為一個重要措施。

《2001 年歐盟運輸政策白皮書：到了該決定的時候了》[3]明確一個特定的目標，就是扭轉鐵路運輸市場份額逐漸減少的現(xiàn)狀，提出恢復鐵路活力。歐盟認為，恢復鐵路活力的關鍵是在各國鐵路公司之間引入競爭。因此，歐盟采取了一系列的措施。首先，開放歐盟各國的鐵路運輸市場，不僅是2000年12月決定的放開國際運輸市場，同時還包括放開國內市場的經(jīng)營權 (以避免空車運營) 及國際客運市場。其次，從2002年開始，歐盟委員會提交了一攬子措施，加快恢復鐵路運營規(guī)范性和正點率的可信度，特別是貨運的正點率和可靠性問題，力爭使得鐵路提供的貨運服務和客運服務一樣正點率，并逐步形成貨運專線。

《2011 年歐盟運輸白皮書：走向競爭和資源有效的運輸系統(tǒng)》[5]提出，為達到2050年的碳減排目標，大力進行運輸結構調整。由于公路運輸對環(huán)境產生的負面影響較大，2011 年白皮書指出，在2030年前，應將運距為300km 以上公路貨運量的 30% 轉移到鐵路或水運等其他運輸方式上；在2050 年之前，50% 以上的公路貨運量應轉移到其他更為節(jié)能環(huán)保的運輸方式上。為了促進運輸結構調整，不僅要發(fā)展鐵路貨運，還要完成歐洲高速鐵路網(wǎng)絡建設，力爭使2030年的高速鐵路網(wǎng)絡達到現(xiàn)有高速鐵路長度的3倍，在歐盟各成員國之間形成緊密的鐵路網(wǎng)絡；到2050年，將大部分中長距離的旅客運輸需求轉由鐵路運輸承擔。

1.1.2 構筑以鐵路為骨干的多式聯(lián)運體系

以鐵路為主的多式聯(lián)運是促進運輸結構調整的另一重要途徑，發(fā)展多式聯(lián)運網(wǎng)絡，提升鐵路在運輸中的地位，從而推動公路貨運向鐵路貨運轉移。2011 年歐盟運輸白皮書提出，到2030年建成功能齊全的歐盟多式聯(lián)運核心網(wǎng)絡，到2050年該網(wǎng)絡提供高質量和大運力的運輸服務，并具有提供相應信息服務的能力。到2050年，將歐盟所有核心機場連接到鐵路網(wǎng)絡中，尤其是高速鐵路網(wǎng)絡，確保所有核心海港與鐵路貨運和內河航道系統(tǒng)充分相連，通過信息系統(tǒng)和市場激勵措施提高運輸效率和基礎設施使用效率，保證鐵水聯(lián)運快速發(fā)展。

1.2 法國運輸環(huán)境政策

法國的運輸環(huán)境政策立足于調整運輸結構，通過將污染較大的公路運輸向清潔的鐵路運輸轉移，以減少運輸部門的能源消耗與碳排放。因此，其運輸環(huán)境政策著重于促進鐵路運輸發(fā)展，引導運量由公路向鐵路轉移。

（1）增加投資支持鐵路發(fā)展。法國調整運輸結構的重點是通過投資支持鐵路貨運發(fā)展，實現(xiàn)減排目標。為了將公路貨運量轉移到鐵路，2009 年法國政府決定加大對鐵路貨運的投資，預計在2020年對鐵路貨運的投資金額達到70億歐元。同時，法國2009年環(huán)保規(guī)劃提出，為了減少公路貨運的溫室氣體排放，將公路貨運量引導到其他運輸方式上，到2022年需要將非公路運輸?shù)呢涍\市場份額由 14% 提高到 25%。根據(jù)法國 2011年“交通基礎設施發(fā)展規(guī)劃”，未來法國政府將投資1700億歐元用于交通運輸部門的建設，其中鐵路投資額將占 52%。按照規(guī)劃目標，法國在2030年將把公路運輸中100億 t · km 的貨物周轉量和 25億人公里的客運周轉量轉移到鐵路，同時將航空運輸中 20億人公里的客運周轉量轉移到鐵路。運輸結構調整的結果將使得每年溫室氣體排放量降低200萬 t。

（2）優(yōu)先發(fā)展鐵路貨運。法國進行運輸結構調整時，著重于鐵路貨運的發(fā)展，促使公路貨運向鐵路貨運轉移，以此減少公路貨運對環(huán)境造成的負面影響。2011 年，法國環(huán)境生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展、運輸和住房部發(fā)布《國家對鐵路貨運的承諾》，提出國家對鐵路貨運的8條承諾：即建立一個真正的快捷鐵路貨運網(wǎng)絡，采用鐵路貨車運載公路拖車，實現(xiàn)鐵路公路聯(lián)運；大力發(fā)展聯(lián)運集裝箱列車，提升鐵路運載能力；培養(yǎng)地方鐵路運營公司，創(chuàng)建中小企業(yè)，以小型靈活的組織方式實現(xiàn)各個地方及港口地區(qū)間的互聯(lián)互通；發(fā)展機場之間的高速鐵路貨運業(yè)務，利用高速鐵路線路的非高峰期運輸貨物；建立一個貨運優(yōu)先網(wǎng)絡(ROF)；取消鐵路運輸?shù)钠款i，尤其是里昂聚集區(qū)及尼姆和蒙彼利埃之間的國家鐵路運輸擁堵區(qū)段；改善法國主要港口的鐵路運輸，這對鐵路承擔從港口到發(fā)的大宗貨物至關重要；實現(xiàn)鐵路現(xiàn)代化管理，縮短運輸時間，貨運列車按照列車時刻表運行，優(yōu)先辦理貨運業(yè)務等。

為了減少溫室氣體排放，法國政府除了主張投資交通基礎設施外，還通過運輸結構調整實現(xiàn)節(jié)能減排。增加對鐵路投資的同時，關注鐵路集裝箱列車，以及鐵路與其他運輸方式的多式聯(lián)運。通過提升鐵路運力和網(wǎng)絡通達性，促使鐵路貨運替代公路貨運，最終達到降低碳排放的目標。

1.3 美國運輸結構調整政策

美國鐵道協(xié)會 (AAR) 報告提出[6-8]，鐵路貨運是環(huán)境友好型的運輸方式，相比于公路貨運，使用更少的燃油，降低溫室氣體的排放。根據(jù)美國運輸部聯(lián)邦鐵路局的研究報告，鐵路燃油效率是公路運輸?shù)?倍，鐵路燃油效率自1980年以來提高了 106%。從1980年到2010年，由于燃油效率的提高，美國鐵路貨運二氧化碳排放量減少了 6.58 億 t，因而采用鐵路貨運替代公路貨運，使得碳排放減少了 75%。如果目前由公路運輸?shù)拈L途貨運中的 10% 轉到鐵路，則美國每年節(jié)約的燃料將超過10億加侖，溫室氣體排放量將減少1200萬 t。因此，從環(huán)境保護的角度出發(fā)，美國注重鐵路貨運的發(fā)展，以鐵路貨運的快速發(fā)展促進運輸業(yè)碳排放總量的下降。

（1）發(fā)揮鐵路公司在貨運市場中的重要作用。美國的鐵路貨運完全實現(xiàn)市場化競爭，主要由以私人投資運營和市場化為主的貨運企業(yè)承擔鐵路貨運任務。美國鐵路貨運激烈的市場化競爭使得貨運企業(yè)數(shù)量超過了500多家。市場化競爭使貨運企業(yè)具有靈活的市場應變能力和低廉的運價水平。因此，美國鐵路貨運私營化為競爭者創(chuàng)造了一個平等競爭的市場環(huán)境，私營化運營增加了鐵路貨運市場活力，促進鐵路貨運企業(yè)在競爭中不斷創(chuàng)新。

（2）大力發(fā)展以鐵路為骨干的多式聯(lián)運。自1980 年以來，多式聯(lián)運的投資就是美國鐵路投資方案中的重要部分。2012 年美國鐵路完成的多式聯(lián)運運量為1230萬輛集裝箱和拖車，折合 2400萬 TEU。2013 年，美國鐵路多式聯(lián)運收入占其總收入的 22.6%，超過了包含煤炭在內的任何其他品類的貨運量。根據(jù)美國交通運輸部“2017 年運輸指南”，2015 年美國 (以鐵路為主的) 多式聯(lián)運貨運量為 3.98 億 t，占鐵路總貨運量的 22.26%，預測到2045 年，多式聯(lián)運貨運量將達到 6.46 億 t，占鐵路總貨運量的 28.15%[9]。多式聯(lián)運是一種效益明顯、節(jié)能環(huán)保的運輸方式，將其代替公路貨運，可以降低運輸能源消耗和碳排放。

1.4 日本運輸結構調整政策

與其他國家一樣，日本的鐵路客運與貨物運輸都受到其他運輸方式的競爭，尤其是來自公路運輸?shù)奶魬?zhàn)。日本鐵路運輸市場份額從20世紀60年代開始出現(xiàn)下滑[10]。鐵路是最為清潔的運輸方式，促進鐵路發(fā)展有利于通過運輸結構調整來改善環(huán)境。為此，日本政府采取相應的措施促進鐵路發(fā)展。

根據(jù)日本國土交通省2016年頒布的《土地、基礎設施、運輸和旅游白皮書》[4]，為了應對全球氣候變暖問題，對交通運輸部門優(yōu)化物流運輸結構。公路運輸占日本國內運輸總量的 50% 以上，單位公路運輸?shù)奶寂欧糯笥谄渌\輸方式 (如鐵路、內陸水運)，公路運輸?shù)奶寂欧耪嘉锪鳂I(yè)碳排放總量的 90%。在保證國內物流持續(xù)性的同時減少二氧化碳排放量，除了提高公路的能源效率和運輸效率外，還積極使用鐵路、水運等高效節(jié)能的運輸方式。為了建立一個對環(huán)境影響較小的物流系統(tǒng)，日本政府提倡發(fā)展多式聯(lián)運，通過運輸方式轉換的方式降低運輸業(yè)的溫室氣體排放。

相較于以前的白皮書內容，2016 年白皮書首次提出了“運輸方式轉換”的概念，提倡進行運輸結構調整，通過運量向更加節(jié)能環(huán)保、環(huán)境友好的運輸方式轉移，以此降低運輸業(yè)碳排放。為了促進多式聯(lián)運及運輸方式轉換，日本政府鼓勵使用標準集裝箱，發(fā)展拖車來促進鐵路集裝箱運輸，并為鐵路購買集裝箱提供補貼。

2 我國運輸結構調整政策啟示

目前我國政府尚未制定和發(fā)布類似運輸政策白皮書的法規(guī)或文件，這些相關政策的缺失導致我國運輸業(yè)在發(fā)展過程中對環(huán)境產生了負面影響，而且各種運輸方式對環(huán)境產生的影響并未得到相應的管制，造成負外部性較大的公路運輸在運輸市場中占據(jù)主要市場份額，由公路運輸產生的碳排放成為運輸業(yè)溫室氣體的主要來源，其比例大于80%[11]。為了降低運輸業(yè)所產生的碳排放，需要引導公路運輸量向鐵路轉移。這不僅需要抑制公路運輸?shù)牟缓侠戆l(fā)展，更需要促進鐵路運輸?shù)淖陨戆l(fā)展。

2.1 加強鐵路市場化經(jīng)營

相較于公路貨運，我國鐵路貨運市場化水平較低。因此，加強鐵路市場化經(jīng)營，加大市場競爭促進鐵路貨運發(fā)展是運輸結構調整的重要手段之一。通過市場化經(jīng)營方式，引入競爭企業(yè)，不僅能夠增加鐵路運輸能力，還能夠增加鐵路市場的競爭壓力，推動鐵路貨運企業(yè)不斷提升服務能力和市場競爭力。通過發(fā)展鐵路集裝箱運輸、完善鐵路基礎設施建設，不斷提升鐵路運輸市場份額。國家“十三五規(guī)劃” 提出發(fā)展多式聯(lián)運規(guī)劃，以鐵路為骨干的鐵水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運等已經(jīng)發(fā)展成為多式聯(lián)運的重點。因此，我國鐵路企業(yè)應加強市場化經(jīng)營，在多式聯(lián)運和運輸結構調整中占據(jù)市場主動權[12]。

2.2 構筑公平競爭的市場環(huán)境

公路貨運市場由于“小、散、亂”的特點，對于超載超限等違法行為無法及時處理且處罰程度不足，導致公路超載超限的違法成本低較，公路超載和超限運輸不僅破壞了公路基礎設施和引發(fā)安全問題，而且損害了各種運輸方式間公平競爭的原則。公路貨運的管制應主要通過公路治超來規(guī)范公路貨運車輛。通過公路治超規(guī)范運輸市場秩序，不僅能夠減少對公共安全的危害，還能夠建立一個公平有序的運輸市場環(huán)境。

在對公路運輸進行合理控制的同時，還需要開放鐵路運輸市場，引入競爭，促使既有國有鐵路盡快實現(xiàn)市場化運作和商業(yè)化運營。為此，應開放鐵路貨運市場，降低鐵路貨運市場準入門檻，吸引私營企業(yè)加入鐵路貨運市場。通過制定相應的支持政策保證民營企業(yè)的合法進入，同時確保鐵路貨運市場公平競爭。

通過對公路運輸?shù)暮侠砜刂婆c鐵路運輸市場的開放，構筑公平競爭的運輸市場環(huán)境，不僅有助于引導運輸量由污染較大的公路運輸轉向鐵路運輸，減少運輸業(yè)對環(huán)境造成的負面影響，還能夠促進鐵路與公路運輸?shù)膮f(xié)調發(fā)展，有利于綜合運輸體系的構建。

2.3 發(fā)展以鐵路為骨干的多式聯(lián)運

以鐵路為骨干的多式聯(lián)運和路企直通運輸是促進運輸結構調整的另一有效途徑。運輸需求注重完整性，鐵路運輸因“最后一公里”問題使其無法像公路運輸一樣可以提供“門到門”服務[13]。為解決該問題，將港口與鐵路、物流園與鐵路直接連通成為關鍵；將鐵路線路直接修建到物流園區(qū)與港口中，使貨物能夠直接通過鐵路完成鐵水聯(lián)運中的陸路運輸部分。同時，由于鐵路具有大規(guī)模、長距離等特點，完整的運輸線路有助于其規(guī)模經(jīng)濟的顯現(xiàn)。通過信息共享平臺、標準化集裝箱運輸?shù)确绞?，使鐵路運輸與其他運輸方式無縫銜接。此外，還可以考慮使用技術和行政性手段實現(xiàn)運輸結構調整的目的。例如，提高卡車的燃油和排放技術標準，淘汰污染大、排放高的公路貨車；限制大噸位的貨車進入公路貨運市場等。

3 結束語

各國的運輸結構調整政策經(jīng)驗表明，為了減少公路運輸對環(huán)境產生的負面影響，促使運量向鐵路轉移是關鍵，尤其是貨運量的轉移。運輸結構調整政策的出發(fā)點是促進鐵路運輸代替污染較大的公路運輸。我國運輸結構調整政策不僅應吸取國際經(jīng)驗，還應結合我國實際情況，在對公路運輸進行合理的控制之外，加強鐵路運輸?shù)氖袌龈偁幜?。發(fā)展鐵路運輸不僅在于增加基礎設施投資，更重要的在于提升服務質量與效率，通過構建完整的運輸路線，尤其是以鐵路為骨干的多式聯(lián)運，為托運人提供完整、高效、快捷的運輸服務。

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