許 樂

（西北政法大學(xué)圖書館 西安 710063）

政府信息公開是建設(shè)“陽光政府”的重要標(biāo)志，既彰顯著政府執(zhí)政的廉潔性，更是公眾參與、監(jiān)督政府執(zhí)政的有效保障。互聯(lián)網(wǎng)出版方式的滲透與普及已深刻改變了政府信息公開的形式[1]，亦持續(xù)改變著圖書館服務(wù)創(chuàng)新的方式。圖書館作為知識樞紐中心與知識創(chuàng)新中介，無疑將在這場創(chuàng)新長流中占據(jù)一席之地，促進社會穩(wěn)步健康發(fā)展[2]。其中，用戶既是圖書館的生命線，亦是圖書館最具活力的資源，已成為影響與帶動圖書館發(fā)展的決定性力量[3]，因此，公共圖書館服務(wù)整合的目的在于為公眾提供更為全面、高效、便捷的服務(wù)。數(shù)字化政府出版物（Digital Government Publications，DGP）的普及雖使公眾獲取政府信息的渠道更為便捷，但目前互聯(lián)網(wǎng)出版的基礎(chǔ)設(shè)施仍難以確保公眾長期有效獲取政府信息，政府信息引證的數(shù)字化鏈接的失效已使公眾基于政府信息原始資料的推理驗證能力受到嚴重削弱[4]。由于日益增多的政府信息是通過數(shù)字化方式出版于網(wǎng)絡(luò)，所以公眾能長期獲取政府信息原始資料的意愿更為不切實際。隨著政府信息公開的日益完善與政府出版物的載體形式從紙本形式到數(shù)字形式的轉(zhuǎn)化，圖書館應(yīng)積極參與并努力確保公眾免費獲取政府?dāng)?shù)字化信息資源。

1 歷史發(fā)展

多年來，美國公眾獲取政府信息的主要手段是依據(jù)“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”（Federal Depository Library Program，F(xiàn)DLP）來進行的[5]。目前與該計劃相關(guān)的法律條文均規(guī)定于美國國會于1962年頒布的《存儲圖書館法》（The Depository Library Act，DLA）[6]。當(dāng)時該法律的制定目的在于，公眾如何從全國各地的圖書館中快速便捷地獲取紙本形式政府出版物的復(fù)制品。為此，“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”設(shè)定了能使公眾免費復(fù)制與獲取政府文檔的成員館，且公眾有權(quán)要求成員館免費開放其所需的政府文檔。依據(jù)“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”，每個州被指定的地區(qū)性存儲圖書館（Regional Depository Library，RDL）存儲的政府文檔均需通過該計劃進行分配。其余圖書館則被指定為具有可選擇性的存儲圖書館（Selective Depository Library，SDL），僅接受當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公眾查找與使用政府文檔。在該計劃的嚴格管控之下，具有可選擇性的存儲圖書館需接受并保存政府文檔的期限僅為五年，期滿之后，這些圖書館可選擇將政府文檔繼續(xù)保存或按照法定程序予以銷毀。

盡管該計劃的實施目的在于為確保公眾獲取政府文檔的有效與便捷，但它亦有助于全面整合聯(lián)邦存儲圖書館的文獻資源，以便于政府文檔獲得更好的保管[7]。根據(jù)該計劃的要求，成員館均收藏有政府文檔的復(fù)制本，從而確保公眾能隨時獲取該文檔。對美國西部地區(qū)的成員館而言，地廣人稀的地理因素導(dǎo)致圖書館極為分散，公眾為查找政府文檔而不得不花費一定時間才能到達，但這些文檔的副本極多，客觀上使得任何圖書館收藏的政府文檔都不具有滅失之虞。

隨著日益增多的政府信息通過互聯(lián)網(wǎng)形式予以發(fā)布，公眾需依賴“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”來查找政府文檔的情形日漸減少。政府出版局（Government Publishing Office，GPO）在2000年決定將廣泛分布于各網(wǎng)絡(luò)鏈接上的零散政府文檔資源通過存儲器的形式予以整合[8]。根據(jù)各政府機構(gòu)于2004年通過的政府?dāng)?shù)字化信息公開的戰(zhàn)略合作計劃及其實施現(xiàn)狀，政府出版局未能完成將政府?dāng)?shù)字化信息存儲于存儲器中，并在聯(lián)邦政府的中央服務(wù)器上向公眾提供訪問這些信息的權(quán)限。

美國學(xué)者Eric Petersen認為，當(dāng)存儲器收到某個政府機構(gòu)發(fā)送的政府文檔時，它便自動接收該文檔的目錄及其相關(guān)記錄項[9]。與紙本形式的館藏資源不同，政府?dāng)?shù)字化信息并未按照“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的協(xié)定而提供給成員館，僅是由政府出版局與其合作伙伴通過互聯(lián)網(wǎng)提供給成員館，并直接向公眾開通在線使用功能。這種基于網(wǎng)絡(luò)形式的政府文檔分配方法意味著成員館除非采取特定步驟從網(wǎng)絡(luò)上獲取文檔，否則政府文檔的惟一副本仍保留在政府出版局的存儲器中。

在最初階段，學(xué)界在該領(lǐng)域持續(xù)關(guān)注的問題在于如何維護政府?dāng)?shù)字化信息的真實性。由于數(shù)字形式的獨特性，政府?dāng)?shù)字化信息的保管者必須防范數(shù)據(jù)損壞或相關(guān)硬件與軟件的故障與維護等問題[10]。為解決政府?dāng)?shù)字化信息帶來的技術(shù)挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)資源鏈接的分配問題則首當(dāng)其沖，這意味著無論是政府出版局抑或其他政府機構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的政府信息均傾向于由單一政府機構(gòu)進行控制，該做法必將導(dǎo)致政府?dāng)?shù)字化信息存儲的集中化傾向。集中化存儲方式使政府?dāng)?shù)字化信息更易于受到各政府機構(gòu)所做決定隨意性的影響。各政府機構(gòu)基于改變政策或削減預(yù)算的考慮，均具有對政府?dāng)?shù)字化信息進行任意變更的客觀需求。

近年來，政府出版局將政府?dāng)?shù)字化信息保護作為一項重要工作。很多數(shù)字化出版物都儲存在其存儲庫系統(tǒng)，即“聯(lián)邦數(shù)字系統(tǒng)”（Federal Digital System，F(xiàn)DSys）之中。該系統(tǒng)符合由美國“空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)咨詢委員會”（Consultative Committee for Space Data System，CCSDS）制定的“開放檔案信息系統(tǒng)”（Open Archival Information System，OAIS）的標(biāo)準。開放檔案信息系統(tǒng)是出于保存政府?dāng)?shù)字化信息的需要而對其進行的數(shù)據(jù)變更，其目的在于要滿足因為存儲介質(zhì)老化、用戶服務(wù)需求更新以及使用效益提升等方面的要求。數(shù)據(jù)變更的具體方式涵括數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)復(fù)制、重新打包、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換。這四種變更方式將對政府?dāng)?shù)字化信息的保存產(chǎn)生不同影響。

美國學(xué)者Christina Bailey認為，開放檔案信息系統(tǒng)屬于檔案系統(tǒng)的概念模型與參考框架，其致力于長期存儲與獲取政府?dāng)?shù)字化信息資源。該系統(tǒng)確立了政府?dāng)?shù)字化信息歸檔時應(yīng)具備的各項環(huán)境要求與功能要件，以及支持歸檔流程的信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。該系統(tǒng)應(yīng)具備的標(biāo)準屬于被業(yè)內(nèi)專家普遍認可，且對一個運行良好與值得信賴的政府?dāng)?shù)字化信息存儲庫至關(guān)重要的基本要求，政府?dāng)?shù)字化信息文檔被托管（Host）在開放檔案信息系統(tǒng)中應(yīng)較為安全[11]。

除聯(lián)邦數(shù)字系統(tǒng)中所涵括的信息之外，政府出版局的數(shù)字化出版物還涵括由其他政府機構(gòu)制作的網(wǎng)絡(luò)文檔與網(wǎng)頁復(fù)本。針對政府出版局為“政府?dāng)?shù)字化出版目錄”（Digital Catalog of Government Publications，DCGP）中的政府?dāng)?shù)字化信息保護所采取的措施，美國學(xué)者George Barnum認為，政府出版局僅需獲得來自出版機構(gòu)的書面承諾，即電子出版物將在原始網(wǎng)站上向讀者永久提供即可。若出版機構(gòu)未能履行承諾時，政府出版局將會對這些電子出版物進行單方管理。若政府出版局與出版機構(gòu)之間未能達成書面協(xié)議時，政府出版局將獲得出版機構(gòu)所擁有的電子出版物的復(fù)制品。隨后，這些復(fù)制品將得到妥善保管并提供給公眾使用。僅當(dāng)該復(fù)制品不再可用時，政府出版局才會根據(jù)需要對其進行更新。這些復(fù)制品將作為已存檔的政府?dāng)?shù)字化信息，被存儲在政府出版局的內(nèi)部服務(wù)器上，由“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的合作伙伴的運營服務(wù)器或在供應(yīng)商管控的運營服務(wù)器上進行相關(guān)數(shù)據(jù)的管理、維護與遷移[12]。

數(shù)字化出版物的歸檔工作應(yīng)在編目時進行，但隨著出版物信息目錄的創(chuàng)建與眾多政府文檔格式類型的出現(xiàn)，政府出版局的檔案能否及時反映后續(xù)添加到網(wǎng)絡(luò)資源中的相關(guān)信息？當(dāng)某條信息的記錄指向WORD格式或PDF格式的單獨文檔時，該文檔格式應(yīng)能反映后續(xù)添加到網(wǎng)絡(luò)資源中的相關(guān)信息。然而，政府文檔經(jīng)常被文檔管理員編目在更廣泛的程序界面上，如一個連續(xù)性登陸頁面上具有多個網(wǎng)絡(luò)鏈接的情形，且信息的記錄亦可能指向經(jīng)常被更新的數(shù)百個離散文檔（Discrete Documents）的數(shù)據(jù)庫。

政府出版局近期亦開始對數(shù)百個政府機構(gòu)的網(wǎng)站進行整體性存檔。網(wǎng)絡(luò)存檔涉及到各政府機構(gòu)的整個代理站點的周期性運行，且需在特定的時間節(jié)點創(chuàng)建數(shù)量不等的快照功能（Functional Snapshots）[13]。公眾通過搜索，可在政府出版物的在線使用功能中獲得通過該程序進行存檔的當(dāng)前站點目錄。對公眾的使用感受而言，網(wǎng)絡(luò)歸檔雖屬于政府?dāng)?shù)字化信息保存的一種有效解決方式，但在獲取所有政府機構(gòu)網(wǎng)站的在線信息方面，該方式還遠未滿足公眾的使用需求。其主要限制在于，隨著政府?dāng)?shù)字化信息的相關(guān)數(shù)據(jù)在各政府機構(gòu)的運營服務(wù)器上的管理、維護與遷移，某個網(wǎng)絡(luò)站點必須在特定的時間節(jié)點及時進行存檔，否則將意味著該信息將有丟失之虞。政府出版局的網(wǎng)絡(luò)歸檔軟件亦無法抓?。–apture）數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容或其他依賴數(shù)據(jù)庫而進行動態(tài)生成（Dynamically Generated）的網(wǎng)頁內(nèi)容。此外，當(dāng)某些數(shù)據(jù)庫或網(wǎng)絡(luò)站點的內(nèi)容是由“內(nèi)容管理系統(tǒng)”（Content Management System，CMS）動態(tài)生成時，不論是將其鏈接進行存檔或通過存檔其內(nèi)容的方式，公眾均無法獲得充足的政府?dāng)?shù)字化信息。這時，政府出版局僅能通過與提供該政府?dāng)?shù)字化信息的政府機構(gòu)建立合作關(guān)系，才能確保公眾永久訪問這些網(wǎng)站。否則，即使公眾隨時在網(wǎng)站上進行搜索，亦未必能捕捉到更有價值的信息。如讀者試圖搜索聯(lián)邦貿(mào)易委員會2017年6月12日的咨詢意見時，其僅能通過嘗試搜索數(shù)據(jù)庫的全部咨詢意見或瀏覽本年度全部咨詢意見等方式進行查閱。

美國學(xué)者David Durant認為，當(dāng)各政府機構(gòu)繼續(xù)在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布更多的政府?dāng)?shù)字化信息時，在應(yīng)存儲的文檔范圍內(nèi)既未被編目、亦未被分類的文檔數(shù)量仍將持續(xù)增長[14]。根據(jù)《存儲圖書館法》規(guī)定，幾乎所有的政府出版物均應(yīng)通過“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”予以發(fā)布。各政府機構(gòu)應(yīng)將本機構(gòu)的出版物提交給聯(lián)邦出版局中負責(zé)文檔分類的人員。該法律規(guī)定，在政府出版物的強制提交方面，僅存在兩種不予提交的例外情形：一是不具有公共利益或使用價值的政府內(nèi)部文檔；二是涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。

但在實踐中，政府機構(gòu)經(jīng)常忽視這一職責(zé)，主要表現(xiàn)為各政府機構(gòu)經(jīng)常自行或通過私人出版社出版政府文檔，忽視向作為檔案主管部門的政府出版局提交必要的政府文檔副本[15]。然而，政府文檔網(wǎng)絡(luò)版本的普遍存在卻被認為是導(dǎo)致政府隱形文檔數(shù)量急劇增長的主要原因。根據(jù)政府出版局下設(shè)的“圖書館項目服務(wù)辦公室”（Library Programs Service Office，LPSO）主任Gil Baldwin的估計，截至2013年底，政府?dāng)?shù)字化隱形文檔的數(shù)量約有25萬份[16]。根據(jù)美國學(xué)者James Jacobs的預(yù)測，每年產(chǎn)生的政府?dāng)?shù)字化文檔比“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”自1813年實施以來這200多年累積的兩百萬篇紙本形式的政府文檔的總和還要多[17]。其中，多數(shù)都屬于隱形文檔。

為使公眾更便捷地查閱政府出版物，政府出版局應(yīng)盡力消弭存儲庫中的政府?dāng)?shù)字化隱形文檔。自從各政府機構(gòu)決定在各自網(wǎng)站主頁上公布政府?dāng)?shù)字化文檔后，公眾經(jīng)常會通過互聯(lián)網(wǎng)進行查閱。然而，政府機構(gòu)未能將政府?dāng)?shù)字化文檔及時提交至政府出版局的做法，將限制并阻礙這些文檔的編目與存檔。

2 實踐做法

在美國政府機構(gòu)的實踐中，大部分政府信息屬于法律信息，涵括主要法律來源的法規(guī)、規(guī)章、意見等。《美國法典》（United States Code，USC）、《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（United States Reports，USR）等一些主要的法律資源仍廣泛分布在“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”中，公眾可隨時在線使用這些資源。然而，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)正日漸成為政府發(fā)布其他法律信息的主要方式。

此外，政府出版局要求具有普遍約束力的法規(guī)應(yīng)發(fā)表在聯(lián)邦政府公報上，且聯(lián)邦法典、法規(guī)與規(guī)章均應(yīng)通過“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”予以發(fā)布。在“準司法權(quán)”（Quasi Judicial Power）的有效規(guī)制下，政府出版局從未規(guī)定任何政府機構(gòu)的書面意見需予以公布。政府機構(gòu)的書面意見主要表現(xiàn)為行政決策。目前，行政決策的公布方式主要表現(xiàn)為，經(jīng)政府出版局批準，各政府機構(gòu)可通過私人出版商出版由政府出版局印刷的書面報告。

行政決策的價值對公眾而言至關(guān)重要。就其內(nèi)在屬性而言，行政決策類似于法庭意見，其主要內(nèi)容涵括政府機構(gòu)對具體行政行為的決定與法律解釋，這些決策通常被視為政府機構(gòu)所做先例（the Precedents）的來源。法院亦認為行政決策在案件審理中既具有優(yōu)先適用性，亦應(yīng)尊重政府機構(gòu)對自身所做規(guī)則的解釋。

據(jù)統(tǒng)計，在所有的官方文檔中，與紙本形式相比，行政決策更普遍地以數(shù)字形式存在于各政府機構(gòu)網(wǎng)站中。學(xué)者尚未研究這些官方文檔紙質(zhì)版本的出版趨勢對政府信息存在方式的長期影響，原因在于，多數(shù)行政決策屬于政府隱形文檔，政府出版目錄并未將其全部涵括。因此，所有政府機構(gòu)的行政決策難以由某個政府機構(gòu)（如政府出版局）來決定是否及通過怎樣的形式予以公布。盡管如此，對政府隱形文檔的移植與保存以及充分利用其他可用的資源而言，使用政府出版局的政府出版目錄，均可改進公眾對政府機構(gòu)文檔長期保存與公共獲取之基本問題的理解。現(xiàn)有檢索工具可回答的問題涵括了是否應(yīng)將文檔的副本分發(fā)到“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”規(guī)定的存儲處，文檔是否應(yīng)被托管在公眾可訪問的符合特定標(biāo)準的某個知識庫中。如某個文檔是否托管在聯(lián)邦存儲圖書館系統(tǒng)中，且政府出版局是否已對該文檔進行編目。

在評估某個政府文檔是否存在滅失之虞時，首先應(yīng)審查行政決策的詳細目錄。美國政府出版局的文檔管理員制作的存儲目錄，是根據(jù)“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”中的文檔分類方案進行管理。其分類方案是依據(jù)發(fā)文政府機構(gòu)的不同，如教育行政主管部門與文化行政主管部門所做的行政決策將會分別進行分類管理。分類目錄雖不關(guān)注行政決策的內(nèi)容，但該目錄中的文檔標(biāo)題與文檔分類編號同時列明的方式，為政府信息的及時準確收集提供了完整的清單，這亦為公眾搜索政府出版目錄中的相關(guān)文檔提供了精確的檢索方法。

政府出版目錄中所確定的行政決策目錄并不完整，原因有二：一是多數(shù)政府機構(gòu)發(fā)布信息時并未通過政府出版局作為中介，這導(dǎo)致各政府機構(gòu)所做行政決策的集合并未出現(xiàn)在政府出版目錄中；二是由于文檔分類缺乏統(tǒng)一標(biāo)準，即使那些已被歸類于政府出版局的存儲庫中的行政決策，在政府出版目錄類別方面的信息亦并不明確。

為評估政府出版目錄中出版物滅失的風(fēng)險等級，根據(jù)美國“法律信息保護聯(lián)盟”（Legal Information Preservation Alliance，LIPA）提供的評估框架，數(shù)字資源滅失的風(fēng)險等級可分為以下五類：最低風(fēng)險：數(shù)字資源的副本較多，且存儲在多重主體的檔案信息系統(tǒng)或數(shù)字資源存儲庫中，公眾使用極為便捷；低風(fēng)險：數(shù)字資源的副本較多，且存儲在多重主體的檔案信息系統(tǒng)或數(shù)字資源存儲庫中，但公眾使用時應(yīng)經(jīng)主管部門審核或說明用途；中等風(fēng)險：數(shù)字資源的副本僅存儲在創(chuàng)建者、監(jiān)管者與出版者這三方主體的檔案信息系統(tǒng)或數(shù)字資源存儲庫中；高風(fēng)險：除創(chuàng)建者之外，數(shù)字資源的副本并未存儲在其他主體的檔案信息系統(tǒng)或數(shù)字資源存儲庫中，但通過運營服務(wù)器對相關(guān)數(shù)據(jù)的管理、維護與遷移，數(shù)字資源可被重新設(shè)置為可讀的格式；最高風(fēng)險：除創(chuàng)建者之外，數(shù)字資源的副本并未存儲在其他主體的檔案信息系統(tǒng)或數(shù)字資源存儲庫中，但通過運營服務(wù)器對相關(guān)數(shù)據(jù)的管理、維護與遷移，數(shù)字資源無法被重新設(shè)置為可讀的格式[18]。

政府出版目錄中的信息均可分別置于上述五類風(fēng)險等級之中，自1976年以來，政府出版局并未通過任何商業(yè)出版機構(gòu)或非營利組織等非政府組織，來對所有可獲取的政府信息進行分類，且政府出版目錄尚未涵括國家檔案館的館藏品以及除政府機構(gòu)之外的行政組織如各類行會、協(xié)會組織等的數(shù)字存儲庫中的記錄[19]，但政府出版目錄亦涵括政府出版局與非政府組織達成協(xié)議后所簽訂協(xié)議的目錄索引。這些協(xié)議的簽訂，旨在保障公眾獲取政府信息的及時便捷，使公眾能充分享有作為憲法性權(quán)利之一的政府信息的“開放獲取權(quán)”（The Right of Open Access）。

當(dāng)與某個政府信息標(biāo)題相關(guān)的其他政府信息被分配到數(shù)字存儲庫中時，通過查詢政府出版目錄，公眾易于獲取該政府信息。相同的文檔分類號通常涵括同一標(biāo)題的紙本文檔與數(shù)字文檔的記錄，且政府出版局亦試圖通過數(shù)字形式將紙本文檔與縮微膠片形式文檔的記錄相聯(lián)系。此外，政府出版目錄通常涵括政府信息的文檔層級索引，以及與該信息相關(guān)的政府文檔是否被分發(fā)至“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”所規(guī)定的存儲處等信息。政府出版局的文檔管理員亦可使用“發(fā)布日期”或“備注”等字段來標(biāo)示某個政府文檔是否已停止發(fā)布或僅以數(shù)字形式繼續(xù)發(fā)布。

關(guān)于政府文檔保存在數(shù)字存儲庫中的相關(guān)信息，公眾亦可在政府出版目錄中進行檢索。聯(lián)邦存儲系統(tǒng)屬于兼容“開放檔案信息系統(tǒng)”（Open Archival Information System，OAIS）的存儲系統(tǒng)，其數(shù)字資源滅失的風(fēng)險等級較低。當(dāng)目錄中所記載的內(nèi)容通過靜態(tài)鏈接的形式，鏈接到某個登錄頁面時，該鏈接中涵括的信息則已被歸檔[20]。

政府出版局所做的一項調(diào)查顯示，各政府機構(gòu)做出的行政決策等有關(guān)信息并未全部公開保存。在規(guī)范性文檔的存在形態(tài)方面，除行政決策外，亦涵括法律咨詢意見、內(nèi)部規(guī)章制度、公共指導(dǎo)性文件、法律評論等形態(tài)。這些規(guī)范性文檔雖未在聯(lián)邦政府公報中予以公布，但均屬于美國行政法層面所認可的法律文檔，理應(yīng)涵攝于“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的保護范圍之內(nèi)。

3 完善途徑

就“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的實施而言，不論某個圖書館是否屬于該計劃的成員館，政府?dāng)?shù)字化信息公開項目都會直接影響圖書館的發(fā)展規(guī)劃?！奥?lián)邦存儲圖書館計劃”既減少了公眾在獲取政府信息時對商業(yè)收費服務(wù)的依賴，亦為無法獲取政府信息付費訂閱服務(wù)的公眾提供了必要保障。存儲圖書館系統(tǒng)使公眾能通過轉(zhuǎn)介（Referral）或館際互借的形式來獲取某些原本難以獲取的政府信息。

事實上，各政府機構(gòu)所做的許多行政決策在信息保護方面處于高度危險的狀態(tài)，這表明政府出版局的信息保護工作的服務(wù)對象并非集中于公眾所需的文檔。由政府機構(gòu)制作的其他出版物，如內(nèi)部規(guī)章、咨詢意見、公共指導(dǎo)性文件與法律報告等，將不再被分發(fā)到存儲處或以數(shù)字形式保存。若公眾希望確保這些信息能向所有讀者免費開放時，則圖書館應(yīng)致力于政府?dāng)?shù)字化信息保存的完整性。

根據(jù)“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的要求，所有圖書館員均可請求政府出版局公開政府出版目錄并保存必要的出版物，從而為政府出版局的數(shù)字資源保護工作做出貢獻。確認與識別“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”中所遺漏的出版物雖是一項耗時費力的任務(wù)，但圖書館員仍能通過眾包的形式，確定讀者所需的政府隱形文檔是否已被政府出版局的文檔管理員予以編目，并通過AskGPO與“滅失文檔匯報表格”（The Lost Docs Reporting Form，LDRF）等形式向政府出版局匯報已滅失的文檔。然而，與海量的政府?dāng)?shù)字化信息資源相比，政府出版局的保存手段極為有限，僅依靠政府出版局的保護工作力度，將無法保存所有政府機構(gòu)目前提供的文檔信息量。對此，2012年3月，由Eric Petersen等學(xué)者提交的報告認為，政府出版局最新出臺的戰(zhàn)略計劃在于準備建立“聯(lián)邦信息保護網(wǎng)絡(luò)”（Federal Information Preservation Network，F(xiàn)IPNet），以便于各政府機構(gòu)能分擔(dān)政府?dāng)?shù)字化信息的保存任務(wù)。

作為聯(lián)邦信息保護網(wǎng)絡(luò)的合作伙伴，其具體要求雖仍未明確，但網(wǎng)絡(luò)合作既使政府出版局能集中協(xié)調(diào)各政府機構(gòu)對政府?dāng)?shù)字化信息的保存任務(wù)，亦會通過避免重復(fù)勞動而使參與“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的成員館受益，且通過政府出版局現(xiàn)有檢索工具與網(wǎng)絡(luò)宣傳工具的幫助來有效提升全國各地成員館中的館藏政府?dāng)?shù)字化信息資源的知名度。此外，合作伙伴關(guān)系還可通過讓政府出版局承擔(dān)部分政府?dāng)?shù)字化信息永久開放獲取的職責(zé)（Responsibility On Open Access），使成員館能長期維持較為完整的館藏量。

在保護措施方面，成員館既可利用最少的元數(shù)據(jù)（Metadata）從各政府機構(gòu)網(wǎng)站下載文檔到本地服務(wù)器[21]，亦可采取編寫腳本或使用日益增多的開放源代碼，通過免費或成本相對較低的商業(yè)化網(wǎng)絡(luò)抓取工具（Web Scraping Tools）來進行。如涵括Firefox的Outwit Docs插件，它既能用于收集政府?dāng)?shù)字化文檔，亦能用于從特定網(wǎng)頁獲取元數(shù)據(jù)的網(wǎng)頁插件。網(wǎng)絡(luò)抓取既可使中等風(fēng)險等級以上的大量政府?dāng)?shù)字化文檔快速進行重新歸類，且原件即使被刪除或被修改時，依然能確保副本的存在。如在哥倫比亞大學(xué)圖書館的政府?dāng)?shù)字化信息公開項目中，共有五萬余條通過使用Perl編程語言進行腳本編寫的單行法規(guī)、部門規(guī)章、法律評論及其相關(guān)元數(shù)據(jù)可供公眾免費下載。

在政府?dāng)?shù)字化信息資源的長期保存方面，“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的目的在于，使政府信息的發(fā)布形式完成了從紙本形式到數(shù)字形式的轉(zhuǎn)化。但政府信息數(shù)字化的難點在于，至今仍有大量的政府信息僅以紙本形式存在于相關(guān)政府機構(gòu)中，其中多數(shù)屬于行政決策等法律資源，這些政府信息滅失的風(fēng)險等級應(yīng)屬于最高風(fēng)險。對此，圖書館的任務(wù)在于通過實際行動確保政府機構(gòu)發(fā)布的信息對公眾而言能開放獲取且便于使用，以挽救當(dāng)前許多將有滅失之虞的政府信息資源。

4 借鑒與啟示

自我國《政府信息公開條例》頒布施行以來，我國政府信息公開工作成效顯著。但其亦面臨著政府機構(gòu)愿意公開的信息數(shù)量極其有限、圖書館缺乏政府信息公開專項資金支持、圖書館在政府信息公開的管理方面缺乏標(biāo)準、圖書館在政府信息保存的規(guī)范與實踐經(jīng)驗方面存在缺憾的現(xiàn)狀。對此，既應(yīng)加快政府?dāng)?shù)字化信息資源保存的立法進程，加強相關(guān)法律制度建設(shè)[22]，亦應(yīng)做好在各地圖書館內(nèi)設(shè)立政府信息公開服務(wù)臺、政府信息公開閱覽室、舉辦政府信息公開專題講座等各項工作。此外，隨著我國《公共圖書館法》與《公共文化服務(wù)保障法》的頒布與施行，各級政府機構(gòu)與相關(guān)單位應(yīng)做好下列四項工作：

4.1 各級政府應(yīng)在新聞出版機構(gòu)內(nèi)設(shè)立政府信息出版部門

國家圖書館與各地公共圖書館雖已于2009年開通了首個國家級政府信息公開服務(wù)平臺——“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”，該平臺以完成政府信息的整合與服務(wù)為目的，采用分層建設(shè)、共建共享的管理與服務(wù)模式，但其終究僅是圖書館界自行組織發(fā)起的一個服務(wù)項目，政府機構(gòu)并未參與其中。這必然會導(dǎo)致該平臺提供給公眾的政府信息存在更新不及時、內(nèi)容不全面等問題。為彌補該缺憾，國務(wù)院應(yīng)在新聞出版總署內(nèi)下設(shè)政府信息出版局，各級政府應(yīng)在新聞出版局中設(shè)立政府信息出版辦公室，專職負責(zé)收集本行政區(qū)域內(nèi)同級政府機構(gòu)發(fā)布的政府信息，并應(yīng)遵循全面、及時的行政效率原則。各級政府信息出版機構(gòu)應(yīng)將本行政區(qū)域內(nèi)同級政府機構(gòu)發(fā)布的政府信息全面、及時地收集并發(fā)送至國家圖書館，由專職文檔管理員將這些信息完成必要的格式轉(zhuǎn)換之后，及時上傳至“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”，以利于公眾隨時查閱。

4.2 國務(wù)院應(yīng)制定《圖書館存儲條例》

為真正貫徹落實《政府信息公開條例》的內(nèi)容，并使公眾能從全國各地的圖書館中便捷地查詢與獲取政府信息，國務(wù)院應(yīng)制定《圖書館存儲條例》?！稐l例》應(yīng)規(guī)定各地圖書館免費開放“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”，公眾有權(quán)在圖書館免費查詢政府信息。根據(jù)世界各主要法治國家的通行做法，并非所有的政府信息均需向公眾公開。不應(yīng)向公眾公開的政府信息分為兩類：一是不具有公共利益或使用價值的政府內(nèi)部文檔；二是涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。

4.3 國家圖書館應(yīng)完善“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”

為防范政府信息在保管過程中出現(xiàn)數(shù)據(jù)損壞、存儲介質(zhì)老化或相關(guān)硬件與軟件的故障與維護等問題，以及出于政府信息長期存儲與獲取的需要及公眾服務(wù)的新需求與使用效益提升的目的，國家圖書館應(yīng)在收到同級政府機構(gòu)與各地圖書館發(fā)送的政府信息之后，由專職文檔管理員通過數(shù)據(jù)變更的方式來實現(xiàn)政府信息的長期保存。數(shù)據(jù)變更應(yīng)涵括四種方式，分別為數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)復(fù)制、重新打包、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)政府信息的永久存儲與公眾的便捷獲取之間的平衡。

4.4 國家圖書館應(yīng)加強政府信息數(shù)字化的技術(shù)支持

為使海量的政府信息能進行快速歸類，并避免原件被誤刪或更改后副本的滅失，國家圖書館應(yīng)加強政府?dāng)?shù)字化信息的技術(shù)支持力度。如使用元數(shù)據(jù)從各政府機構(gòu)網(wǎng)站下載文檔到本地服務(wù)器，以及通過編寫腳本或使用日益增多的開放源代碼，抑或使用成本相對較低的商業(yè)化網(wǎng)絡(luò)抓取工具。同時，國家圖書館還可使用免費的網(wǎng)絡(luò)抓取工具與用于從網(wǎng)頁上獲取元數(shù)據(jù)的插件來收集文檔，如涵括Firefox的Outwit Docs插件。惟有如此，公眾既能高效便捷地查詢與獲取政府信息，亦能從制度層面彰顯政府執(zhí)政的廉潔性，更能使公眾參與、監(jiān)督政府執(zhí)政的保障機制更為全面、透明，最終為實現(xiàn)我國政府執(zhí)政的法治化目標(biāo)做出重要貢獻。

（來稿時間：2018年2月）