陳禹衡

（山東大學(xué)，山東 威海 264209）

一、城市內(nèi)澇事故后果嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)及刑責(zé)追究必要性

最近十年，隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，越來(lái)越多的高樓大廈拔地而起，與之相對(duì)應(yīng)的則是中國(guó)的市政給排水設(shè)施建設(shè)并沒(méi)有隨之完善，一旦出現(xiàn)大規(guī)模降雨，“水漫金山”、“城市觀?！爆F(xiàn)象層出不窮，市政給排水設(shè)施的改進(jìn)與完善已是迫在眉睫。根據(jù)2011年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)于全國(guó)351座城市進(jìn)行的調(diào)研，在2008-2011年間，全國(guó)62%的城市發(fā)生過(guò)內(nèi)澇，其中發(fā)生過(guò)3次以上內(nèi)澇的城市就有137座。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2008-2016年間，全國(guó)大型城市幾乎全部遭受過(guò)城市內(nèi)澇的“洗禮”。2008年6月13日，地處華南的深圳降雨達(dá)到325mm，導(dǎo)致死亡8人，失蹤6人，受災(zāi)人口十余萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失12億元。[1]2011年5月11日，同處華南地區(qū)的廣州遭遇暴雨襲擊，全市幾十處嚴(yán)重內(nèi)澇，138個(gè)航班延誤，21條主干道癱瘓。[2]放眼華東地區(qū)，2015年6月15日上海暴雨造成滬寧高速封路，[3]2016年7月7日南京暴雨也造成高鐵停運(yùn)。[4]即使是在降水量較少的華北地區(qū)，城市內(nèi)澇的情況也在迅速加劇，2012年7月12日的北京暴雨被稱(chēng)為 “北京的傷痛”，僅僅一天時(shí)間突如其來(lái)的暴雨就造成79人死亡，10600間房屋倒塌，受災(zāi)人口160.2萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116.4億元之巨。[5]城市內(nèi)澇給人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了巨大的危險(xiǎn)，理應(yīng)加快其事后的刑責(zé)追究的完善，還人民群眾一個(gè)安靜祥和的生活環(huán)境。[6]

城市內(nèi)澇事故的頻發(fā)，除卻突發(fā)自然災(zāi)害導(dǎo)致的強(qiáng)降雨等極端因素，也存在著天氣預(yù)報(bào)通知不及時(shí)、人民群眾對(duì)于災(zāi)害的預(yù)警意識(shí)不強(qiáng)以及城市市政給排水設(shè)施老化、市政工程建設(shè)存在先天不足等重要原因。其中，由于對(duì)于老化的城市給排水設(shè)施的維修不足以及城市市政設(shè)施的建設(shè)存在先天缺陷等問(wèn)題，在城市內(nèi)澇發(fā)生之后，可以通過(guò)刑法進(jìn)行一定程度的追責(zé)，從而警醒今后的市政給排水工程建設(shè)，同時(shí)促進(jìn)優(yōu)化市政管線(xiàn)設(shè)計(jì)以及提高給排水工程的施工質(zhì)量，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益。

現(xiàn)階段中國(guó)對(duì)于城市內(nèi)澇事故，多數(shù)采取行政追責(zé)和民事賠償?shù)姆绞?。?011年的武漢城市內(nèi)澇事故中，中共武漢市紀(jì)委處分四名水務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人，其中武漢市水務(wù)局副局長(zhǎng)因此被免職。[7]國(guó)務(wù)院在2013年的國(guó)發(fā)[2013]36號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》中也明確提出要對(duì)城市設(shè)施發(fā)生重大事故進(jìn)行追責(zé)，爭(zhēng)取十年解決城市內(nèi)澇。[8]但是對(duì)于城市內(nèi)澇的追責(zé)，追究刑事責(zé)任則是必不可少的，城市內(nèi)澇事故的發(fā)生，排除自然災(zāi)害的因素的介入，責(zé)任主體明顯地負(fù)有工程重大安全事故罪的刑事責(zé)任，并且具有觸犯玩忽職守罪的可能性。在國(guó)外對(duì)于城市內(nèi)澇事故的刑事責(zé)任追究中，日本采取的是通過(guò)1958年的《下水道法》進(jìn)行規(guī)制，并在2005年頒布了新的《下水道法》，其中在第31條和第32條就破壞下水道設(shè)施致其發(fā)生危險(xiǎn)規(guī)定了有期徒刑和罰金；[9]韓國(guó)也在2008年通過(guò)《下水道法》，在其中規(guī)定了刑責(zé)追究；[10]英國(guó)則通過(guò)“莫西碼頭和海港管理局訴吉布斯案”以判例的形式規(guī)定了對(duì)于公有公共設(shè)施的致害應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任；[11]美國(guó)也通過(guò)判例的方式規(guī)定了因無(wú)完備排水系統(tǒng)致人損傷應(yīng)該承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。[12]

對(duì)于城市內(nèi)澇導(dǎo)致的人身和財(cái)產(chǎn)損害的責(zé)任追究，下文主要從市政工程建設(shè)中的四個(gè)責(zé)任主體切入，首先分析城市內(nèi)澇中主體要件的認(rèn)定；其次分析城市內(nèi)澇追責(zé)主體主觀要素及存在的異同；最后，就城市內(nèi)澇事故是否構(gòu)成刑法上的責(zé)任事故的重點(diǎn)困惑即因果關(guān)系問(wèn)題，特別是自然災(zāi)害的介入是否構(gòu)成城市內(nèi)澇事故違法阻卻事由，進(jìn)行分析，從而對(duì)于城市內(nèi)澇刑責(zé)追究問(wèn)題進(jìn)行嘗試性探討。

二、城市內(nèi)澇中刑責(zé)主體要件的認(rèn)定

現(xiàn)階段對(duì)于城市內(nèi)澇發(fā)生后各個(gè)主體的刑事責(zé)任追究，主要集中于工程重大安全事故罪的責(zé)任范疇，對(duì)于政府機(jī)關(guān)等則涉及瀆職罪的范疇?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》第一百三十七條規(guī)定：建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金;后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。對(duì)于追責(zé)的四個(gè)責(zé)任主體，不限于造成對(duì)人的生命、身體的安全事故，還應(yīng)包括造成工程本身的安全事故 （以對(duì)人的生命、身體安全具有危險(xiǎn)為前提），如導(dǎo)致工程本身不合格，無(wú)法投入使用等。下文將根據(jù)四個(gè)責(zé)任主體工作內(nèi)容和性質(zhì)的不同，詳細(xì)分析其在城市內(nèi)澇事故追責(zé)過(guò)程中所負(fù)的責(zé)任。

第一、建設(shè)單位對(duì)于由于市政工程不合格導(dǎo)致的城市內(nèi)澇的發(fā)生，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的可能性。建設(shè)單位作為市政建設(shè)工程的發(fā)包方，相對(duì)于其他三個(gè)單位具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。在市政工程的施工過(guò)程中，建設(shè)單位應(yīng)該對(duì)于整個(gè)市政建筑工程有著總體性的認(rèn)識(shí)，如若發(fā)生城市內(nèi)澇，造成重大損失的原因中有市政工程自身的不合格因素，諸如市政工程設(shè)計(jì)缺陷、前期勘察數(shù)據(jù)有錯(cuò)、后期檢測(cè)不合格而對(duì)監(jiān)理單位采取隱瞞欺騙等手段的，建設(shè)單位都應(yīng)該對(duì)由于市政工程問(wèn)題導(dǎo)致的城市內(nèi)澇負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在2000年1月的九江潰壩事故中，施工單位在施工過(guò)程中嚴(yán)格按照?qǐng)D紙施工，卻依舊導(dǎo)致潰壩，事后調(diào)查原因是因?yàn)榻▔蔚厮幍牡刭|(zhì)基礎(chǔ)根本不適合建堤，因此在排除了設(shè)計(jì)和施工單位的責(zé)任后，建設(shè)單位理應(yīng)對(duì)前期地址勘察的不足承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。[13]

第二、設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)過(guò)程中沒(méi)有正確地選取暴雨重現(xiàn)期和排水管網(wǎng)體制，從而導(dǎo)致管徑選取不合理、合流式和分流式選取失誤等導(dǎo)致城市內(nèi)澇，從而負(fù)有設(shè)計(jì)過(guò)失的責(zé)任。根據(jù)現(xiàn)行的2014年國(guó)標(biāo)《室外排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》要求，城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期為3-5年，重要地區(qū)為5-10年，特別重要的地區(qū)采取10年或以上。[14]但是在實(shí)際過(guò)程中由于標(biāo)準(zhǔn)混亂，從而導(dǎo)致暴雨重現(xiàn)期選取偏低，根據(jù)住建部的調(diào)查，我國(guó)70%以上的城市排水系統(tǒng)建設(shè)的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期小于1年，90%老城區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。在北京7.21事件中，全市一天的平均降雨量達(dá)190mm，而城區(qū)主降雨量達(dá)225mm，降雨面積覆蓋全市，總體上達(dá)到了100年一遇的暴雨標(biāo)準(zhǔn)，暴雨設(shè)計(jì)重現(xiàn)期遠(yuǎn)低于此次暴雨所達(dá)到的體量，這也是此次城市內(nèi)澇的主要原因。[15]作為設(shè)計(jì)單位，如果按照國(guó)標(biāo)2014版《室外排水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》并參考實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)，則屬于嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，可以排除自身對(duì)于城市內(nèi)澇所負(fù)責(zé)任。如果沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，擅自減小暴雨設(shè)計(jì)重現(xiàn)期、對(duì)城市舊有管道翻新沒(méi)有起到提醒和注意的義務(wù)、對(duì)于市政排水體制選取失誤，則屬于違反國(guó)家規(guī)定，降低建設(shè)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，除卻設(shè)計(jì)單位要承擔(dān)相關(guān)責(zé)任外，設(shè)計(jì)師作為工程項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人也需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三、施工單位在施工過(guò)程中對(duì)于工程的質(zhì)量問(wèn)題負(fù)有責(zé)任。在城市內(nèi)澇的事故中，由于施工單位在施工過(guò)程中出現(xiàn)的工程質(zhì)量問(wèn)題，導(dǎo)致人身和財(cái)產(chǎn)損害結(jié)果的發(fā)生的，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就現(xiàn)有的城市內(nèi)澇事故案例分析，很多傷亡案例是由于市政工程質(zhì)量欠佳，導(dǎo)致城市內(nèi)澇時(shí)下水管道內(nèi)積水過(guò)多從內(nèi)部沖掉道路表面的窨井蓋致人失足落水死亡，施工單位應(yīng)該對(duì)于事故的發(fā)生承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)失責(zé)任。同理也可以適用于施工單位在施工過(guò)程中管道埋深挖取的不足、管材管徑選取不當(dāng)、不按照設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行施工等問(wèn)題，因上述行為導(dǎo)致城市內(nèi)澇致人死傷的或者導(dǎo)致市政工程不能合格驗(yàn)收的，從而影響城市內(nèi)澇雨水排出的，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以追責(zé)，處罰其工程施工單位及直接責(zé)任人員。

第四、工程監(jiān)理單位在施工過(guò)程中，由于其自身的原因，對(duì)于工程監(jiān)理單位不認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)，對(duì)有損工程質(zhì)量的設(shè)計(jì)、施工活動(dòng)不監(jiān)督、不指出、不制止、不提出防范和整改措施的行為，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。市政工程存在質(zhì)量問(wèn)題，除卻設(shè)計(jì)單位和施工單位的責(zé)任。工程監(jiān)理單位的不負(fù)責(zé)任也會(huì)降低工程的質(zhì)量，尤其是如果因?yàn)楣こ瘫O(jiān)理單位存在的監(jiān)督問(wèn)題導(dǎo)致工程本身不合格，無(wú)法投入使用或者具有發(fā)生重大安全事故的可能性，則工程監(jiān)理部門(mén)符合工程重大安全事故罪的犯罪構(gòu)成要件，如果工程監(jiān)理單位在監(jiān)督過(guò)程中受政府委托，擔(dān)負(fù)國(guó)家機(jī)關(guān)管理公共事務(wù)的責(zé)任，則理論上可以構(gòu)成瀆職罪。[16]在現(xiàn)有案例中，1999年的綦江虹橋垮塌案，重慶市中院就重慶市市政工程質(zhì)量監(jiān)督站的監(jiān)督失職，判處其工程重大安全事故罪。[17]

綜上所述，城市內(nèi)澇在追責(zé)方面應(yīng)該討論的問(wèn)題應(yīng)著眼于設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位在其各自工作領(lǐng)域?qū)嵤┑男袨?。建設(shè)單位負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、設(shè)計(jì)單位對(duì)于設(shè)計(jì)過(guò)失負(fù)有責(zé)任、施工單位對(duì)施工質(zhì)量問(wèn)題負(fù)有責(zé)任、以及工程監(jiān)理單位存在監(jiān)督責(zé)任，在城市內(nèi)澇的追責(zé)過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)責(zé)任主體的不同細(xì)分其責(zé)任并追究。

三、城市內(nèi)澇責(zé)任主體主觀要素及存在的異同

在城市內(nèi)澇的追責(zé)過(guò)程中，設(shè)計(jì)單位、施工單位、建設(shè)單位以及工程監(jiān)理單位對(duì)于事故的發(fā)生，主要是過(guò)失，但是由于各個(gè)責(zé)任主體在建設(shè)過(guò)程中的行為不同，所以其過(guò)失的種類(lèi)也隨之不同，主要有一般過(guò)失（包括疏忽大意的過(guò)失和過(guò)于自信的過(guò)失）、業(yè)務(wù)過(guò)失、監(jiān)督過(guò)失等，將從追責(zé)主體的角度來(lái)討論其過(guò)失的類(lèi)型及存在的異同。

（一）設(shè)計(jì)單位的過(guò)失

設(shè)計(jì)單位在城市內(nèi)澇的追責(zé)過(guò)程中，如果城市內(nèi)澇的原因是由于城市市政給排水設(shè)施存在的設(shè)計(jì)缺陷所引起的，則其必然承擔(dān)設(shè)計(jì)過(guò)程中存在的錯(cuò)誤，包括暴雨重現(xiàn)期選取的錯(cuò)誤、對(duì)于前期管線(xiàn)規(guī)劃存在的錯(cuò)誤等，考慮到設(shè)計(jì)過(guò)程所具有的技術(shù)性及專(zhuān)屬性，可以認(rèn)定其對(duì)于城市內(nèi)澇事故的發(fā)生具有業(yè)務(wù)過(guò)失。

在現(xiàn)行的刑法學(xué)界，對(duì)于業(yè)務(wù)的定義有三種主流的理解，分別是廣義說(shuō)、狹義說(shuō)、折中說(shuō)。廣義說(shuō)的業(yè)務(wù)的概念是指 “業(yè)務(wù)是行為人基于社會(huì)地位以及社會(huì)行為所為的一定行為，經(jīng)過(guò)反復(fù)執(zhí)行而為的活動(dòng)”。[18]根據(jù)臺(tái)灣學(xué)者高仰止先生的觀點(diǎn)，行為人的業(yè)務(wù)行為不僅包括合法行為，也包括非法行為，不僅包括主要業(yè)務(wù)，也包括兼營(yíng)的次要業(yè)務(wù)與隨附業(yè)務(wù)。[19]狹義說(shuō)對(duì)于業(yè)務(wù)的定義與廣義說(shuō)不同，認(rèn)為業(yè)務(wù)是指行為人基于社會(huì)生活的需要，在其職業(yè)的范圍內(nèi)所進(jìn)行的合法職業(yè)行為，排除了廣義說(shuō)對(duì)于非法行為以及次要義務(wù)和隨附義務(wù)的定義。折中說(shuō)兼取廣義說(shuō)與狹義說(shuō)的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)只有危險(xiǎn)性的事務(wù)才屬于業(yè)務(wù)的范疇，減小了業(yè)務(wù)的空間，從而隨之減小了業(yè)務(wù)過(guò)失的行為主體。[20]

在實(shí)踐追責(zé)過(guò)程中，業(yè)務(wù)過(guò)失作為判定行為人主觀方面的重要因素，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中存在的問(wèn)題予以考慮。就城市內(nèi)澇中的責(zé)任主體設(shè)計(jì)單位而言，若根據(jù)折中說(shuō)的觀點(diǎn)，設(shè)計(jì)單位的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)明顯不具有危險(xiǎn)性的特征，也就不具有業(yè)務(wù)過(guò)失的主觀方面，設(shè)計(jì)單位存在的過(guò)失似乎不應(yīng)該定義為業(yè)務(wù)過(guò)失，但是考慮到由于設(shè)計(jì)失誤導(dǎo)致的城市內(nèi)澇所造成的損害非常巨大，因此其過(guò)失具有更加嚴(yán)重的危害可能性。設(shè)計(jì)單位以及設(shè)計(jì)人員作為長(zhǎng)期從事設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)的工作人員，應(yīng)該具有比普通人更強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)和避免危害結(jié)果發(fā)生能力，由于其自身的問(wèn)題導(dǎo)致設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，理應(yīng)定性為業(yè)務(wù)過(guò)失。所以就筆者的觀點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于業(yè)務(wù)的定義應(yīng)該采取廣義說(shuō)的觀點(diǎn)，擴(kuò)大業(yè)務(wù)過(guò)失的主體范圍，一方面有利于細(xì)分過(guò)失的類(lèi)型，另一方面也有利于要求更多的業(yè)務(wù)單位提高注意義務(wù)。

設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)過(guò)程中，由于其自身的原因，在設(shè)計(jì)過(guò)程的各個(gè)階段出現(xiàn)設(shè)計(jì)問(wèn)題，包括前期管線(xiàn)規(guī)劃的不足、設(shè)計(jì)過(guò)程中暴雨重現(xiàn)期選取的失誤、管道管徑以及管材選取的失誤、后期設(shè)計(jì)過(guò)程中坡度的選取失誤等都應(yīng)該算入業(yè)務(wù)過(guò)失的范疇，從而就城市內(nèi)澇問(wèn)題的發(fā)生承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）建設(shè)單位的過(guò)失

關(guān)于城市內(nèi)澇問(wèn)題中建設(shè)單位的追責(zé)，應(yīng)考慮到建設(shè)單位的單位性質(zhì)，建設(shè)單位是指建筑工程的投資方，在建筑工程完工后，擁有建筑工程的產(chǎn)權(quán)。[21]作為建筑工程的發(fā)包方，建設(shè)單位在工程預(yù)算、工程規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)等諸多領(lǐng)域具有最終決定權(quán)，也因此作為建設(shè)單位應(yīng)該對(duì)于城市內(nèi)澇問(wèn)題當(dāng)然地負(fù)主要責(zé)任。如果發(fā)生城市內(nèi)澇問(wèn)題，建設(shè)單位主要負(fù)有過(guò)于自信的過(guò)失或者疏忽大意的過(guò)失，至于具體是哪種過(guò)失或者哪種過(guò)失所占比例較大，則應(yīng)該根據(jù)具體情況具體分析。

疏忽大意的過(guò)失，是指行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見(jiàn)，以至于發(fā)生這種結(jié)果的責(zé)任形式，也被稱(chēng)為無(wú)認(rèn)識(shí)的過(guò)失。對(duì)于建設(shè)單位在市政工程的建設(shè)過(guò)程中，是否具有疏忽大意的過(guò)失，我們應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況從多層角度進(jìn)行分析，從而得出其行為是否符合疏忽大意的過(guò)失的成立。

判斷疏忽大意的基礎(chǔ)或資料包括主客觀方面的事實(shí)，也就是應(yīng)該結(jié)合行為時(shí)的客觀環(huán)境與行為人的知能水平以及行為自身的危險(xiǎn)程度相結(jié)合來(lái)判定是否能預(yù)見(jiàn)。[22]對(duì)于建設(shè)單位而言，在其知能水平方面，其作為市政建筑工程的發(fā)包方，自身具有一定程度的技術(shù)水平，在工程發(fā)布前也應(yīng)該做好相應(yīng)的技術(shù)分析與預(yù)算，對(duì)于施工單位和設(shè)計(jì)單位交付的圖紙?jiān)O(shè)計(jì)和施工工程，具有判斷的行為能力。在其所處的客觀環(huán)境方面，其作為建筑工程的發(fā)包方，相對(duì)于其他三個(gè)單位處于優(yōu)勢(shì)地位，不具有被蒙蔽的現(xiàn)實(shí)可能性，對(duì)市政工程的判斷應(yīng)該具有清晰的認(rèn)識(shí)。在其行為的危險(xiǎn)程度方面，其作為符合資質(zhì)，具有建筑工程市場(chǎng)準(zhǔn)入資格的建設(shè)單位，對(duì)于其過(guò)失行為的危險(xiǎn)程度具有相當(dāng)程度的認(rèn)識(shí)，是否構(gòu)成疏忽大意應(yīng)該分情況討論。如果其作為建設(shè)單位，在建筑工程中面對(duì)城市原有的市政工程管道進(jìn)行改造的過(guò)程中沒(méi)有預(yù)見(jiàn)市政工程的改線(xiàn)行為的危險(xiǎn)程度，諸如缺乏原始的設(shè)計(jì)資料、對(duì)原有管道的材質(zhì)發(fā)生誤判。在考慮到中國(guó)大部分城市市政工程年代跨度大，市政設(shè)施記錄不全面的情況下，因?yàn)槭韬龃笠獾倪^(guò)失導(dǎo)致市政工程出現(xiàn)失誤，可以認(rèn)定為疏忽大意的過(guò)失。但是就多數(shù)現(xiàn)有的情況而言，尤其是新建的市政給排水工程，不存在資料不全等問(wèn)題，建設(shè)單位作為發(fā)包方應(yīng)對(duì)整個(gè)工程有著清晰的認(rèn)識(shí)，所以如果出現(xiàn)危險(xiǎn)行為，不應(yīng)該成立疏忽大意的過(guò)失。在判斷的過(guò)程中應(yīng)該堅(jiān)持從客觀到主觀，把客觀要求同行為人的知能水平相結(jié)合進(jìn)行判斷。

過(guò)于自信的過(guò)失，是指已經(jīng)預(yù)見(jiàn)自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，但輕信能夠避免，以至于導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的責(zé)任形式，因此也被稱(chēng)為有認(rèn)識(shí)的過(guò)失。對(duì)于過(guò)于自信的過(guò)失的認(rèn)識(shí)，其中的“已經(jīng)預(yù)見(jiàn)”并不是真正的有認(rèn)識(shí)，而是行為人曾經(jīng)預(yù)見(jiàn)結(jié)果的發(fā)生，但是后來(lái)或同時(shí)又否認(rèn)了結(jié)果的發(fā)生，從結(jié)果上來(lái)判定，依舊屬于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到結(jié)果的發(fā)生。就城市內(nèi)澇問(wèn)題中建設(shè)單位的行為而言，其過(guò)失主要源于：

（1）過(guò)高地估計(jì)了自己的避險(xiǎn)能力，例如對(duì)于市政工程的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為減少管材的投入或者減少土方量以降低工程成本的同時(shí)即使造成嚴(yán)重后果但是依舊可以避免或者免責(zé)，從而屬于過(guò)于自信的過(guò)失，考慮到市政工程的施工和設(shè)計(jì)一般具有一定的安全設(shè)計(jì)空間，建設(shè)單位如果基于利用安全設(shè)計(jì)空間而降低整個(gè)工程的成本，則屬于降低了市政工程的安全系數(shù)，屬于過(guò)于自信的過(guò)失。

（2）過(guò)高地估計(jì)相關(guān)人員的避險(xiǎn)能力，例如對(duì)于設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位的過(guò)高估計(jì)，認(rèn)為自身的不足在設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理后期能夠被發(fā)現(xiàn)或者彌補(bǔ)，從而過(guò)于自信導(dǎo)致市政工程存在缺陷。

（3）不當(dāng)?shù)毓烙?jì)了現(xiàn)實(shí)存在的客觀條件對(duì)于現(xiàn)實(shí)危害的避免，在南方許多地區(qū)，市政建設(shè)單位考慮到南方地區(qū)水網(wǎng)密布，具有非常強(qiáng)大的城市排澇能力，也就希望通過(guò)利用城市內(nèi)部自身的天然水網(wǎng)系統(tǒng)來(lái)替代市政工程的安全設(shè)計(jì)空間，降低工程的造價(jià)成本，構(gòu)成過(guò)于自信的過(guò)失。

（4）誤以為發(fā)生結(jié)果的可能性很小，就市政工程而言，只有在暴雨頻發(fā)季才具有城市內(nèi)澇發(fā)生的危險(xiǎn)性，平常時(shí)候市政工程的危害是隱性的。以721北京內(nèi)澇為例，大多數(shù)市政建設(shè)單位是無(wú)法預(yù)計(jì)地處中國(guó)北方的北京會(huì)發(fā)生如此大的強(qiáng)降雨，因此對(duì)于市政工程的建設(shè)具有不當(dāng)?shù)墓烙?jì)，認(rèn)為即使挪用的一定量的安全設(shè)計(jì)空間對(duì)于主體設(shè)計(jì)也沒(méi)有現(xiàn)實(shí)緊迫的危險(xiǎn)，構(gòu)成了過(guò)于自信的過(guò)失。

綜上所述，就建設(shè)單位而言，其過(guò)失主要是過(guò)于自行的過(guò)失和疏忽大意的過(guò)失，其中過(guò)于自信的過(guò)失占主導(dǎo)地位，只有在涉及舊城市政管道的改造工程中才具有疏忽大意的過(guò)失的可能性，在實(shí)際案例中應(yīng)該根據(jù)建設(shè)單位所處的客觀環(huán)境、判斷基礎(chǔ)等做出合理的判斷。

（三）施工單位的過(guò)失

施工單位是指具有相應(yīng)資質(zhì)，由相關(guān)技術(shù)人員組成工程實(shí)際施工方，與建設(shè)單位相對(duì)應(yīng)，也叫做工程的承包方。根據(jù)《市政公用工程施工總承包企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，市政工程施工單位分為特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)。如果市政工程施工單位的資質(zhì)不達(dá)標(biāo)或者施工過(guò)程中存在相應(yīng)的問(wèn)題，則對(duì)于城市內(nèi)澇問(wèn)題的發(fā)生需要承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)失責(zé)任。[23]

就施工單位資質(zhì)不達(dá)標(biāo)的問(wèn)題，主流的觀點(diǎn)有兩種看法，一種是認(rèn)為該行為屬于過(guò)于自信的過(guò)失，屬于對(duì)于自己的施工能力過(guò)于自信，從而對(duì)于預(yù)見(jiàn)的危害社會(huì)的結(jié)果輕信能夠避免。另一種認(rèn)為該行為屬于間接故意，間接故意是明知危害結(jié)果發(fā)生的現(xiàn)實(shí)可能性，過(guò)于自信的過(guò)失則是預(yù)見(jiàn)到危害結(jié)果發(fā)生的假定可能性。[24]就施工單位的工程經(jīng)驗(yàn)角度分析，施工單位資質(zhì)不達(dá)標(biāo)，更大程度上還是出于過(guò)于自信的過(guò)失而非間接故意，作為市政工程的承包方，施工單位資質(zhì)不達(dá)標(biāo)主要是其工程師人數(shù)以及施工經(jīng)驗(yàn)和施工年限不達(dá)標(biāo)，但是作為施工單位，是具有一定的施工經(jīng)驗(yàn)的，出于搶奪優(yōu)質(zhì)工程的視角考慮，會(huì)出現(xiàn)謊報(bào)資質(zhì)或降低價(jià)格來(lái)獲取工程的承包資格的行為，并不能因此就斷定他們是具有間接故意，對(duì)于城市內(nèi)澇的發(fā)生持有放任的態(tài)度，這是不符合現(xiàn)實(shí)邏輯的。而定性為過(guò)于自信的過(guò)失，則能較好地反應(yīng)現(xiàn)有情況下施工單位主觀意識(shí)形態(tài)，符合現(xiàn)實(shí)的施工情況。

對(duì)于在施工過(guò)程中存在的相應(yīng)的問(wèn)題，包括降低土方量、設(shè)計(jì)坡度不達(dá)標(biāo)、管材選取不合格、管徑選取不恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題，應(yīng)該認(rèn)定施工單位存在一般過(guò)失，既具有疏忽大意的過(guò)失的可能性，也具有過(guò)于自信過(guò)失的可能性，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況具體分析。在城市內(nèi)澇的追責(zé)過(guò)程中，施工單位作為市政工程的建設(shè)主體，對(duì)于城市內(nèi)澇的發(fā)生具有不可推卸的責(zé)任，在排除了阻卻事由之后，由于市政工程問(wèn)題導(dǎo)致的城市內(nèi)澇，施工單位一般負(fù)有主要的責(zé)任。如果由于其施工的原因，造成工程不合格，即使沒(méi)有發(fā)生現(xiàn)實(shí)存在的城市內(nèi)澇的危險(xiǎn)，但是就對(duì)于工程本身造成了安全事故，例如不能投入使用、驗(yàn)收不合格、具有潛在的城市內(nèi)澇危險(xiǎn)等，施工單位依然符合工程重大安全事故罪的構(gòu)成要件，也需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（四）工程監(jiān)理單位的過(guò)失

工程監(jiān)理單位，是指獲得主管部門(mén)頒發(fā)的工程工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)證書(shū)的依法成立的單位，工程監(jiān)理單位的主要任務(wù)是受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計(jì)文件及合同，在工程施工階段對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度進(jìn)行控制，對(duì)建設(shè)工程的合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相的各方關(guān)系參與協(xié)調(diào)，并按照法律的要求履行建設(shè)工程安全的生產(chǎn)管理。在城市內(nèi)澇的追責(zé)問(wèn)題中，工程監(jiān)理單位作為市政工程的“最后一把鎖”，理應(yīng)肩負(fù)起監(jiān)理的職責(zé)，嚴(yán)格審核工程質(zhì)量。當(dāng)由于市政工程的設(shè)施建設(shè)問(wèn)題導(dǎo)致城市內(nèi)澇的，工程監(jiān)理單位主要負(fù)監(jiān)督過(guò)失責(zé)任。

監(jiān)督過(guò)失，是指具有從屬關(guān)系的人員之間，在業(yè)務(wù)活動(dòng)中監(jiān)督者對(duì)被監(jiān)督者的行為沒(méi)有履行監(jiān)督義務(wù)或者監(jiān)督不當(dāng)，導(dǎo)致被監(jiān)督者行為造成危害社會(huì)的后果[25]。監(jiān)督者對(duì)于被監(jiān)督者的行為，在事前要進(jìn)行教育、指示、指導(dǎo)、指揮，在事中要進(jìn)行監(jiān)督，在事后要進(jìn)行檢查；對(duì)自己所管理的事項(xiàng)，要確立安全的管理體制。[26]就工程監(jiān)理單位而言，出于合同的義務(wù)與職責(zé)的規(guī)定，作為工程監(jiān)理方，理應(yīng)對(duì)于工程進(jìn)行監(jiān)督和管理，如果因?yàn)楸O(jiān)督管理出現(xiàn)問(wèn)題而導(dǎo)致工程質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，則應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督過(guò)失責(zé)任。監(jiān)督過(guò)失大體上可以分為兩種，分別是因?yàn)閷?duì)被監(jiān)督者的行為缺乏監(jiān)督構(gòu)成的狹義監(jiān)督和由于沒(méi)有確立安全管理體制所構(gòu)成的管理過(guò)失。

在狹義監(jiān)督方面，工程監(jiān)理單位作為監(jiān)督的一方，存在著過(guò)失，其有義務(wù)監(jiān)督并阻止建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位的過(guò)失而沒(méi)有履行其義務(wù)，從而導(dǎo)致城市內(nèi)澇的發(fā)生亦或是市政工程不能投入使用。這種監(jiān)督過(guò)失與其他主體的過(guò)失產(chǎn)生了過(guò)失競(jìng)合，是由于兩者的過(guò)失競(jìng)合從而導(dǎo)致結(jié)果的發(fā)生。在討論工程監(jiān)理單位的監(jiān)督過(guò)失時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)考慮到工程監(jiān)理單位是否存在合理的信賴(lài)?yán)鏃l件，如果工程監(jiān)理單位存在合理的信賴(lài)?yán)?，例如工程施工圖紙的合格、工程質(zhì)量抽查達(dá)標(biāo)等，則應(yīng)該排除其過(guò)失責(zé)任，轉(zhuǎn)為其他行為主體的單一過(guò)失。但是如果工程監(jiān)理位沒(méi)有合理的信賴(lài)?yán)?，被監(jiān)理單位已經(jīng)存在過(guò)失行為的先兆，則監(jiān)理單位必須承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督過(guò)失。

在由于沒(méi)有確立安全管理體制所構(gòu)成的管理過(guò)失中，工程的監(jiān)理單位按照相關(guān)規(guī)章制度的流程的要求，應(yīng)該在工程建設(shè)的準(zhǔn)備階段制定好工程所需的各項(xiàng)章程，包括《工程安全生產(chǎn)管理制度》等，以要求施工單位嚴(yán)格遵循章程和制度施工，如果工程監(jiān)理單位在建設(shè)初期便沒(méi)有確立好安全管理體制，那么對(duì)于后期市政工程出現(xiàn)的各項(xiàng)工程質(zhì)量和安全問(wèn)題，將負(fù)有監(jiān)督過(guò)失的責(zé)任。綜上所述，工程監(jiān)理單位所犯的責(zé)任主要是由于自身監(jiān)管的不足或者前期安全監(jiān)督制度的缺失所導(dǎo)致的監(jiān)督過(guò)失。

通過(guò)對(duì)于市政工程項(xiàng)目中四種行為主體的主觀責(zé)任的討論，可以初步判定設(shè)計(jì)單位主要是負(fù)有業(yè)務(wù)過(guò)失，建設(shè)單位主要是負(fù)有過(guò)于自信的過(guò)失和疏忽大意的過(guò)失，其中以過(guò)于自信的過(guò)失占主導(dǎo)地位，施工單位主要是負(fù)有疏忽大意的過(guò)失或者過(guò)于自信的過(guò)失，工程監(jiān)理單位主要負(fù)有監(jiān)督過(guò)失。在實(shí)際行為中，對(duì)于各個(gè)行為主體的過(guò)失的判定，則應(yīng)該結(jié)合城市內(nèi)澇的具體情況做出合理的判斷。

四、自然災(zāi)害的介入是否阻卻有關(guān)主體行為與災(zāi)害后果之間的因果關(guān)系

介入因素是指在行為和結(jié)果中介入了其他因素，其他因素與結(jié)果的發(fā)生有著密切的關(guān)系，介入因素的加入，很有可能中斷行為與結(jié)果的聯(lián)系。根據(jù)張明楷教授的觀點(diǎn)，介入因素分為：介入被害人的行為、介入第三者的行為、介入行為人行為。根據(jù)前田雅英教授的判斷公式：（1）實(shí)行行為導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生概率的大?。唬?）介入因素的異常性大?。唬?）介入因素對(duì)結(jié)果貢獻(xiàn)的大小。[27]“介入情況的異常與否，對(duì)判斷是否中斷也具有意義?；拘袨楸厝粚?dǎo)致介入情況、基本行為通常導(dǎo)致介入情況、基本行為很少導(dǎo)致介入情況、基本行為與介入情況無(wú)關(guān)這四種情形，對(duì)認(rèn)定因果關(guān)系的中斷所起的作用依次遞增?！盵28]考慮到現(xiàn)實(shí)生活中城市內(nèi)澇事故的情況，自然災(zāi)害的介入屬于基本行為通常導(dǎo)致介入情況，作為無(wú)法預(yù)見(jiàn)的自然災(zāi)害，強(qiáng)降雨的發(fā)生當(dāng)然地作為工程重大安全事故罪的違法阻卻事由中斷各個(gè)單位與城市內(nèi)澇之間的因果關(guān)系，但是是否只要有強(qiáng)降雨的發(fā)生就必然地成立違法阻卻事由并中斷因果關(guān)系，則值得仔細(xì)劃分和商榷。

在市政工程設(shè)計(jì)和施工過(guò)程中，需要用到一個(gè)極為重要的參數(shù)——暴雨重現(xiàn)期（recurrence interval），也就是在一定資料的雨量記錄資料統(tǒng)計(jì)期間內(nèi)，大于或者小于某一強(qiáng)度的暴雨出現(xiàn)一次的平均年限。作為市政工程設(shè)計(jì)的核心參數(shù)，該數(shù)值的選取關(guān)系到整個(gè)市政工程的施工。但是由于我國(guó)建國(guó)時(shí)期短，且相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)降雨的數(shù)據(jù)非?；靵y，大多數(shù)城市的暴雨重現(xiàn)期的數(shù)值都有較大偏差。建國(guó)后我國(guó)師承蘇聯(lián)，沒(méi)有考慮到蘇聯(lián)高緯度低降水的實(shí)際情況而照抄其暴雨重現(xiàn)期的規(guī)定，所以采取的暴雨重現(xiàn)期較小，從GB 50014-2006《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》的多次修訂來(lái)看，暴雨重現(xiàn)期從0.3-0.5年提高到了5-10年，而數(shù)據(jù)的提高與自然災(zāi)害介入的關(guān)系也正是違法阻卻事由的討論重點(diǎn)。

在舊城改造的過(guò)程中，必然會(huì)面臨這樣一種尷尬的境地，新開(kāi)發(fā)的地區(qū)固然可以按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造和開(kāi)發(fā)，根據(jù)較大的暴雨重現(xiàn)期設(shè)計(jì)管道，但是與之連接的舊城管道采取了較小的暴雨重現(xiàn)期，那么應(yīng)該如何改造，如果要求建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位“義務(wù)”幫助舊有管道進(jìn)行改造升級(jí)，無(wú)疑是不合情理的。但是如果不進(jìn)行改造，例如甲地有A和B兩條管道，A的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期是0.5年，B的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期是5年，面對(duì)3年一遇的降雨，A和B同時(shí)工作，但是仍舊會(huì)造成城市內(nèi)澇，在責(zé)任的劃分和因果關(guān)系分析上，法不溯及既往，因此A的責(zé)任主體必然不承擔(dān)責(zé)任，但是B的責(zé)任主體是否可以因?yàn)樽匀粸?zāi)害的介入而排除其責(zé)任？筆者認(rèn)為是否定的，因?yàn)樽鳛樨?zé)任主體，B應(yīng)該起到提醒和注意的義務(wù)，在明知A的管道有內(nèi)澇的風(fēng)險(xiǎn)而不采取注意措施，包括加大管徑分減A的流量、向有關(guān)部門(mén)報(bào)備A的情況并提出整改意見(jiàn)等，則應(yīng)該承擔(dān)過(guò)于自信的過(guò)失責(zé)任，對(duì)于城市內(nèi)澇問(wèn)題負(fù)責(zé)。因此，自然災(zāi)害的介入只中斷了后來(lái)責(zé)任主體與B的因果關(guān)系，對(duì)于后來(lái)責(zé)任主體與A的因果關(guān)系，則沒(méi)有中斷，后來(lái)責(zé)任主體依舊要對(duì)城市內(nèi)澇問(wèn)題負(fù)責(zé)。

對(duì)于自然災(zāi)害介入對(duì)于城市內(nèi)澇與責(zé)任主體因果關(guān)系的中斷，在大多數(shù)時(shí)候是適用的，責(zé)任主體也因此免責(zé)。但是面臨新舊排水管線(xiàn)結(jié)合的情況時(shí)，如果責(zé)任主體沒(méi)有起到提醒和注意的義務(wù)，則城市內(nèi)澇的因果關(guān)系依舊成立。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于城市內(nèi)澇的追責(zé)問(wèn)題，我們要清晰地意識(shí)到，追責(zé)不是目的，追責(zé)是為了更好地防止城市內(nèi)澇事故的頻發(fā)，就現(xiàn)有的城市市政工程體系而言，市政工程的改造仍然有很長(zhǎng)的路要走，如果能夠明確以重大安全事故罪定罪量刑時(shí)的主體的確定、責(zé)任的劃分，無(wú)疑是有助于城市內(nèi)澇問(wèn)題的進(jìn)一步解決的。

在日本刑法中，對(duì)于城市內(nèi)澇的追責(zé)，并沒(méi)有規(guī)定在刑法典中，而是規(guī)定在特殊刑法。在我國(guó)，現(xiàn)行對(duì)于城市內(nèi)澇問(wèn)題管轄范圍最大的單行法典是 《中華人民共和國(guó)防洪法》，但是就現(xiàn)實(shí)情況而言，該法對(duì)于城市內(nèi)澇問(wèn)題束手無(wú)策。國(guó)家近期密集頒布的新的政策，諸如 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》等則缺乏法律的威懾力。所以為了盡快解決城市內(nèi)澇的問(wèn)題，應(yīng)該充分挖掘現(xiàn)有刑法典第137條關(guān)于工程重大安全事故罪的內(nèi)涵，分析在城市內(nèi)澇過(guò)程中該罪所規(guī)定的四個(gè)責(zé)任主體建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的各自責(zé)任，根據(jù)其過(guò)失種類(lèi)的不同詳細(xì)分析其犯罪構(gòu)成，從而有效地進(jìn)行城市內(nèi)澇的追責(zé)，使我們的家園面對(duì)暴雨能早日“風(fēng)雨無(wú)愁、安然無(wú)恙”。

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