張海濤，王亦寧

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

飲用水安全事關(guān)人民群眾生命安全、生活保障和生存發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，水資源供需矛盾越發(fā)尖銳，一些地區(qū)飲用水水源地環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損嚴重、環(huán)境隱患多等問題十分突出，嚴重威脅人民群眾飲用水安全。2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國 2030”規(guī)劃綱要》，提出“把健康擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位”，并要求 “推進飲用水水源地安全達標建設(shè)”。

一、水源地安全達標建設(shè)工作開展情況及成效

1.工作開展情況

近年，按照黨中央、國務(wù)院的部署，水利部把飲用水安全保障工作擺在突出重要位置，積極開展了全國重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)工作 （以下簡稱水源地安全達標建設(shè)）。水利部自2006年起逐步建立全國重要飲用水水源地核準公布制度，于 2006年、2008年、2011年分三批（第一批57個、第二批59個、第三批59個）將175個飲用水水源地納入《全國重要飲用水水源地名錄》（以下簡稱《名錄》），印發(fā)《關(guān)于公布全國重要飲用水水源地名錄的通知》（水資源函 〔2011〕109號），將供水人口50萬人以上及部分供水人口20萬人以上的飲用水水源地納入全國重點監(jiān)管范圍。2011年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329號），開始開展以“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”為目標的水源地安全達標建設(shè)工作。2012年，水利部進一步印發(fā)《關(guān)于做好2012年度全國重要飲用水水源地安全達標建設(shè)有關(guān)工作的通知》（水資源〔2012〕276號），要求流域管理機構(gòu)加強流域水源地安全達標建設(shè)工作指導，省級水行政主管部門做好年度水源地安全達標建設(shè)相關(guān)工作。同年，水利部印發(fā)《全國重要飲用水水源地安全達標建設(shè)實施方案》，以“一源一策、突出重點”為原則，計劃通過投資96億元，實施一系列工程措施，優(yōu)先解決重要和突出的飲用水水源地安全問題。2015年，水利部組織對《名錄》進行復核修訂。2016年將供水人口20萬以上的地表水飲用水水源地及年供水量2000萬m3以上的地下水飲用水水源地納入全國重點監(jiān)管范圍，形成《全國重要飲用水水源地名錄 （2016年）》（以下簡稱新《名錄》），新《名錄》中飲用水水源地數(shù)量增加到618個。

目前，水源地安全達標建設(shè)工作基本建立了較為成熟的工作機制，形成了“水源地管理部門自查—省級水行政主管部門核查—流域管理機構(gòu)檢查—水利部抽查評估”的工作程序。第一，每年水源地安全達標建設(shè)責任單位對上一年度水源地安全達標建設(shè)情況進行自評；第二，省級水行政主管部門對轄區(qū)內(nèi)水源地安全達標建設(shè)情況進行核查，編寫上一年度本轄區(qū)水源地安全達標建設(shè)自評總結(jié)和下一年度具體工作計劃；第三，流域管理機構(gòu)會同省級水行政主管部門對流域內(nèi)水源地安全達標建設(shè)情況開展檢查，編寫本流域上一年度水源地安全達標建設(shè)評估報告；第四，水利部對水源地安全達標建設(shè)情況進行抽查評估，并委托水利部水資源管理中心和七大流域水資源保護局共同編寫完成上一年度水源地安全達標建設(shè)檢查評估報告。

2.取得的成效

總體上看，通過多年的水源地安全達標建設(shè)工作，水源地供水保障率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質(zhì)達標狀況維持在較好水平，監(jiān)控和管理能力得到一定提升。

（1）地方政府積極出臺配套政策支持水源地安全達標建設(shè)工作

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了水源地安全達標建設(shè)領(lǐng)導小組或工作組，積極配合水利部開展水源地安全達標建設(shè)工作。浙江、上海等6個?。ㄖ陛犑校┏雠_飲用水水源保護條例；青海、湖南、內(nèi)蒙古等15個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）印發(fā)省級重要飲用水水源地名錄；江蘇、河南等12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編制水源地安全達標建設(shè)實施方案；江蘇、上海等5個省（直轄市）從省級水資源費中安排專項經(jīng)費，用于水源地安全達標建設(shè)。

（2）《名錄》內(nèi)飲用水水源地安全狀況逐步得到改善

自2012年以來，全國重要飲用水水源地水量安全保障建設(shè)成效顯著，95%以上的水源地年度供水保證率保持在97%以上，取水和輸水工程運行安全的比例均保持在95%以上，取水口水質(zhì)達標率保持在96%以上。各水源地周邊環(huán)境進一步改善，大部分水源地建立了界標，樹立了警示標示，建設(shè)了隔離防護設(shè)施。

（3）水源地安全達標建設(shè)評估指標體系得到進一步優(yōu)化

2012年，水利部《關(guān)于做好2012年度全國重要飲用水水源地安全達標建設(shè)有關(guān)工作的通知》（辦資源〔2012〕276號）制定了重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)自評估表（51項二級評估指標）。2013年、2014年水利部逐年對評估指標體系進行調(diào)整優(yōu)化，并于2015年對評估指標體系進行了大幅度優(yōu)化，將二級評估指標優(yōu)化至25項，印發(fā)《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南 （試行）》，在保證水源地安全達標建設(shè)評估結(jié)果準確性的前提下，評估工作量大幅度減少，工作效率顯著提高。

（4）《名錄》內(nèi)飲用水水源地保護與管理能力得到提升

通過2012年以來的水源地安全達標建設(shè)工作，全國重要飲用水水源地保護與管理體系進一步完善，在飲用水水源地保護相關(guān)法律法規(guī)制定、部門聯(lián)動機制建設(shè)、專業(yè)技術(shù)人員培訓、應(yīng)急預案制定及演練、水源地保障資金投入機制建設(shè)等方面取得了積極成效。水源地監(jiān)測監(jiān)控能力得到進一步提升，164個水源地安裝了視頻監(jiān)控系統(tǒng)，162個水源地建設(shè)了信息監(jiān)控系統(tǒng)，飲用水水源地取水口及重要供水工程設(shè)施實現(xiàn)了自動視頻監(jiān)控。多數(shù)水源地管理部門編制了應(yīng)急預案并定期進行應(yīng)急演練。

二、水源地安全達標建設(shè)存在的主要問題

雖然水源地安全達標建設(shè)工作取得了積極成效，但是仍存在一些主要問題亟待解決。

1.違法懲罰措施威懾力不足

盡管現(xiàn)行水法、水污染防治法、環(huán)境保護法、城市供水條例等法律法規(guī)包含了飲用水水源保護方面的相關(guān)規(guī)定，但是對影響水源保護的建設(shè)項目處罰措施只有“停業(yè)或關(guān)閉”；對于在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的工業(yè)企業(yè)，僅規(guī)定限期治理、責令改正、罰款等處罰，且罰金遠小于其造成的損害，違法成本過低。美國、德國等發(fā)達國家對造成水污染危害他人生命或健康或造成重大損失者處以監(jiān)禁等刑事處罰，相對而言，我國法律法規(guī)對造成水源嚴重污染的污染者威懾力嚴重不足。

2.水源保護相關(guān)技術(shù)標準不完善

目前，我國缺少專門針對水源保護的技術(shù)標準，相關(guān)規(guī)定散見于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838）、《地下水質(zhì)量標準》（GB/T14848）、《生活飲用水衛(wèi)生標準》（GB5749—2006）、《城市供水水質(zhì)標準》（CJ/T206—2005）、《生活飲用水水源水質(zhì)標準》(CJ3020—93)、《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T338—2007）和《城市供水水源規(guī)劃導則》（SL627—2014）等相關(guān)技術(shù)標準中?！渡铒嬘盟此|(zhì)標準》由于25年未修訂，已無法滿足新的飲用水水質(zhì)要求；《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》對河流與湖庫水體類型、飲用水水源與一般水體未明確區(qū)分；《地下水質(zhì)量標準》只評價地下水質(zhì)量，不能反映人類活動對地下水質(zhì)量的影響；《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》對于保護區(qū)的劃分標準有待進一步調(diào)整，比如河道型水源地水流速度快，水體交換頻次高，一級保護區(qū)和二級保護區(qū)范圍長度為取水口上游幾公里、下游幾百米，對于上游大規(guī)模排污的污染事故，保護區(qū)緩沖作用非常有限，留給下游的應(yīng)對時間很短。

3.水源地監(jiān)測監(jiān)控能力不強

《名錄》內(nèi)部分飲用水水源地存在監(jiān)測站網(wǎng)不完善、監(jiān)測項目不全、監(jiān)測頻次不足、不具備監(jiān)測有毒和有機物能力等問題。應(yīng)急監(jiān)測能力達不到標準要求的飲用水水源地有20個，其中部分飲用水水源地在突發(fā)水污染事件發(fā)生時不具備加密監(jiān)測或增加監(jiān)測項目的能力。比如，淮河流域的蚌埠市淮河蚌埠閘上水源地、連云港市薔薇河水源地、徐州市丁樓—張集地下水水源地、青島市大沽河水源地等存在監(jiān)測頻次不足、監(jiān)測項目不全、監(jiān)測資料不完備等問題。

4.水源地安全達標建設(shè)協(xié)調(diào)機制不健全

飲用水水源地安全達標建設(shè)工作涉及水利、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多個部門，由于缺少多部門、上下游協(xié)調(diào)機制，部分飲用水水源地安全達標建設(shè)不僅日常監(jiān)管困難，而且建設(shè)期及檢查評估期協(xié)調(diào)難度也較大。比如，于橋—爾王莊水庫水源地位于天津市，盡管天津市采取了多種措施提升入庫水質(zhì)，但是上游潘家口—大黑汀水庫網(wǎng)箱養(yǎng)魚造成水庫水質(zhì)嚴重下降，致使于橋—爾王莊水庫總磷嚴重超標，水質(zhì)不能滿足飲用水功能要求。此外，水利、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門均設(shè)有飲用水水源地監(jiān)測站網(wǎng)、監(jiān)測機構(gòu)，均開展監(jiān)測任務(wù)、制訂監(jiān)測計劃，但不同部門之間缺少協(xié)調(diào)，監(jiān)測數(shù)據(jù)不能共享，導致飲用水水源地監(jiān)測設(shè)施重復建設(shè)，監(jiān)測標準不統(tǒng)一，影響水源地安全達標建設(shè)評估結(jié)果的準確性。

三、相關(guān)建議

新《名錄》印發(fā)后，全國重要飲用水水源地數(shù)量由175個增加至618個，水源地安全達標建設(shè)工作面臨的問題將更為復雜，工作更為艱巨，建議重點從以下幾個方面，進一步推進水源地安全達標建設(shè)工作。

1.修改完善相關(guān)法律法規(guī)

一是盡快修訂水法。結(jié)合我國飲用水水源保護與管理實際情況，建議在水法中將飲用水水源保護相關(guān)內(nèi)容單列一章，加大飲用水水源保護執(zhí)法和懲罰力度。二是盡快制定出臺相關(guān)法規(guī)。加快制定出臺《飲用水水源保護與管理條例》《水生態(tài)補償條例》，明確我國飲用水水源保護與管理的基本制度體系，對飲用水水源保護規(guī)劃編制、保護區(qū)劃分與管理、水質(zhì)監(jiān)測和預警、應(yīng)急管理、跨區(qū)域補償、資金保障、法律責任追究等進行系統(tǒng)規(guī)定。

2.制定修訂相關(guān)技術(shù)標準

一是制定完善相關(guān)技術(shù)標準。進一步修改完善《全國重要飲用水水源地安全評估技術(shù)指南（試行）》，并將其制定為行業(yè)標準《全國重要飲用水水源地安全評估技術(shù)導則》。二是修訂相關(guān)技術(shù)標準。修訂《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB3838），將飲用水水源地相關(guān)內(nèi)容單列，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將水體富營養(yǎng)化和水體功能分開評價，將一般的江河湖泊和飲用水水源地進行區(qū)別對待，根據(jù)不同評估目的制定相應(yīng)標準；修訂《地下水質(zhì)量標準》（GB/T14848），增加人類活動對地下水質(zhì)量影響的相關(guān)指標；修訂《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 338—2007），重點修改河道型水源地保護區(qū)范圍，保證水污染突發(fā)事件發(fā)生時下游有一定的預警應(yīng)急時間。

3.提高飲用水水源地監(jiān)測和應(yīng)急預警能力

一是提高全國重要飲用水水源地水量水質(zhì)監(jiān)測預警能力。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的飲用水水源地監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升飲用水水源地常規(guī)監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測預警能力，強化對持久性有機污染物、有毒有害物質(zhì)的監(jiān)測。加強水利、生態(tài)環(huán)保、住建、衛(wèi)計等部門飲用水安全保障信息共享，實現(xiàn)從源頭到末梢全過程監(jiān)控。二是加快實現(xiàn)飲用水應(yīng)急備用水源地建設(shè)全覆蓋。確定飲用水應(yīng)急備用水源地等級分類要求，推進不同水系或相對獨立控制取水的飲用水應(yīng)急備用水源地建設(shè)，盡快形成“多水源、高保障”能力。三是強化全國重要飲用水水源地風險評估和應(yīng)急處置能力。建立風險源清單，完善風險防范措施。做好應(yīng)急處理設(shè)備的維護保養(yǎng)和物資儲備等工作。建立城市供水應(yīng)急處置專家?guī)?，完善城市供水?yīng)急預案并做好日常演練。

4.完善飲用水水源地保護聯(lián)防聯(lián)控機制

一是建立跨流域、跨行政區(qū)的飲用水水源地保護協(xié)調(diào)機制。建議在國務(wù)院層面加大跨流域、跨行政區(qū)的飲用水水源地保護協(xié)調(diào)機制建設(shè)，通過相關(guān)部門和地區(qū)共同努力，妥善解決跨省水源保護區(qū)劃定等關(guān)鍵性難題。二是加強流域內(nèi)水源地安全達標建設(shè)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作。流域管理機構(gòu)和省級水行政主管部門要加強對水源地安全達標建設(shè)工作的指導，同時加強與省級相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，健全流域水源地安全達標建設(shè)信息資源共享機制和重大事項會商制度，對流域內(nèi)飲用水水源地違法行為進行聯(lián)合檢查和執(zhí)法。

5.完善全國重要飲用水水源地核準和評估考核制度

一是完善全國重要飲用水水源地核準制度。建立新《名錄》內(nèi)全國重要飲用水水源地進入和退出的動態(tài)管理機制，對符合條件的飲用水水源地及時更新納入新《名錄》，對不再具備使用條件的飲用水水源地及時予以退出。二是健全水源地安全達標建設(shè)評估考核制度。將全國重要飲用水水源地安全保障達標建設(shè)評估作為最嚴格水資源管理制度年度考核的前期獨立評估專題，評估結(jié)果作為實施最嚴格水資源管理制度年度考核的重要依據(jù)。 ■

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