肖重華 ，雷小牛 ，曾 倫 ，樊湘琪 ，劉 榮 ，丁 鵬

（1.新疆維吾爾自治區(qū)水利廳，830000，烏魯木齊；2.新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州水利局，831100，昌吉；3.新疆維吾爾自治區(qū)哈密市水利局，839000，哈密）

一、基本情況

呼圖壁縣位于新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州，2017年全縣灌溉面積 137 萬畝（1 畝=1/15hm2，下同），共有防洪、灌溉、飲水安全等各類小型水利工程2794處。伊州區(qū)位于新疆的東部，是典型的資源型缺水地區(qū)，總灌溉面積90.6萬畝，高效節(jié)水面積78.2萬畝，占總灌溉面積的86.3%，全區(qū)各類小型水利工程數(shù)量共計4228處。

二、總體目標、任務及主要做法

1.總體目標及任務

按照水利部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《關于公布全國農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點縣的通知》（辦農(nóng)水〔2015〕1 號）要求，昌吉州呼圖壁縣和哈密市伊州區(qū)圍繞實行建管一體化、建立項目建設管理公開公示制度、產(chǎn)權確權和移交、搞活經(jīng)營權、建立落實工程管護經(jīng)費的長效機制、探索財政資金購買公共服務、鼓勵和扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會等專業(yè)合作組織發(fā)展等七項試點內(nèi)容，因地制宜開展農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和創(chuàng)新運行管護機制試點工作。

2.主要做法

（1）呼圖壁縣

①政策支撐。呼圖壁縣先后出臺了小型農(nóng)田水利工程建設管理辦法、小型水利工程產(chǎn)權制度改革實施方案、小型水利工程管護考核辦法等配套文件，為全面深化改革提供政策性支撐。

②加強組織領導。成立以縣領導為負責人的改革領導小組，逐級落實工作職責，確保各項工作有序開展。

③發(fā)放“兩證一書”。截至目前共發(fā)放小型水利工程所有權證、小型水利工程使用權證、管護責任書“兩證一書”1199本，涉及水庫、堤防、水閘、高效節(jié)水首部、渠道工程、泵站、集體產(chǎn)權機電井、水廠等方面。全縣建立產(chǎn)權交易中心6個。

④落實管護主體及經(jīng)費來源。一是明確175處中小河流及堤防和25座小型水閘的管護主體為國有水管單位，管護經(jīng)費從地方財政公益性工程維修養(yǎng)護費中撥付；二是3座小（1）型水庫、1座泵站產(chǎn)權移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為責任主體和工程管護主體，管護經(jīng)費從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中撥付；三是4座農(nóng)村飲水安全工程的管護主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，管護經(jīng)費從供水收入中支付，不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政予以補貼；四是564處高效節(jié)水首部及田間管網(wǎng)工程產(chǎn)權移交農(nóng)民用水者協(xié)會，管護經(jīng)費由農(nóng)民自籌解決；五是627條末級渠道產(chǎn)權移交農(nóng)民用水者協(xié)會，管護經(jīng)費從末級渠系維護費中支出，不足部分由地方財政補貼。

⑤落實管護經(jīng)費。通過“中央爭取一點、地方獎勵一點、資源水費提一點、末級水費拿一點、農(nóng)民籌一點”的 “五個一點”和獎補機制，2014—2017年共落實管護經(jīng)費3212.38萬元，其中，爭取中央資金684.4萬元，縣級財政資金11.6萬元，從收取的資源水費中提取1750萬元用于機井智能設備的升級改造，末級渠系維護費及村集體籌集678.82萬元，農(nóng)民投工投勞及“一事一議”籌集87.56萬元。

⑥創(chuàng)新管護模式。一是種植大戶承包統(tǒng)一經(jīng)營模式，以首部為單元進行土地流轉(zhuǎn)，如紅柳塘村流轉(zhuǎn)土地10500畝，由大豐鎮(zhèn)紅運來農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一經(jīng)營。二是“公司+合作社”的管護模式，通過土地及附屬小型水利工程使用權的流轉(zhuǎn)，解決了小型水利工程的運行與管護，增加了農(nóng)民人均收入。三是“政府+公司+農(nóng)戶”的管護模式，由縣政府給予補貼，由專業(yè)化公司成立“井電雙控”和“智能灌溉服務隊”，培訓農(nóng)戶并進行專業(yè)化的維修管理。四是承租經(jīng)營權，通過出租水庫水面，與經(jīng)營者簽訂管護責任書，對水庫相關設施和環(huán)境進行維護。

（2）伊州區(qū)

①成立領導小組，及時出臺政策。成立了小型水利工程管理體制改革領導小組，負責小型水利工程改革工作的指揮、指導和協(xié)調(diào)工作，制定出臺了《哈密市小型水利工程體制改革實施方案》。

②建立監(jiān)督考核機制。建立了改革績效考核獎懲機制，把各項工作任務進行分解，制定工作方案，并層層簽訂目標責任書，把目標任務完成情況作為干部年終考核的重要指標納入責任書中，確保了改革工作的有效落實。

③落實管護主體及經(jīng)費來源。一是明確8座?。?）型水庫責任主體為區(qū)水管總站，9座小（2）型水庫責任主體為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責水庫管護經(jīng)費；二是15處堤防、148處斗渠以上渠道、348處小型水閘的管護主體為區(qū)水管總站，管護經(jīng)費從地方財政公益性維修養(yǎng)護費中撥付；三是10座農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權移交恒熙水務公司，公司作為管護主體，經(jīng)費由公司從供水收入中支付；四是1388處斗渠以下末級渠系產(chǎn)權移交農(nóng)民用水者協(xié)會，管護經(jīng)費從末級水費中支出，不足部分由區(qū)水管總站以水費返還形式補貼。

④多渠道籌集資金。管護經(jīng)費主要由末級水費、農(nóng)業(yè)水費、維修養(yǎng)護項目以及地方配套資金組成，實行“先建后補，以獎代補”機制。2014—2017年共落實管護經(jīng)費1138.33萬元,其中，中央資金797萬元,區(qū)級財政294.23萬元，末級水費提取47.1萬元。

⑤創(chuàng)新管護模式。一是“合作社+農(nóng)戶”的模式，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶以土地為股份入股，合作社為管護主體，給予農(nóng)戶700元/畝的保底收入，對農(nóng)田水利設施進行運行管理；二是“協(xié)會+農(nóng)戶”的模式，以農(nóng)民用水者協(xié)會為主體，負責用水管理、農(nóng)戶培訓、末級水費的收取、末級渠系以及高效節(jié)水設施的管理和維護；三是“政府+公司+農(nóng)戶”的模式，由區(qū)政府給予補貼，專業(yè)化公司成立“自動化灌溉服務中心”，負責田間設備維護及農(nóng)業(yè)灌溉規(guī)范化管理。

三、取得的成效

1.實行建管一體化

主要解決了“建、管、用”不一致，“責、權、利”不統(tǒng)一的問題。

（1）呼圖壁縣

一是明確建設主體，縣水利局管理的小型水利工程法人為縣水管總站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的工程法人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站或協(xié)會。二是積極推廣村民質(zhì)量監(jiān)督員制度，調(diào)動收益區(qū)群眾參與小型水利工程決策，實施監(jiān)管。三是對新建工程實行建管一體化，要求同時制定小型水利工程建設和管護方案，對無管護方案的工程不予立項；沒有同步實施管護方案的工程，不予驗收。

（2）伊州區(qū)

一是項目區(qū)農(nóng)戶參與工程的建設，建成后，農(nóng)戶直接參與工程管護；二是采用“一事一議”的管理模式，制定管護方案，明確管護人員及管護責任，發(fā)揮群眾對項目決策、實施、監(jiān)督和管護作用。

自2014年以來，新建高效節(jié)水等小型水利工程57項，參與工程建設人員75%以上為當?shù)剞r(nóng)戶。完工后，協(xié)會聘用部分參與建設農(nóng)戶進行工程運行管理，農(nóng)戶既參與工程的建設與管理，又是直接使用者，既解決了“建、管、用”不一致，又解決了“責、權、利”不統(tǒng)一的問題，還增加了農(nóng)民收入，人均年收入增加1萬元，取得了良好效果。

2.建立項目建設管理公開公示制度

確保公眾對小型水利工程建設項目的知情權、參與權和監(jiān)督權，全面接受社會監(jiān)督。

（1）呼圖壁縣

自2014年起，呼圖壁縣對小型水利工程項目建設，采取農(nóng)戶代表與項目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人全程參與工程建設的方式，確保了工程質(zhì)量，為后期運行管理奠定了良好基礎。農(nóng)戶代表參與工程從設計把關到竣工驗收、工程款支付的全部環(huán)節(jié)，支付工程款必須由農(nóng)戶代表與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人共同簽字，同時縣紀檢委對項目招標投標進行全程監(jiān)督。工程項目建設采取公開制度，接受社會監(jiān)督。

通過完善和落實 “一事一議”政策，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾為改善自身生產(chǎn)生活條件而投身農(nóng)田水利建設的積極性，逐步完善農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設的組織保障體系，確保了工程質(zhì)量、工程安全、資金安全和后期運行管理。

（2）伊州區(qū)

在項目區(qū)設立公示牌。2014年以來完成的57個小型水利工程建設項目都實行了公示制度，工程使用單位和當?shù)厝罕娭鲃颖O(jiān)督工程質(zhì)量，向項目建設單位提供“好意見、好點子”，保障了農(nóng)戶的知情權、監(jiān)督權、投訴權，提高了工程質(zhì)量和管護水平。

3.產(chǎn)權確權和移交

主要解決工程產(chǎn)權不明晰、工程管護責任范圍不明確等問題。

（1）呼圖壁縣

一是對國有投資為主的具有較強公益性的小型水庫、堤防、灌區(qū)骨干渠道等明確了產(chǎn)權歸屬縣水管總站；二是完成水務一體化頂層設計，啟動城鄉(xiāng)一體供水工程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水、工業(yè)供水統(tǒng)一規(guī)劃建設、管理與維護，農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權歸屬水務公司，由水務集團統(tǒng)一建設、管理和維修養(yǎng)護。三是灌區(qū)末級渠系、小型農(nóng)田水利灌排設施產(chǎn)權及高效節(jié)水首部、田間工程劃歸農(nóng)民用水者協(xié)會或合作社，農(nóng)民用水者協(xié)會或合作社全程參與工程建設、負責工程管護，接受水利部門的業(yè)務指導和監(jiān)督管理；以農(nóng)戶個人或企業(yè)投資修建的小型水利工程實行“自建、自有、自用、自管”，其產(chǎn)權歸個人和企業(yè)所有。

小型水閘屬國有資產(chǎn)，產(chǎn)權屬國有水管單位，管護主體為國有水管單位；部分?。?）型水庫、堤防工程、泵站和農(nóng)村飲水安全工程屬國有資產(chǎn)，產(chǎn)權移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是工程管護主體；高效節(jié)水工程首部和末級渠道工程產(chǎn)權移交給農(nóng)民用水者協(xié)會，農(nóng)民用水者協(xié)會為工程管護主體。通過明晰產(chǎn)權，落實管護主體，明確管護責任，保障管護經(jīng)費，實現(xiàn)小型水利工程良性運行。

（2）伊州區(qū)

一是國家投資建設的小型水庫、堤防、灌區(qū)骨干渠道及小型水閘產(chǎn)權歸區(qū)水管總站；二是灌區(qū)末級渠系、小型農(nóng)田水利設施及機井田間管網(wǎng)設施歸農(nóng)民用水者協(xié)會；三是通過伊州區(qū)政府確權，農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權移交水務公司管理。

小型水庫、中小河流及其堤防屬國有資產(chǎn)，產(chǎn)權和管護主體均為區(qū)水管總站；小型水閘、斗渠以上渠道產(chǎn)權及管護主體為區(qū)水管總站；斗渠以下渠道工程、二輪承包土地機井產(chǎn)權歸屬農(nóng)民用水者協(xié)會；村隊集體機井產(chǎn)權歸屬村隊；農(nóng)村飲水安全工程移交水務公司。通過明晰產(chǎn)權，落實管護主體，明確管護責任，保障管護經(jīng)費，實現(xiàn)小型水利工程良性運行。截至目前，4233處小型農(nóng)田水利設施已全部明確產(chǎn)權主體，確權率100%。

4.搞活經(jīng)營權

搞活水庫水面經(jīng)營權主要解決了小型水利工程管護經(jīng)費來源單一的問題。

（1）呼圖壁縣

通過租賃水庫水面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從收取的承包費中彌補水庫工程維修養(yǎng)護不足部分；通過農(nóng)田水利工程產(chǎn)權確權，使末級渠系與高效節(jié)水設施資產(chǎn)成為農(nóng)民用水者協(xié)會經(jīng)營性資產(chǎn)，提高了其資產(chǎn)性收益的可能性。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府每年投入水庫維修養(yǎng)護費5萬元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入2萬元，從養(yǎng)殖戶承包費中提取3萬元，用于水庫工程維修養(yǎng)護，確保了3座小型水庫的安全運行。二是盤活小型水利工程資產(chǎn)。通過小型水利工程確權頒證，產(chǎn)權移交給農(nóng)民用水者協(xié)會，增加其經(jīng)營性資產(chǎn)，為抵押貸款創(chuàng)造了條件，既緩解了水利工程資金短缺問題，還促進了投資者繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

（2）伊州區(qū)

通過租賃水庫水面，水管單位從收取的承包費中彌補水庫工程維修養(yǎng)護不足部分；通過農(nóng)田水利工程產(chǎn)權確權，使末級渠系與高效節(jié)水設施資產(chǎn)成為農(nóng)民用水者協(xié)會經(jīng)營性資產(chǎn)，提高其資產(chǎn)性收益的可能性。

一是水管總站每年投入4座水庫維修養(yǎng)護費40萬元，從養(yǎng)殖戶承包費中提取28萬元，用于水庫工程維修養(yǎng)護，確保了4座小型水庫的安全運行。二是將2284眼機井和1388條斗渠產(chǎn)權移交給農(nóng)民用水者協(xié)會，增加其經(jīng)營性資產(chǎn)，提高其參與農(nóng)田水利工程建設與管理的積極性。

5.建立落實工程管護經(jīng)費的長效機制

主要解決小型水利工程管護經(jīng)費不足的問題。

（1）呼圖壁縣

一是多元化籌措管護經(jīng)費，統(tǒng)籌使用好中央小型農(nóng)田水利維修養(yǎng)護項目補貼、縣級小農(nóng)水財政預算資金、縣級收取的資源水費、末級渠系維護費和農(nóng)民“一事一議”政策。二是制定出臺《呼圖壁縣小型農(nóng)田水利設施建設以獎代補管理辦法》，將運行規(guī)范的農(nóng)民用水合作組織納入以獎代補范圍。三是從征收的資源水費中提取25%用作小型農(nóng)田水利工程管護經(jīng)費。

（2）伊州區(qū)

一是末級水費的30%用于發(fā)放農(nóng)民用水者協(xié)會人員工資，70%用于斗渠、農(nóng)渠的維修養(yǎng)護；二是水管單位水費收入的35%返還用于農(nóng)田水利設施維修養(yǎng)護；三是積極爭取中央財政補助資金，落實體制改革批復的公益性“兩項經(jīng)費”。

6.探索財政資金購買公共服務

通過試點建設，解決了小型水利工程管護經(jīng)費來源單一、經(jīng)費不足的問題。

呼圖壁縣依托中國農(nóng)業(yè)大學教授工作站成立了“井電雙控”服務隊和“智能灌溉技術”服務隊，政府按5元/畝的標準支付灌溉服務費，1000元/年/監(jiān)控計量點的標準支付 “井電雙控”服務費。智能灌溉服務合作社服務費用為畝均30元，政府補貼農(nóng)民二輪承包地每畝15元。

自2014年以來，財政資金購買專業(yè)化服務共計255.8萬元，通過購買社會化服務，1794眼機井智能設施得到升級改造，實現(xiàn)節(jié)水200余萬m3，智能化灌溉面積達到3.5萬畝，培訓技術人員3000余人次。

7.鼓勵和扶持農(nóng)民用水合作組織發(fā)展

主要解決末級水利工程管護主體不清，管護責任不落實的問題。

（1）呼圖壁縣

一是在6個農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建農(nóng)民用水者協(xié)會48個，明確了管護主體，主要承擔支渠以下水利工程的維護、用水管理、水事糾紛、水費及末級渠系維護費的收繳、末級水利工程及田間高效節(jié)水工程的項目申報等任務。二是建立終端水價機制，通過政府定價，呼圖壁縣末級渠系維護費收費標準為0.024元/m3。

農(nóng)民用水者協(xié)會的成立，真正實現(xiàn)了農(nóng)民自主管理，減少了水事糾紛，完善了“一事一議”籌資籌勞機制。

（2）伊州區(qū)

一是按照民政部門要求，成立伊州區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會總會1個、分會5個，注銷原有11個協(xié)會；二是建立終端水價機制，通過政府定價，伊州區(qū)末級渠系維護費收費標準為0.012元/m3，高效節(jié)水運行維護費收費標準為 0.017元/m3。

農(nóng)民用水者協(xié)會總會的成立解決了原有協(xié)會無資產(chǎn)、無管理權限的窘?jīng)r，真正實現(xiàn)了農(nóng)民自主管理，減少了水事糾紛，完善了“一事一議”籌資籌勞機制。通過末級水費的收取及水費收入的部分返還，確保了協(xié)會運行管理維護的經(jīng)費，保證了末級渠系的良性運行。

8.具有典型意義的成效

2016年哈密市政府主導，全新設計哈密瓜“密作”貢瓜品牌，設定了嚴格的準入標準，建立精品哈密貢瓜基地1萬畝。伊州區(qū)所轄的南湖鄉(xiāng)種植“密作”哈密瓜1.4萬畝，其中高效節(jié)水滴灌1.08萬畝，溝畦灌0.32萬畝。灌溉水源通過石城子水庫至南湖水庫60 km渠道和南湖水庫至灌區(qū)6km管道輸水，利用南北的地形縱坡采用自壓滴灌的灌溉方式。2017年實現(xiàn)平均產(chǎn)量2500kg／畝，毛收入5000元／畝，凈收入2500元／畝，工程效益、經(jīng)濟效益顯著。

四、存在的主要問題

①灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造工程建設滯后。呼圖壁縣末級渠系防滲率低，量水設施不配套，支渠以下的斗、農(nóng)渠改造資金嚴重不足，灌區(qū)供水的“最后一公里”沒有完全打通，工程效益沒有充分發(fā)揮。高效節(jié)水工程升級改造經(jīng)費嚴重不足。伊州區(qū)高效節(jié)水首部及田間管網(wǎng)設施老化嚴重，缺乏升級改造資金，高效節(jié)水工程效益沒有充分發(fā)揮。

②農(nóng)民用水合作組織管理能力有待提升。農(nóng)民用水者協(xié)會組織人員文化程度較低，管理水平與目前的信息化、智能化管理不相適應，需進一步加強培訓。

③小型農(nóng)田水利工程管護模式需進一步探索。呼圖壁縣通過采取政府購買服務等形式對末級渠系管護模式進行了有益探索，但沒有形成針對不同類型的小型農(nóng)田水利工程的運行管護模式，尚未形成可復制、可推廣的經(jīng)驗，管護長效機制需要進一步創(chuàng)新、完善和總結。

五、結論建議

1.呼圖壁縣

呼圖壁縣“為小型水利工程精準確權”在中國水利記憶TOP10讀者評選活動中獲得順義杯2017基層治水十大經(jīng)驗排名第二的好成績。

①進一步完善水利工程產(chǎn)權制度改革長效機制。繼續(xù)完善管護責任、監(jiān)督考核等相關制度，鞏固小型水利工程長效管護機制。

②健全多元的投入保障機制。深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，深化終端水價機制，積極爭取財政資金，加大市場運作方式，吸引民間資本投入，形成多元投入格局，繼續(xù)加大農(nóng)田水利工程建設投入力度，促進現(xiàn)代化灌區(qū)建設。

2.伊州區(qū)

①推廣試點示范經(jīng)驗。南湖鄉(xiāng)“密作”品牌哈密瓜的種植經(jīng)驗表明，種植高產(chǎn)出、高附加值的農(nóng)作物是獲得農(nóng)民歡迎、工程可持續(xù)、經(jīng)濟效益良好的基礎和前提。建議推廣可復制、有示范意義的經(jīng)驗。

②進一步拓寬經(jīng)費籌措渠道。積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，深化終端水價機制，積極爭取財政資金，加大市場運作方式，吸引民間資本投入，形成多元投入格局，拓寬小型水利工程管護經(jīng)費籌措渠道。

③進一步創(chuàng)新工程管護模式。針對不同類型的工程制定具體管護標準，鼓勵具有工程運行和維護經(jīng)驗的市場主體參與小型水利工程維修養(yǎng)護工作，推進水利工程專業(yè)化管理，因地制宜創(chuàng)新管護模式。 ■

參考文獻：

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