李華斌，韓善銳，酈建鋒，王銀龍

（中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，311122，杭州）

我國幅員遼闊，地區(qū)間自然條件和經濟社會發(fā)展狀況差異極大，面臨的治水條件、存在的問題和需求千差萬別，因此在治水過程中采取的治水策略也不盡相同?？v觀全國各地的治水策略，提出的治水導向包括問題導向、需求導向、資源導向、目標導向、政策導向、市場導向、實干導向、效果導向等等。但從治水的出發(fā)點而言，大體可以歸納為問題導向、需求導向和資源導向三種。

一、治水導向

1.問題導向

問題導向是以解決問題為方向。就治水工作而言，問題導向主要解決水資源短缺、洪澇災害、水體污染和生態(tài)惡化等問題，避免對人民群眾的生命、財產和健康等造成損害和制約經濟社會發(fā)展。如浙江省五水共治的治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水；福建綜合治水的體制機制創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全系統(tǒng)治理，等等。問題導向的關鍵在于要善于發(fā)現(xiàn)問題、敢于正視問題，堅持用科學的方法分析和研究問題，有敢于觸及矛盾、解決問題的責任擔當，到實踐和群眾中尋求解決問題的方法，通過學習提高解決問題的能力。

2.需求導向

需求導向是以滿足需求為方向。隨著經濟社會的不斷發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，對治水的需求也不再停留在滿足生理需求和安全需求上。黨的十九大報告指出：從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。隨著從解決溫飽到全面建成小康社會，良好的生態(tài)、優(yōu)美的濱水景觀以及地方文化的融入和情感的寄托，在治水需求中占據(jù)越來越重要的地位。為了滿足留住青山綠水、記住鄉(xiāng)愁的需求，在需求導向下，修復水生態(tài)、打造水景觀、彰顯水文化逐漸成為治水的重點。

3.資源導向

資源導向與資源水利的內涵關系緊密。資源水利的理論內涵就是水資源的可持續(xù)利用，治水的資源導向就是將水資源的開發(fā)利用與國民經濟和社會發(fā)展緊密結合起來，進行綜合開發(fā)和科學管理，以達到優(yōu)化配置和持續(xù)利用的目的。在現(xiàn)代水利的體系框架下，資源導向就是要將水資源與水經濟有機結合，不僅僅是將水作為開發(fā)利用原料，使水作為商品；還要將水作為一種促進經濟社會和自然環(huán)境協(xié)調發(fā)展的催化劑，充分利用綠水青山發(fā)展生態(tài)經濟；更要重視對水資源的保護，以達到永續(xù)利用。

二、案例分析

結合福建省部分縣市的綜合治水規(guī)劃設計經驗，根據(jù)各地面臨的問題、需求以及地方經濟社會發(fā)展情況，針對性地采取了不同導向的治水策略?，F(xiàn)分別以福建省晉江、平潭和永春為案例，對三種不同導向的治水策略進行分析。

1.以問題導向為主的晉江治水策略

晉江市為泉州市代管的縣級市，是福建省綜合實力最強的縣市，也是我國經濟最發(fā)達的縣市之一。晉江市水資源十分缺乏，同時存在資源型缺水和水質型缺水問題：年人均水資源占有量不足160 m3，不足全國和福建省平均水平的1/10，屬于絕對貧水區(qū)；水體污染嚴重，全市20條主要河流水質均不能滿足水功能區(qū)劃要求；同時，傳統(tǒng)的水利工程建設造成河道渠化、硬化嚴重，加上水體污染和生態(tài)流量不足，造成水生態(tài)嚴重惡化。

針對上述問題，在制定治水策略時采取了針對性的措施。首先是通過繼續(xù)建設完善湖庫連通工程，通過外部引調水解決資源型缺水問題。通過全面調查分析各流域的水污染現(xiàn)狀，查明主要污染源，對生活污水、工業(yè)廢水、農田面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染、生活垃圾污染和底泥污染等采取相應的治理措施，并結合河道原位治理措施，對水污染進行治理。通過生態(tài)護岸建設、硬質護岸生態(tài)化改造、灘地保護、深潭淺灘構建、濱水植被帶建設等河道生境修復措施，以及生態(tài)濕地建設、水生動植物群落恢復等措施，結合生態(tài)流量配水措施等，解決水生態(tài)惡化問題。

同時，根據(jù)晉江市經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，配套規(guī)劃設計了一批具有地方特色的水景觀水文化建設項目，以滿足人民群眾對美的追求、對情感和鄉(xiāng)愁的寄托等需求。

2.以需求導向為主的平潭治水策略

平潭縣位于福建省東部，與臺灣隔海相望，由以海壇島為主的一百多個島嶼組成。2013年平潭正式成為由福建省直管的“平潭綜合實驗區(qū)”，規(guī)劃建設為國際旅游島，起到對外開放窗口、閩臺合作窗口的作用，相應的對區(qū)域生態(tài)及人居環(huán)境質量提出了更高的要求。平潭地表水量有限且蒸發(fā)量大，區(qū)域水資源不足；城區(qū)地勢低洼平坦，存在洪澇災害風險；臺風、暴雨等自然災害頻繁；海島文化資源豐富但仍未得到充分開發(fā)利用，“山城?！甭?lián)系尚未打通，人水關系有待提升。

為了滿足平潭定位 “國際旅游島”的發(fā)展需求，規(guī)劃從未來城市發(fā)展對治水的需求出發(fā)，以“水敏感城市設計”的理念和方法作為技術指引，通過生態(tài)雨洪體系構建保障區(qū)域水資源及防洪排澇安全；通過河湖水生態(tài)系統(tǒng)保護實現(xiàn)水環(huán)境改善及水生態(tài)保護；通過“山河湖海”區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)營造提高全島生態(tài)系統(tǒng)連通性，構建山水林田湖城海生命共同體；通過濱水景觀旅游體系建設打造水景觀、開發(fā)水旅游，進而更好地支撐平潭未來發(fā)展，實現(xiàn)兩岸宜居宜游的共同家園和國際旅游島建設。

3.以資源導向為主的永春治水策略

永春縣隸屬泉州市，境內山多地少，森林覆蓋率69.5%，旅游資源豐富，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。永春縣經濟社會發(fā)展相對落后，經濟總量較小，人口外流現(xiàn)象突出。通過對現(xiàn)狀及存在問題的分析認為，永春縣水資源較豐富，年人均水資源占有量超過3 600 m3，高于全國和福建省平均水平；各河道水質較好，除總氮季節(jié)性超標外，其余指標均能滿足水功能區(qū)劃確定的水質目標；絕大部分為山區(qū)河道，水生態(tài)總體良好，河床、駁岸均處于自然狀態(tài)，水生動植物群落結構完整；受臺風雨影響，部分河段容易造成災害性洪水。

通過水資源、水環(huán)境承載能力分析以及景觀生態(tài)安全格局構建，提出了通過流域綜合整治來實現(xiàn)“保護水資源”“發(fā)展水經濟”兩大治水目標的總體思路。一方面，永春縣位于泉州市水源地---山美水庫上游，通過水環(huán)境綜合治理保障山美水庫的水質，確保下游供水安全。另一方面，永春縣經濟相對落后，山多地少，在加強水資源保護的前提下，結合永春縣優(yōu)越的生態(tài)資源和旅游資源，走綠色崛起之路，順勢發(fā)展以旅游業(yè)和生態(tài)農業(yè)為代表的綠色經濟產業(yè)。

從治水角度，一方面以水為脈，結合各流域資源特色，因地制宜發(fā)展濱水經濟產業(yè)帶；另一方面，通過水資源保護、水安全保障、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復、水景觀打造、水文化挖掘等措施，建設完善涉水生態(tài)基礎設施，為資源開發(fā)利用創(chuàng)造條件，達到良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的目的。

三、討論與結論

1.討論

①以問題導向為主的治水策略主要著眼于解決當前面臨的主要問題，一定程度上來講也是在還治水的歷史欠賬。一旦治水落后于經濟社會發(fā)展對水的需求，就會形成各種各樣的問題，如洪澇災害、水質惡化、水資源短缺等。問題導向針對性強，容易出效果，但歸根結底這是一種被動的補救策略，經濟性相對較差。一方面，問題出現(xiàn)后再進行補救所花費的代價比在萌芽狀態(tài)就予以解決要大得多；另一方面這些問題所造成的直接和間接損失也往往是難以估量的，如洪澇災害發(fā)生后的生命財產損失、水質惡化對人民群眾生命健康和生態(tài)環(huán)境的損害、水資源短缺對經濟社會發(fā)展帶來的阻礙，等等。但不管如何，既然問題已經出現(xiàn)，就必須予以正視和解決。就當前國內大部分地區(qū)的治水工作而言，水資源、水安全、水環(huán)境等方面的問題依然突出，問題導向還將在相當長的一段時間內占據(jù)主導地位。

②以需求導向為主的治水策略主要著眼于解決當下以及今后一定時期內對治水的需求，如果這些需求不能得到有效解決，則很可能發(fā)展成為阻礙經濟社會發(fā)展的問題。需求導向是一種主動策略，也是一種預防策略，要求規(guī)劃設計者對治水的需求有清晰、準確的判斷。由于需求導向具有效果隱匿的特點而不容易受到重視。但是“一分預防勝過十分治療”，需求導向可以較小的投入滿足人們對治水的需求，將問題解決在萌芽狀態(tài)，保證經濟社會與治水同步發(fā)展，必須予以重視。一旦需求得不到及時有效滿足，則治水很可能長期陷入被動的問題導向而耗費大量的人力、物力、財力。

③問題導向和需求導向都是將水作為一種出現(xiàn)問題或將來可能出現(xiàn)問題的治理對象采取各項措施，而以資源導向為主的治水策略將水作為一種資源予以利用和保護。資源導向并不僅僅是簡單地將水作為商品或者生產商品的原料，而是發(fā)揮水資源的催化劑作用，利用良好的生態(tài)環(huán)境促進經濟社會的健康發(fā)展。以對經濟社會發(fā)展的促進作用來講，需求導向的治水策略是將水作為一種配角，處于從屬地位；而資源導向的治水策略將水作為主角，處于主導地位，對經濟社會發(fā)展的作用更加顯著。資源導向是一種主動策略，也是一種共生策略，即通過治水為經濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基礎設施，同時隨著經濟社會的不斷發(fā)展更加保護水資源，兩者相互促進，進入良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。

④在治水策略的選擇上，問題導向適用于水資源短缺、防洪排澇壓力大、水污染嚴重的地區(qū)，特別是一些治水與經濟社會發(fā)展脫節(jié)的老城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等地區(qū)，通過問題導向的治水策略，針對性強、見效快，可以將有限的治水資源用在刀刃上，有利于增強人民群眾的獲得感和幸福感，減少治水工作在政策處理等方面的阻力。對經濟社會發(fā)展水平較高、又不存在特別突出的治水問題的地區(qū)，如城市規(guī)劃新區(qū)、新農村等，通過需求導向的治水策略，可以滿足人民群眾對治水日益增長的需求，確保治水工作與經濟社會發(fā)展相協(xié)調。對于水資源豐富、生態(tài)環(huán)境優(yōu)越、傳統(tǒng)產業(yè)受限的地區(qū)，如山區(qū)、飲用水水源地等，通過資源導向的治水策略，保護水資源和發(fā)展水經濟兩手抓，既保護了青山綠水，又使青山綠水變?yōu)榻鹕姐y山，走綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展道路。

2.結論

①從治水的出發(fā)點而言，治水策略大體可以歸納為問題導向、需求導向和資源導向三種。目前問題導向的實踐最為普遍，需求導向和資源導向的治水策略相對較少。

②問題導向的治水策略以解決問題為方向，針對性強，容易出效果；但作為一種被動的補救策略，經濟性相對較差。當前全國大部分地區(qū)在水資源、水安全和水環(huán)境等方面問題突出，問題主導的治水策略還將長期占據(jù)主導地位。

③需求導向的治水策略以滿足需求為方向，是面向當前和未來一定時期的主動預防策略，要求規(guī)劃設計者對治水的需求有清晰、準確的判斷，但由于效果不顯著而容易被忽視。需求導向的治水策略可以將問題解決在萌芽狀態(tài)，經濟性好，必須予以重視。

④資源導向的治水策略將水作為一種資源予以利用和保護，不僅僅將水作為一種商品或者原料，更將水作為一種催化劑發(fā)揮效用。資源導向是一種將水作為主角的主動策略和共生策略，強調水資源和經濟社會的相互促進作用和可持續(xù)發(fā)展。

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