葉 飛

（上海市青浦區(qū)河道水閘管理所，201700，上海）

一、農(nóng)業(yè)水價綜合改革相關(guān)政策要求

2016年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》。2017年6月國家發(fā)改委等五部委聯(lián)合出臺了《農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》。水利部、農(nóng)業(yè)部也先后多次召開省級領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)會、基層經(jīng)驗(yàn)交流會及現(xiàn)場會等，不斷加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革的推進(jìn)力度。

上海市將2017年作為全市農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)啟動之年，于年初以“1號文件”下發(fā)了《上海市人民政府辦公廳貫徹落實(shí) 〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見〉的實(shí)施意見》，相關(guān)職能部門先后印發(fā)了《上海市農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作計劃》《上海市農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價辦法（試行）》《深化灌溉設(shè)施長效管理及農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》等一系列文件。2017年12月6日，市專題推進(jìn)會要求在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓住基層干部這一關(guān)鍵，加強(qiáng)政策宣傳和思想動員，守住“不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的底線，不斷完善配套政策，確保改革試點(diǎn)有力有序推進(jìn)，到2020年全面完成改革任務(wù)。

二、青浦區(qū)前期改革試點(diǎn)情況

青浦區(qū)從2015年起在朱家角鎮(zhèn)選擇了10個村率先開展農(nóng)田灌溉設(shè)施長效管理試點(diǎn)，2017年起在朱家角全鎮(zhèn)開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)，并摸索出了一套可操作的管護(hù)制度，也因此形成了朱家角模式。經(jīng)過試點(diǎn)，朱家角鎮(zhèn)農(nóng)田灌溉設(shè)施樣貌持續(xù)改善，節(jié)水成效不斷顯現(xiàn)。與2016年相比，2017年節(jié)約電量10.3萬kWh（減少9.6%），節(jié)約農(nóng)業(yè)用水580萬m3。截至目前，每畝平均管護(hù)成本下降41元（降低20.2%）；灌溉配套設(shè)施完好率從試點(diǎn)前80%提升至97.5%，灌溉設(shè)施整體面貌進(jìn)一步改善；灌溉獎勵補(bǔ)貼力度加大，進(jìn)一步降低了灌溉成本，試點(diǎn)工作得到當(dāng)?shù)卮迕裰С?。但從全區(qū)層面看，目前實(shí)際用水量普遍為用水定額的2～3倍，改革工作壓力巨大，試點(diǎn)推進(jìn)刻不容緩。

三、青浦區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革需求分析

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是青浦區(qū)補(bǔ)齊農(nóng)田灌溉設(shè)施短板的迫切需要。目前所有河道和水利設(shè)施中，只有農(nóng)田灌溉設(shè)施還沒有政策覆蓋，加之原有鎮(zhèn)村農(nóng)業(yè)灌溉管理體系不斷萎縮，導(dǎo)致灌溉設(shè)施長期處于失管、失修狀態(tài)，嚴(yán)重影響使用壽命，特別是在朱家角、練塘、金澤“青西三鎮(zhèn)”及白鶴鎮(zhèn)等農(nóng)業(yè)集中區(qū)域，農(nóng)田灌溉設(shè)施短板問題尤為突出。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是改善青浦區(qū)中小河道水質(zhì)的需要。根據(jù)中小河道水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，農(nóng)業(yè)面源污染是影響農(nóng)村中小河道水質(zhì)的主要因素。青浦區(qū)常規(guī)施肥水平下水稻氮肥、磷肥和鉀肥的利用率分別只有33.1%、12.0%和42.9%，加之灌溉方式粗放，導(dǎo)致化肥有效利用率進(jìn)一步降低，加劇了農(nóng)業(yè)面源污染，阻礙了中小河道治理和消除劣Ⅴ類水體等水環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理，結(jié)合農(nóng)業(yè)水價的倒逼機(jī)制，可以減少無效灌溉用水量，達(dá)到節(jié)水減排效果，減少農(nóng)業(yè)面源污染，推進(jìn)水環(huán)境改善。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，也是青浦區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。2017年中央1號文件明確指出了農(nóng)業(yè)水價綜合改革在深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重要作用。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)如何提質(zhì)增效、如何實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理、如何轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，都可以農(nóng)業(yè)綜合水價改革為切入點(diǎn)。

四、青浦區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)探討

青浦區(qū)現(xiàn)有農(nóng)田灌溉面積約26萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同）、灌區(qū) 626個、水泵678臺 （配套動力9 654 kW）、灌渠 1 415.89 km、排水溝約725.57 km。在上述需求分析基礎(chǔ)上，就青浦區(qū)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作從以下6個方面進(jìn)行了探討。

1.建立責(zé)任機(jī)制

青浦區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革首先要解決農(nóng)田灌溉設(shè)施管護(hù)缺失的問題，可以通過“雙化模式”（即日常運(yùn)行屬地化、維修養(yǎng)護(hù)市場化）壓實(shí)村委會和街鎮(zhèn)的責(zé)任分工。也就是說由村委會負(fù)責(zé)電灌站日常運(yùn)行、田間溝渠的清理疏通等，實(shí)行日常運(yùn)行屬地化；街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)電灌站設(shè)施設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)、溝渠的歲修等，并統(tǒng)籌考慮全鎮(zhèn)需求，逐年制定泵房翻修等維修計劃，將以上項(xiàng)目通過政府采購、公開招標(biāo)等方式實(shí)現(xiàn)維修養(yǎng)護(hù)市場化。

2.確定管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

自2015年上海市推進(jìn)農(nóng)田灌溉設(shè)施長效管理工作以來，在管理環(huán)節(jié)上，已基本形成“五個一”框架體系，即“一套工作制度、一組管理網(wǎng)絡(luò)圖、一套管理臺賬、一份統(tǒng)計測算表和一本照片圖冊”；在養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)上，出臺了《上海市農(nóng)田灌溉設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程》?？梢陨鲜隽鞒毯蜆?biāo)準(zhǔn)推動落實(shí)青浦區(qū)街鎮(zhèn)的管護(hù)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)灌溉設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)規(guī)范化、常態(tài)化。

3.建立健全水價機(jī)制

多年來，青浦區(qū)大部分農(nóng)村從未向用水戶收取過農(nóng)業(yè)用水費(fèi)，加之青浦區(qū)處于豐水、河網(wǎng)地區(qū)，地表徑流數(shù)量多，水量充沛，取水便捷，難以真正向農(nóng)民計收水費(fèi)。按照“不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的改革試點(diǎn)原則，在水價機(jī)制設(shè)計上，可以各街鎮(zhèn)作為供水管理主體，統(tǒng)籌測算全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水的平均支出成本，指導(dǎo)各村成立農(nóng)民用水自治組織 （用水責(zé)任主體），對于扣除財政補(bǔ)貼后的資金缺口，通過協(xié)商定價方式根據(jù)用水量向農(nóng)業(yè)水用戶收取水費(fèi)。在實(shí)際操作上，對于用水少的用水戶，將其以“投工投料”形式開展的日常養(yǎng)護(hù)折算成水費(fèi)，以此方式向用水戶計收水費(fèi)（朱家角鎮(zhèn)目前基礎(chǔ)水價約0.05元/m3）；對于用水多的用水戶，除按照超定額累進(jìn)加價制度足額計收水費(fèi)外，今后還將根據(jù)考核減少或不予財政補(bǔ)貼。

4.完善補(bǔ)貼政策

農(nóng)田灌溉設(shè)施運(yùn)行維護(hù)成本，包括農(nóng)田灌溉設(shè)施維修費(fèi)（灌溉泵站及其配套設(shè)施的維修費(fèi)用）、日常養(yǎng)護(hù)費(fèi) （機(jī)泵保養(yǎng)及清溝理溝等養(yǎng)護(hù)費(fèi)用）、人工費(fèi)（放水員等人工成本）和灌溉電費(fèi)。2014年，青浦區(qū)華新鎮(zhèn)楊家莊村、重固鎮(zhèn)新豐村、朱家角鎮(zhèn)張馬村3個區(qū)級試點(diǎn)村的農(nóng)田灌溉設(shè)施運(yùn)行維護(hù)成本測算為205元/畝，因灌溉規(guī)模較小而導(dǎo)致總成本偏高。2016年，青浦區(qū)選擇朱家角鎮(zhèn)作為市級農(nóng)田灌溉設(shè)施長效管理試點(diǎn)鎮(zhèn)，明確了試點(diǎn)補(bǔ)貼總額為120元/畝，其中市、區(qū)補(bǔ)貼90元/畝，鎮(zhèn)配套30元/畝，不足部分由村自籌。目前，朱家角鎮(zhèn)農(nóng)田灌溉設(shè)施運(yùn)行維護(hù)平均成本基本穩(wěn)定在160元/畝左右，即村自籌（主要由用水戶統(tǒng)籌）約40元/畝?？紤]到青浦區(qū)80%左右的農(nóng)田灌溉面積都集中在“青西三鎮(zhèn)”及白鶴鎮(zhèn)，以及改革試點(diǎn)初期運(yùn)行維護(hù)成本普遍偏高的情況，為進(jìn)一步減輕村集體（用水戶）自籌資金壓力，考慮補(bǔ)貼總額為130元/畝，其中市、區(qū)補(bǔ)貼90元/畝保持不變，包括運(yùn)行管理費(fèi)40元/畝、設(shè)施維修費(fèi) 40元/畝、節(jié)水獎勵10元/畝，鎮(zhèn)財政對設(shè)施維修部分配套不低于40元/畝。

在補(bǔ)貼資金使用上，運(yùn)行管理費(fèi)40元/畝主要補(bǔ)貼清溝理溝費(fèi)用、放水員工資、灌溉電費(fèi)等，由各街鎮(zhèn)自行制定考核辦法，統(tǒng)籌后補(bǔ)貼至各村，鼓勵拉開各村補(bǔ)貼差距；設(shè)施維修費(fèi)80元/畝（市、區(qū)補(bǔ)貼的 40元/畝加上鎮(zhèn)配套補(bǔ)貼的40元/畝），主要補(bǔ)貼水泥明溝和地下管道歲修、電灌站設(shè)備日常保養(yǎng)和大修、泵房翻修等，由各街鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排維修計劃，按照城市維護(hù)類項(xiàng)目程序通過市場化方式實(shí)施；節(jié)水獎勵10元/畝，主要用于放水員的考核獎勵等。

5.制定考核措施

在考核措施上，通過兩個層面的制度設(shè)計發(fā)揮考核的約束效力和獎勵的激勵效力。在長效管理成效考核方面，專門制定了農(nóng)田灌溉設(shè)施長效管理考核辦法，主要對運(yùn)行養(yǎng)護(hù)情況、設(shè)施維修情況、臺賬建設(shè)、資金管理四大方面進(jìn)行考核。在考核方式上，與現(xiàn)行的中小河道、水利設(shè)施、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施等長效管理考核并軌，以田容田貌保持情況、設(shè)施保養(yǎng)情況、溝渠疏通情況等作為重點(diǎn)考核內(nèi)容開展現(xiàn)場抽查，并以政策制度的制定及落實(shí)、運(yùn)行維護(hù)記錄及資金收支明細(xì)等作為重點(diǎn)考核內(nèi)容開展臺賬檢查，每月開展行業(yè)督查并通報。年底考核結(jié)果與市、區(qū)財政補(bǔ)貼掛鉤，考核合格的（80分及以上）足額補(bǔ)貼，不合格的（80分以下）按 90%予以補(bǔ)貼，扣除的10%由鎮(zhèn)級財政補(bǔ)足。在績效考核方面，把農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作納入?yún)^(qū)對鎮(zhèn)績效評價體系，績效考核以水利行業(yè)管理考核結(jié)果為主要依據(jù)，并增加與推進(jìn)改革舉措相關(guān)其他行業(yè)工作的定性指標(biāo)（主要包括責(zé)任落實(shí)、水費(fèi)計收、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、面源污染防控等），以及體現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水成效的定量考核指標(biāo)。其中，節(jié)水指標(biāo)與節(jié)水獎勵資金（10元/畝）相掛鉤，用水量超定額的不予獎勵，節(jié)水10%以內(nèi)的獎勵5元/畝，節(jié)水10%及以上的獎勵10元/畝。

6.強(qiáng)化保障措施

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是方向性、戰(zhàn)略性的決策部署，需要區(qū)發(fā)改委、區(qū)財政局、區(qū)農(nóng)委、區(qū)環(huán)保局等多部門通力協(xié)作，凝聚改革共識，形成改革合力。改革還涉及農(nóng)戶思想觀念轉(zhuǎn)變以及長期以來形成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，需發(fā)揮村集體干部的帶頭作用，加強(qiáng)政策宣傳力度，營造良好的改革氛圍。

五、改革預(yù)期成效

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”。通過2～3年的試點(diǎn)可有效改變青浦區(qū)農(nóng)田灌溉設(shè)施無人管護(hù)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)設(shè)施運(yùn)行管理的規(guī)范化和常態(tài)化。到2020年，青浦區(qū)所有灌區(qū)力爭基本達(dá)到用水定額控制目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)田灌溉設(shè)施更好地建設(shè)、運(yùn)營及管理。

①農(nóng)田灌溉設(shè)施基礎(chǔ)數(shù)據(jù)將進(jìn)一步完善。通過改革試點(diǎn)，以設(shè)施登記制度、使用發(fā)證制度為基礎(chǔ)，開展灌區(qū)基本情況調(diào)查，形成一套完整的農(nóng)田灌溉設(shè)施圖，將徹底解決多年來管護(hù)缺失造成的家底不清問題，并為實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的長效管理打下基礎(chǔ)。

②農(nóng)田灌溉設(shè)施運(yùn)行管理水平將進(jìn)一步提升。通過建設(shè)和培育市場化養(yǎng)護(hù)隊伍、放水員隊伍，促進(jìn)灌溉設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)的規(guī)范化和設(shè)施運(yùn)行的科學(xué)化，全面提升設(shè)施運(yùn)行管理水平。通過安裝電量遠(yuǎn)程計量裝置，增強(qiáng)電量統(tǒng)計的準(zhǔn)確性和時效性，進(jìn)一步提高信息化管理能力。

③農(nóng)田灌溉設(shè)施綜合效益將進(jìn)一步發(fā)揮。在各類農(nóng)田灌溉設(shè)施均得到及時、有效保養(yǎng)的情況下，設(shè)施設(shè)備使用壽命將顯著提高，特別是水泵等機(jī)電設(shè)備，通過以養(yǎng)代修保障灌溉設(shè)施的建設(shè)投資效益和社會綜合效益的充分發(fā)揮。

④農(nóng)村整體環(huán)境面貌將進(jìn)一步改善。日常管理養(yǎng)護(hù)做到電灌站及周邊環(huán)境整潔、田間溝渠路完整干凈，將有助于農(nóng)村田容田貌的改善。同時，按照目前的節(jié)水減排空間和前景，氮、磷等主要農(nóng)業(yè)面源污染物的排放將進(jìn)一步降低，有助于農(nóng)村中小河道水環(huán)境質(zhì)量的進(jìn)一步提升，特別是“青西三鎮(zhèn)”及白鶴鎮(zhèn)農(nóng)村整體環(huán)境面貌的改善將更加明顯。 ■

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見[J].中華人民共和國國務(wù)院公報,2016(6).

[2]上海市水務(wù)局.深化灌溉設(shè)施長效管理及農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作的實(shí)施方案 [Z].2017.