◆劉 峰

改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進步舉世矚目，目前已經(jīng)進入了決勝全面建成小康社會的新時代。十九大報告指出，當前經(jīng)濟社會面臨著人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，并從國家治理層面提出了一系列的發(fā)展戰(zhàn)略與任務。財政在國家治理中所具有的基礎性、支柱性、保障性地位，決定了稅收在服務經(jīng)濟平衡充分發(fā)展過程中任重道遠。

一、經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分問題突出

“人民日益增長的美好生活需要”不但表現(xiàn)為對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且表現(xiàn)在對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。與此相對照，從全球化視角看，相關領域發(fā)展的不平衡不充分主要表現(xiàn)在總量、結構、速度、質(zhì)量等四個方面。

首先，從經(jīng)濟總量看，雖然我國GDP總量排名世界第二，但人均GDP仍然有較大提升空間。根據(jù)2016年世界銀行數(shù)據(jù)，我國人均GDP為8865美元，位居世界69位，美國人均GDP為中國人均GDP的7.6倍。

其次，從經(jīng)濟結構看，我國產(chǎn)業(yè)結構仍有待進一步優(yōu)化。實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟發(fā)展失衡，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間公共服務與收入差異懸殊，2016年我國基尼系數(shù)達到0.465。近10年來，我國第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占GDP的比重為9.65%，第二產(chǎn)業(yè)占比為45.34%，第三產(chǎn)業(yè)占比為45.01%；同期，美國第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占GDP的比重為1.65%，第二產(chǎn)業(yè)占比為29.38%，第三產(chǎn)業(yè)占比為68.97%?？梢娢覈谌a(chǎn)業(yè)仍有很大的提升空間。

第三，從發(fā)展質(zhì)量看，我國單位GDP能耗、資源與環(huán)境成本較大?；谌虍a(chǎn)業(yè)鏈視角看，我國仍處于“微笑曲線”的中低端，國家創(chuàng)新指數(shù)位居世界第18位。根據(jù)世界勞工組織測算，我國2017年勞動生產(chǎn)率為8253美元，不足美國的10%，勞動生產(chǎn)率有待進一步提升。

第四，從經(jīng)濟增速看，我國經(jīng)濟進入新時代、新常態(tài)。隨著經(jīng)濟總量的提升，我國經(jīng)濟難以保持高速增長，但如果增速持續(xù)較快下滑，必然會對社會就業(yè)、通貨膨脹等帶來更大壓力。

二、制約經(jīng)濟平衡充分發(fā)展的關鍵因素

基于供求理論、投入產(chǎn)出理論分析，我們可以簡要抽象出“經(jīng)濟與稅收協(xié)同發(fā)展循環(huán)體系”。如圖1所示，稅收是財政收入的主要組成部分，財政支出的總量與結構直接影響教育、醫(yī)療、社保等公共服務與管理，公共服務與管理則影響供給側要素，供給側要素影響經(jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定稅收。在這樣一個閉環(huán)當中，每個環(huán)節(jié)的變化都會傳導到其他各個環(huán)節(jié)。

圖1 經(jīng)濟與稅收協(xié)同發(fā)展循環(huán)體系

從供給側結構性改革視角以及國家宏觀層面存在的問題來看，民生領域還有不少短板。脫貧攻堅任務艱巨；就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題；社會文明水平尚需提升；人的道德、社會責任感、文化、藝術等整體素質(zhì)有待提高。社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強；邊疆、貧困地區(qū)的維穩(wěn)任務非常艱巨；意識形態(tài)領域斗爭依然復雜，國家安全面臨新情況等；民族宗教問題依然嚴峻。在人均教育投入上，中美之間的差距更大。由于中國人口基數(shù)大，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人均教育經(jīng)費水平較低。近7年來，美國人均教育經(jīng)費始終保持在2500美元以上，而我國僅為幾百美元。2010年，美國人均教育經(jīng)費是中國的20倍，雖然這個差距在不斷縮小，但目前美國仍領先中國十倍左右。人均醫(yī)療衛(wèi)生支出可以用來衡量一國居民的醫(yī)療保障水平。從世界銀行的數(shù)據(jù)來看，中國人均醫(yī)療衛(wèi)生支出一直遠遠落后于美國，2014年中國為419美元，美國為9402.5美元，是我國的22.4倍，差距十分明顯。不久的未來我國將面臨人口老齡化困境，人口紅利消失后將凸顯人力資本的短板和關鍵。

從稅收視角看，稅收的產(chǎn)業(yè)結構、區(qū)域結構差異較大。資源型城市稅收結構單一；第三產(chǎn)業(yè)稅收占比在提升，但其中的現(xiàn)代服務業(yè)占比仍然較小。這些問題的解決都離不開財稅制度及相關配套政策改革的支持。

從微觀層面看，發(fā)展不平衡不充分的根本原因是供給側五大要素活力尚未完全釋放，要素配置沒有實現(xiàn)最優(yōu)化。

首先，從自然資源稟賦看，傳統(tǒng)能源主導型經(jīng)濟增長的負外部性日益凸顯。我國是以化石能源為主的國家，長期以來“粗放式”開發(fā)利用能源資源模式，雖然支撐了經(jīng)濟的快速增長，但也帶來資源短缺、生態(tài)環(huán)境破壞等諸多問題，這樣的發(fā)展方式在新時代人民對美好生活的需求面前必須得到徹底的轉(zhuǎn)變，能源資源綜合開發(fā)利用與新能源替代發(fā)展戰(zhàn)略必須得到徹底落實。

其次，從資本角度看，政府投資對民間投資、能源投資對非能源投資、虛擬經(jīng)濟對實體經(jīng)濟的擠出效應明顯。與資源稟賦、投資主導型經(jīng)濟增長方式相適用，長期以來我國投資的重點領域都集中在傳統(tǒng)能源、房地產(chǎn)、金融等高利潤行業(yè)，導致民間投資、高新技術、高端制造業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投入不足，并且在一定程度上形成惡性循環(huán)。我國的金融自由度指數(shù)僅為20，全球排名160位，不僅遠遠低于歐美等發(fā)達國家和地區(qū)，甚至還低于部分新興市場國家，如巴西（50）、南非（50）和馬來西亞（50）等。

第三，從技術角度看，我國雖然在互聯(lián)網(wǎng)技術應用方面取得較好成就，但從整體看傳統(tǒng)行業(yè)仍占據(jù)主導地位，由于技術鎖定與路徑依賴問題突出，高新技術進步較慢。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，按照現(xiàn)價美元計算，2016年，美國知識產(chǎn)權使用費收入約為1222億美元，而中國該項收入為11億美元，僅為美國的0.95%?？梢娢覈l(fā)明專利的盈利能力和美國相比差距十分明顯，知識產(chǎn)權的保護力度也急需加強。我國專利實用性較差，普遍缺乏產(chǎn)業(yè)化前景，其他國家的先進技術也大多選擇在中國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。我國R&D支出的GDP占比從1996年的0.57%上升到2015年的2.07%，而美國R&D支出的GDP占比常年保持在2.5%以上，顯著高于中國。要想在科技方面實現(xiàn)“彎道超車”，除了利用好后發(fā)優(yōu)勢，對科技的投入還需進一步加強。

第四，從勞動角度看，適應傳統(tǒng)資源、投資、技術以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，大量普通勞動力被綁定在低技術含量的行業(yè)中，素質(zhì)技能提升緩慢，部分高素質(zhì)勞動力與高端人才難以在相應的崗位上發(fā)揮自身優(yōu)勢，人力資源得不到合理配置。近10年來我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)平均占比為35.54%，美國則為1.53%；第二產(chǎn)業(yè)為28.48%，美國為18.95%；第三產(chǎn)業(yè)為35.98%，美國為79.52%。我國勞動力素質(zhì)近年來雖然進步較快，但與美國相比，差距依然明顯。

第五，從制度視角看，我國由于部門條塊分割，財稅、金融、經(jīng)濟、文化、社會、政治等各類制度的協(xié)同性較差，尚未形成運轉(zhuǎn)高效的，有利于市場經(jīng)濟發(fā)揮決定性作用的機制體制。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》，在約200個被調(diào)查國家中，我國2017年總體排名第78位，納稅指標排名第131位，但美國一直穩(wěn)居前十名。從制度經(jīng)濟學視角和歷史經(jīng)驗看，完善與各類要素相關的制度對釋放要素活力具有決定性作用，稅收制度就是一個重要的突破口。

三、稅收服務經(jīng)濟發(fā)展的對策建議

根據(jù)十九大報告精神，適應經(jīng)濟社會主要矛盾新變化，我國財稅改革未來一個時期發(fā)展的重點是：支持打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，深化供給側結構性改革，加快建立有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平正義的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度，充分發(fā)揮財政制度在優(yōu)化資源配置、提供公共服務、調(diào)節(jié)收入分配、保護生態(tài)環(huán)境、維護國家安全等方面的職能，促進更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步。在這一過程中，稅收治理對促進經(jīng)濟均衡充分發(fā)展具有重要作用。稅收治理的核心是通過構建現(xiàn)代稅收治理體系，為國家治理提供基礎性平臺。這個平臺由內(nèi)向外可以分為三個層級（如圖2所示）：內(nèi)核層為稅法、稅制、稅政體系；傳導層為數(shù)據(jù)、信息、組織體系；功能層為征管、服務、共治體系。稅收治理的基本功能是優(yōu)化營商環(huán)境、調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素配置、服務國家治理戰(zhàn)略。

圖2 稅收治理平臺

（一）加快信息化步伐，優(yōu)化稅收營商環(huán)境

要緊密圍繞世界銀行《營商環(huán)境報告》中涉及的四項納稅指標，包括納稅次數(shù)、納稅時間、稅費負擔和稅后流程，通過加快法治化、信息化、便利化改革，改善我國營商環(huán)境，吸引全球生產(chǎn)要素向中國流動，釋放各類生產(chǎn)要素的活力。

1.深化納稅便利化改革，發(fā)揮好“助推器”作用。便利化的核心是堅持納稅人需求導向下的大服務觀。要勇于創(chuàng)新服務方式，持續(xù)改進服務手段。運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，大力推行網(wǎng)上辦稅，加強信用體系建設，提升納稅效率，降低征納成本，推動社會共治。具體包括推行免填單服務，合理簡并納稅人申報繳稅次數(shù)，增值稅小規(guī)模納稅人繳納增值稅、消費稅、文化事業(yè)建設費實行按季度申報。推行辦稅事項同城通辦、省內(nèi)通辦，爭取最終實現(xiàn)全國通辦。

2.深化征管信息化改革，發(fā)揮好“監(jiān)控器”作用。征管的核心是針對信息不對稱問題，防控稅收風險。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，必須進一步強化頂層設計，完善稅收征管和信息體系，通過運用大數(shù)據(jù)，針對征管領域的突出矛盾和風險，構建高效的稅源監(jiān)控體系、風險預警體系和快速應對體系，做到“無風險不打擾，低風險發(fā)提醒，高風險搞應對”，從以人管稅向信息治稅、數(shù)據(jù)控稅轉(zhuǎn)變。具體包括加強電子稅務局、稅收數(shù)據(jù)運用和內(nèi)部控制等平臺建設。加強信息共享，完善信用體系，推行行政處罰、行政許可結果雙公示制度，主動接受社會和廣大納稅人監(jiān)督。

（二）積極運用稅收政策工具，促進供給側結構性改革和全要素生產(chǎn)率提升

著眼于當前的主要矛盾，要應對全球稅收競爭形勢，實現(xiàn)全球范圍內(nèi)要素集聚。要在堅持世貿(mào)規(guī)則、“稅收中性原則”的基礎上，積極發(fā)揮稅收政策的引導、支持、促進作用，著力促進創(chuàng)新發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配差距，促進供給側結構性改革不斷深化，支持“走出去”企業(yè)發(fā)展。

1.著力提升全要素生產(chǎn)率。首先，在技術要素調(diào)節(jié)方面，要通過研發(fā)費用加計扣除和所得稅優(yōu)惠稅率等政策支持創(chuàng)新發(fā)展，提升現(xiàn)有技術的綜合利用率；綜合運用企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策，鼓勵技術創(chuàng)新，加快技術進步，提升全要素生產(chǎn)率。針對引進高新技術的企業(yè)、革新現(xiàn)有技術的傳統(tǒng)企業(yè)，完善企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠政策，包括延長企業(yè)所得稅減免年限、擴大高新技術企業(yè)認定范圍、研發(fā)費用加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等，鼓勵更多的企業(yè)投入技術研發(fā)，提升技術水平，最終提升全要素生產(chǎn)率。其次，在勞動要素調(diào)節(jié)方面，綜合改革現(xiàn)有個人所得稅征收機制，靈活運用個人所得稅稅收政策，著力提升勞動力素質(zhì)，除了通過財政教育性支出提升新勞動力素質(zhì)外，也應當將勞動力自我提升、接受再教育的個人支出納入個人所得稅稅前扣除項，促進勞動者主動接受再教育，對于從事技術研發(fā)的科技創(chuàng)新人員，應當加大個人所得稅稅收優(yōu)惠力度，吸引更多的科技人才；對區(qū)域內(nèi)從事天使投資、眾創(chuàng)眾包、眾籌等新模式的個人制定針對性稅收優(yōu)惠政策，提升勞動者進行自主創(chuàng)業(yè)的積極性；通過社會保險“費改稅”增強民生保障。第三，在資本要素調(diào)節(jié)方面，要著力優(yōu)化投資結構、降低企業(yè)融資成本，通過稅收政策鼓勵企業(yè)進行債轉(zhuǎn)股和股權融資，同時通過納稅信用的增值利用，為企業(yè)貸款提供信用擔保，滿足其經(jīng)營過程中的融資需求。第四，在改善自然資源與生態(tài)環(huán)境方面，可通過完善環(huán)保稅、資源稅、消費稅政策，加大對高耗能、高污染行業(yè)稅收征管，促進資源的綜合利用與環(huán)境保護。

2.著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。首先，促進低端能源型行業(yè)升級。提高低端能源產(chǎn)品資源稅稅率和消費稅稅率，調(diào)節(jié)能源行業(yè)的質(zhì)量結構。運用所得稅和增值稅稅收優(yōu)惠政策，鼓勵傳統(tǒng)煤化工企業(yè)向現(xiàn)代煤化工企業(yè)轉(zhuǎn)型，對煤制油、煤制烯烴等深度煤加工產(chǎn)業(yè)實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，對于銷售上述制品實行增值稅不同比例的即征即退政策。其次，引導可轉(zhuǎn)化產(chǎn)能與非專用技術行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，勢必面臨巨大的轉(zhuǎn)型成本，包括原有資本、技術的淘汰與更新?lián)Q代，一定年限的持續(xù)虧損或者無法盈利。針對上述企業(yè)應當運用企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠，給予其順利轉(zhuǎn)型的必要保護。要通過一定期限企業(yè)所得稅稅收減免、固定資產(chǎn)加計扣除的手段，包括對其購買知識產(chǎn)權行為的契稅、印花稅等實行稅收優(yōu)惠政策，對其知識產(chǎn)權購買支出予以加計扣除，現(xiàn)有資本設備可以順利轉(zhuǎn)型的，針對該部分資本設備加速固定資產(chǎn)折舊率，對于新增固定資產(chǎn)進行轉(zhuǎn)型的，予以加計扣除。第三，引導產(chǎn)能過剩行業(yè)向新興行業(yè)發(fā)展。實行資源稅、消費稅、環(huán)保稅的結構性調(diào)整以及企業(yè)所得稅在不同行業(yè)之間的差別稅率，在化解現(xiàn)有產(chǎn)能過剩的同時，推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，通過精準的稅收優(yōu)惠政策，實現(xiàn)規(guī)模效應的提升，最終實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率的提升。

3.著力促進企業(yè)降成本和房地產(chǎn)去庫存。首先，在降低企業(yè)成本方面，要通過深化“營改增”改革，對小微企業(yè)進行稅收優(yōu)惠和稅收減免，通過城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅的減免政策，降低生產(chǎn)資料領域和物流過程的成本，降低企業(yè)稅負，釋放企業(yè)發(fā)展活力；其次，在調(diào)節(jié)房地產(chǎn)庫存方面，可通過調(diào)整房地產(chǎn)交易政策，縮短二手房增值稅的免征年限，促進市場消化過高的房地產(chǎn)庫存，提高二手房市場的活躍程度；對符合條件的公租房、廉租房，在城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅等方面給予一定程度的稅收減免和稅收優(yōu)惠。

4.著力促進“走出去”企業(yè)發(fā)展。應盡快制定統(tǒng)一規(guī)范的境外投資稅收法律，明確規(guī)定企業(yè)享受境外投資稅收優(yōu)惠的具體范圍、審批程序、權利和義務等內(nèi)容，實施基于企業(yè)境外盈利與虧損同時考量的綜合限額抵免法，加快制定受控外國企業(yè)法規(guī)，允許“走出去”企業(yè)在一定年限延期納稅，對源于我國的材料設備經(jīng)國外加工后再進口到我國僅征收增值稅而免征關稅，建立海外風險準備金制度，為企業(yè)境外投資營造穩(wěn)定透明的稅收政策環(huán)境。

（三）優(yōu)化稅制設計，服務國家治理戰(zhàn)略

要深入貫徹新發(fā)展理念，深化稅制改革，健全地方稅體系，從整體上優(yōu)化稅制結構，調(diào)動各級政府的積極性，保障國家長治久安和可持續(xù)發(fā)展。

1.要深化稅收法治化改革，發(fā)揮好保障性作用。法治化的核心是堅持稅收法定原則，增強稅收的確定性。按照黨中央審議通過的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》要求，新開征稅種，一律由法律進行規(guī)范；將現(xiàn)行由國務院行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為由法律規(guī)范，同時廢止有關稅收條例，力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成“落實稅收法定原則”的改革任務。在推進現(xiàn)代法治過程中，關鍵的突破口是要破除權力本位，確立法治本位。要進一步從立法、執(zhí)法、司法和釋法各層面深化稅收法制化改革，建立簡明、規(guī)范、權威的現(xiàn)代化稅收法律制度體系，讓涉稅各方的行為有法可依、有法必依，最終實現(xiàn)依法自治。當前重點要繼續(xù)在簡政放權上做好“減法”，給商事主體松綁、減負、降成本。具體包括精簡并實施清單式行政許可，開展許可事項集中審批并嚴把許可辦結時限，保證各項稅收優(yōu)惠政策落實到位。

2.深化稅收制度改革，健全地方稅體系。要圍繞優(yōu)化稅制結構，加強總體設計和配套措施，推進所得類和貨物勞務類稅收制度改革，加快健全地方稅體系，完善國家稅收制度體系。一是完善地方稅種。根據(jù)稅基流動性、收入成長性、征管便利性等原則，合理確定地方稅稅種。在目前已實施的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等為地方稅的基礎上，繼續(xù)拓展地方稅的范圍，同時逐步擴大水資源費改稅改革試點，改革完善城市維護建設稅。二是擴大地方稅權。在中央統(tǒng)一立法和開征稅種的前提下，根據(jù)稅種特點，通過立法授權，適當擴大地方稅收管理權限，地方稅收管理權限主要集中在省級。三是統(tǒng)籌推進政府非稅收入改革。加快非稅收入立法進程。深化清理收費改革，繼續(xù)推進費改稅。在規(guī)范管理、嚴格監(jiān)督的前提下，適當下放部分非稅收入管理權限。

[1]高培勇.十九大報告中對財稅改革部署發(fā)生三個變化[R].中國財富管理50人論壇（CWM50）,2017-11-05.

[2]張岸元,張懷志,陳巧巧.中美經(jīng)濟對比：差距比想象大得多[J].中國經(jīng)濟學人,2017,(11).

[3]肖 捷.加快建立現(xiàn)代財政制度[N].人民日報,2017-10-27.