楊 浩

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 宿遷 223800）

一、我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧機(jī)制

（一）精準(zhǔn)扶貧主體 經(jīng)過30多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了結(jié)構(gòu)性調(diào)整時(shí)期。由于個(gè)人能力、社會(huì)資源和地區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同等原因造成了我國(guó)貧富差距不斷增大，社會(huì)公平問題突出。為社會(huì)和諧發(fā)展，黨中央制定出共享發(fā)展成果的戰(zhàn)略決策，其中的核心部分就是精準(zhǔn)扶貧，而精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，解決農(nóng)村貧困家庭的生活和生產(chǎn)問題。精準(zhǔn)扶貧工作的開展需要有完善的組織機(jī)構(gòu)和部署，主要包括以下主體：

1、各級(jí)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府為了完成扶貧工作都設(shè)置了扶貧辦公室，主要包括五個(gè)級(jí)別：國(guó)務(wù)院設(shè)置扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)國(guó)家精準(zhǔn)扶貧工作的戰(zhàn)略部署，制定宏觀扶貧政策；各省、自治區(qū)和直轄市設(shè)置扶貧開發(fā)辦公室，在中央扶貧政策的指導(dǎo)下，根據(jù)本省的具體情況制定本省的具體扶貧政策；各地級(jí)市設(shè)置扶貧辦，主要起中介作用，將省扶貧開發(fā)辦公室的政策下達(dá)到各縣扶貧辦，并監(jiān)督縣扶貧辦的具體執(zhí)行；各縣與縣級(jí)市設(shè)置扶貧辦，主要負(fù)責(zé)確定行政區(qū)所轄范圍內(nèi)的貧困村，負(fù)責(zé)貧困村的審核、申報(bào)和幫扶工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)施扶貧辦，主要負(fù)責(zé)宣傳和傳達(dá)縣扶貧辦的政策進(jìn)行宣傳和傳達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦的工作人員不僅負(fù)責(zé)扶貧工作，還要負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的其他工作，專業(yè)性不強(qiáng)。各級(jí)扶貧辦分工不同，其中的主體就是國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省扶貧開發(fā)辦公室和縣扶貧辦。國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)國(guó)家戰(zhàn)略，是地方扶貧工作的指導(dǎo)；省扶貧開發(fā)辦公室根據(jù)本省的特點(diǎn)制定本省的扶貧計(jì)劃，是中央扶貧戰(zhàn)略與地方實(shí)際情況的結(jié)合；縣扶貧辦負(fù)責(zé)扶貧工作的具體執(zhí)行和扶貧村的確定，是扶貧工作的基礎(chǔ)。

2、扶貧單位。各級(jí)政府的扶貧辦負(fù)責(zé)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織與計(jì)劃的制定。而扶貧工作的具體執(zhí)行則是由扶貧單位來進(jìn)行的。我國(guó)實(shí)行扶貧單位對(duì)口幫扶制度，各級(jí)政府部門、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)按照各級(jí)扶貧辦的戰(zhàn)略部署對(duì)口幫扶不同的貧困村。為了保障扶貧質(zhì)量，各個(gè)單位在對(duì)口扶貧的貧困村安排駐村干部，黨員駐村干部擔(dān)任貧困村村黨委副書記，非黨員駐村干部任村長(zhǎng)助理職務(wù)，駐村干部的收入由原單位提供，國(guó)家提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)助。扶貧單位根據(jù)駐村干部提供的貧困村和貧困戶信息進(jìn)行對(duì)口幫扶，這些幫扶措施主要包括經(jīng)濟(jì)幫扶、醫(yī)療幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幫扶和就業(yè)培訓(xùn)幫扶等，幫助貧困村和貧困戶脫貧。

3、村委會(huì)。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，村長(zhǎng)由村民選舉產(chǎn)生，村長(zhǎng)在扶貧工作方面主要負(fù)責(zé)甄別本村的貧困戶家庭，經(jīng)過甄別后根據(jù)縣扶貧辦的具體要求由村民委員會(huì)投票確定。村委會(huì)的主要扶貧任務(wù)是確定貧困戶，并與駐村干部一起對(duì)貧困戶進(jìn)行幫扶，在各項(xiàng)政策優(yōu)惠中優(yōu)先給予貧困家庭。

（二）精準(zhǔn)扶貧手段 我國(guó)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧是由各級(jí)扶貧辦、扶貧單位和村委會(huì)協(xié)調(diào)合作共同進(jìn)行的。扶貧辦負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織工作，扶貧單位進(jìn)行具體幫扶工作，村委會(huì)對(duì)貧困戶進(jìn)行甄別和篩選提供扶貧對(duì)象。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中常用以下幾種方法：一是確定精準(zhǔn)扶貧流程。精準(zhǔn)扶貧工作采用現(xiàn)代的管理方法，主張程序化精準(zhǔn)扶貧。在精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的確定中要求實(shí)行入戶調(diào)查、建立檔案、村民大會(huì)討論和公示公告等程序。在精準(zhǔn)扶貧過程中明確貧困村幫扶單位、貧困戶幫扶責(zé)任人、入戶調(diào)查程序、梳理貧困原因、制定脫貧計(jì)劃和實(shí)施脫貧計(jì)劃等程序。在精準(zhǔn)扶貧考核中要進(jìn)行幫扶次數(shù)、幫扶方法和幫扶效果等程序的考核；二是實(shí)行責(zé)任制的直接幫扶。為了提高精準(zhǔn)扶貧效率，實(shí)行對(duì)口直接幫扶，由幫扶單位幫扶特定的貧困村，由幫扶單位的幫扶責(zé)任人幫扶貧困戶，明確幫扶責(zé)任，避免流于形式；三是樹立標(biāo)桿，廣泛宣傳。精準(zhǔn)扶貧工作不僅是一項(xiàng)政治任務(wù)，也是一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任。政府利用宣傳手段在不同的貧困地區(qū)分別樹立精準(zhǔn)扶貧典型，進(jìn)行廣泛宣傳，形成良好的社會(huì)扶貧氛圍；四是加強(qiáng)測(cè)評(píng)，重視落實(shí)。精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際效果需要有一套完善的評(píng)價(jià)測(cè)評(píng)體系進(jìn)行評(píng)估，將脫貧率作為考核地方政府和扶貧單位的重要指標(biāo)，提高了扶貧效率，同時(shí)也帶來了“虛報(bào)瞞報(bào)”和“考核前扶貧”的問題。

二、基層農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的困境

（一）程序性與靈活性有矛盾，貧困戶甄別問題突出 國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的精準(zhǔn)扶貧政策需要由基層的扶貧單位和村委會(huì)來執(zhí)行，在政策制定方與執(zhí)行方之間存在著過長(zhǎng)的行政鏈條，導(dǎo)致具體精準(zhǔn)扶貧工作走樣，主要體現(xiàn)在貧困戶的甄別方面。黨中央和國(guó)務(wù)院提出精準(zhǔn)扶貧的“精準(zhǔn)”主要指要嚴(yán)格甄選真正的貧困戶，避免扶貧資源的浪費(fèi)和腐敗，但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村貧困戶的甄別存在著嚴(yán)重問題。一是程序性和靈活性的矛盾。為了防止精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中“走樣”，國(guó)務(wù)院明確了精準(zhǔn)扶貧各個(gè)環(huán)節(jié)的程序化步驟。但是，程序化的精準(zhǔn)扶貧與地方的實(shí)際情況往往存在偏差，因此，地方政府扶貧辦、村委會(huì)和幫扶單位面臨著程序化政策與地方實(shí)際情況的矛盾，例如國(guó)家規(guī)定主要貧困戶需要產(chǎn)生在貧困村，但很多非貧困村中，由于貧富差距大的問題也可能存在著大量的貧困戶，這樣就會(huì)使部分貧困戶排除在精準(zhǔn)扶貧政策之外。面對(duì)程序性與靈活性的矛盾，地方扶貧辦、村委會(huì)和幫扶單位往往會(huì)采取折中的辦法，事先將貧困戶內(nèi)定，然后由村民大會(huì)表決與公示，對(duì)中央政策進(jìn)行了靈活性變通，卻使貧困戶甄別帶來了困境；二是農(nóng)村地域與家族勢(shì)力的博弈。由于程序性和靈活性的矛盾，地方政府扶貧辦、村委會(huì)和扶貧單位成為甄別貧困戶的主體，為了協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)和家族的利益，貧困戶的產(chǎn)生需要在各個(gè)自然村和家族中進(jìn)行分配。與此同時(shí)，貧困戶的社會(huì)關(guān)系對(duì)貧困戶的甄別工作也有著重要作用，社會(huì)關(guān)系弱與人情往來較少的貧困戶由于處于農(nóng)村社會(huì)的邊緣很難被發(fā)現(xiàn)和重視，相反，社會(huì)關(guān)系強(qiáng)和善于“訴苦”的農(nóng)村家庭則容易被發(fā)現(xiàn)成為精準(zhǔn)扶貧對(duì)象。相對(duì)富裕的“貧困戶”更容易脫貧和完成上級(jí)的考核任務(wù)，造成了精準(zhǔn)扶貧不“精準(zhǔn)”的問題。

（二）部分貧困戶“等靠要”思想嚴(yán)重，脫貧動(dòng)力差 由于扶貧工作中存在程序性與靈活性的矛盾，很多貧困戶并不是真正的“貧困戶”，而是農(nóng)村中的“政策明白人”和“懶漢”。這部分“貧困戶”了解國(guó)家的精準(zhǔn)扶貧政策，想盡辦法希望在政策中多得幫助和補(bǔ)償。他們一是利用精準(zhǔn)扶貧政策威脅扶貧單位與人員。政府采取程序性考核，考核主體對(duì)貧困戶的個(gè)人感受非常重視，因此，部分“貧困戶”利用考核壓力向扶貧單位和個(gè)人索要現(xiàn)金與物資，違背了國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的初衷，造成了惡劣影響；二是脫貧動(dòng)力差，“等靠要”思想嚴(yán)重?！柏毨簟蓖ㄟ^精準(zhǔn)扶貧政策可以享受很多的國(guó)家優(yōu)惠幫扶政策和具體幫扶收入，與勞動(dòng)就業(yè)相比，作為“貧困戶”更加經(jīng)濟(jì)。這部分“貧困戶”利用國(guó)家政策“等靠要”扶貧款項(xiàng)和物資，脫貧動(dòng)力差。

（三）重視物質(zhì)扶貧，忽視人的扶貧 國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策為了實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”，主張通過明確扶貧單位責(zé)任的方式進(jìn)行扶貧單位和個(gè)人對(duì)貧困戶的針對(duì)性扶貧，之后，通過家庭收入、就學(xué)、就醫(yī)和住房等多個(gè)方面對(duì)扶貧單位進(jìn)行考核。對(duì)于扶貧單位而言，最簡(jiǎn)單和高效的扶貧方法就是直接的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)扶貧，即直接給貧困戶提供經(jīng)濟(jì)支持，使其快速脫貧，完成扶貧任務(wù)。但是，貧困戶的脫貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，其核心是貧困戶具有長(zhǎng)期穩(wěn)定的家庭收入，從根本上脫貧，而不是直接的物質(zhì)幫扶，使貧困戶在考核前暫時(shí)脫貧。因此，精準(zhǔn)扶貧工作存在著重視物質(zhì)扶貧，忽視人的扶貧的問題，扶貧單位對(duì)貧困戶家庭成員的就學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)的幫扶力度明顯不足。國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的落腳點(diǎn)應(yīng)該集中在貧困戶的家庭成員上，要通過提高貧困戶家庭的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力做為精準(zhǔn)扶貧核心。在具體的人的扶貧工作中要在醫(yī)療救助、勞動(dòng)技能、學(xué)習(xí)能力和銀行信貸等方面培養(yǎng)人力資本，從而從根本上解決貧困戶的貧困問題。

三、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新模式構(gòu)建

（一）引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，提高貧困戶甄別效率 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展帶來了農(nóng)村消費(fèi)和交流方式的變化，大數(shù)據(jù)云技術(shù)在貧困戶的甄別上可以嘗試使用。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以提供家庭收入信息、消費(fèi)信息、住房信息和資產(chǎn)信息等情況，可以將第三方組織提供的家庭收入報(bào)告作為評(píng)估貧困戶的重要標(biāo)準(zhǔn)。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠有效整合復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)環(huán)境等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧服務(wù)精準(zhǔn)化，扶困幫扶的主體和客體之間互動(dòng)化和資源配置的高效化。大數(shù)據(jù)在精準(zhǔn)扶貧中可以嘗試以下工作：一是分析扶貧情況。精準(zhǔn)扶貧包括扶貧的系統(tǒng)性、有效性和可持續(xù)性，在扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制中，除了按照體制進(jìn)行自上而下的計(jì)劃外，結(jié)合大數(shù)據(jù)系統(tǒng)評(píng)估扶貧情況，分析大數(shù)據(jù)的信息，通過開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，建立數(shù)據(jù)交流平臺(tái)、整合大數(shù)據(jù)的建模和分析數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確把握貧困人群的貧困情況、致貧的原因。通過數(shù)據(jù)分析可以實(shí)施針對(duì)性的扶貧，做到因戶施策、因村施策，做到扶貧對(duì)象、扶貧措施、扶貧任務(wù)的精準(zhǔn)，保證扶貧資金有效利用；二是有助于引入競(jìng)爭(zhēng)式扶貧模式。傳統(tǒng)的普惠式扶貧存在扶貧對(duì)象識(shí)別困難、扶貧方式陳舊等問題。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以分析不同地區(qū)的貧困情況，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)比，從而評(píng)價(jià)貧困狀況和扶貧情況，為引入競(jìng)爭(zhēng)式扶貧、解決傳統(tǒng)扶貧的困境提供機(jī)會(huì)。通過不同地區(qū)的數(shù)據(jù)比較，對(duì)貧困群體的消費(fèi)和經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，完善競(jìng)爭(zhēng)申報(bào)制度，明確扶貧項(xiàng)目的收益分享機(jī)制。

（二）實(shí)行分類幫扶制度，進(jìn)行專業(yè)化扶貧 為了實(shí)現(xiàn)多樣化的幫扶目標(biāo)，可以引入貧困分類幫扶策略，對(duì)不同類別的貧困村和貧困戶實(shí)施不同的扶貧政策，整合資源，不斷實(shí)現(xiàn)從戶級(jí)幫扶到整村推進(jìn)的反貧困政策。針對(duì)不同種類的貧困問題，成立專門的扶貧工作小組，針對(duì)專業(yè)化問題進(jìn)行專業(yè)化的扶貧指導(dǎo)，例如可以成立醫(yī)療扶貧小組、教育扶貧小組、就業(yè)扶貧小組和危房改造小組等等。在對(duì)貧困戶的幫扶中，要以國(guó)家自上而下的測(cè)算規(guī)模為基礎(chǔ)，結(jié)合以村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶貧辦為主體的自下而上的貧困分類識(shí)別機(jī)制，讓需要保障的貧困群體都能夠納入到扶貧的分類管理范圍中。同時(shí)，在推行集中連片救助的地區(qū)，把精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)融入到地區(qū)的篩選標(biāo)準(zhǔn)中，擴(kuò)大救助范圍，幫扶貧困邊緣群體。通過分類幫扶制度可以避免扶貧對(duì)象的“等靠要”問題，針對(duì)問題進(jìn)行專業(yè)扶貧，制約村委會(huì)的“變通”和“人情”行為，提高扶貧的精準(zhǔn)性和公平性。

（三）促進(jìn)貧困產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力 區(qū)域貧困的核心問題本質(zhì)上是資源不能優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，影響整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。在精準(zhǔn)扶貧的策略中，應(yīng)該注重區(qū)域扶貧，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展既要調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)的潛能，也要吸引外部資源，既要依托當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，也要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、資源的深加工產(chǎn)業(yè)等，同時(shí)，完善科技的引進(jìn)、物流的發(fā)展和信息的咨詢等，加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，提高貧困群體的收入。同時(shí)，加大政府的培訓(xùn)資金投入，擴(kuò)大貧困群體的就業(yè)范圍和就業(yè)機(jī)會(huì)，真正做到“救”和“助”、“幫”和“扶”相結(jié)合。

（四）建立貧困戶退出機(jī)制，高效使用扶貧資源應(yīng)不斷加強(qiáng)救助扶貧的法制化建設(shè)，出臺(tái)并完善《社會(huì)救助法》和《扶貧法》，明確救助主體的責(zé)任、扶貧的標(biāo)準(zhǔn)、扶貧資金的來源和流向、扶貧的方式和扶貧的主要內(nèi)容，打破傳統(tǒng)的貧困戶識(shí)別——退出的困境，建立健全貧困戶退出機(jī)制。利用大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)檢測(cè)貧困群體及貧困邊緣群體的經(jīng)濟(jì)變化趨勢(shì)，重視數(shù)據(jù)分析，提高掌控、整合和識(shí)別的能力，建立獨(dú)立的貧困信息資源傳遞系統(tǒng)，保證資金的使用和工作的高效開展。與此同時(shí)，也要發(fā)揮村民代表大會(huì)的作用，鼓勵(lì)村民參與貧困戶的甄選和退出工作中，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的精準(zhǔn)與公平。

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