劉 卓，戴向前

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

實行最嚴格水資源管理制度是今后一個時期我國水利改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務，嚴格取水許可管理是重要抓手之一。由于水庫取水的特殊性，對水庫的取水許可管理存在一些爭議，本文就這一問題進行探討。

一、水庫取水屬于取水許可管理范疇

目前，涉及取水許可管理的法律法規(guī)規(guī)章主要包括《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》以及地方出臺的相關法律法規(guī)等?！吨腥A人民共和國水法》第七條規(guī)定：“國家對水資源依法實行取水許可和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水除外”。第四十八條明確：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。但是，家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外”?！度∷S可和水資源費征收管理條例》進一步明確了取水許可管理的范圍：“取用水資源的單位和個人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應當申請領取取水許可證，并繳納水資源費。本條例所稱取水工程或者設施，是指閘、壩、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水電站等”。《取水許可管理辦法》要求：“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的，應當依法辦理取水許可申請”。由以上規(guī)定可以看出，除農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水，其他水庫取水均應列入取水許可管理范疇。但水庫取水是取而不用，水庫取水主要供發(fā)電、灌溉、生產(chǎn)生活使用。

二、水庫取水許可管理基本情況

1.審批發(fā)證情況

從各地的實際情況來看，水庫取水許可發(fā)證主要包括以下三種情況。

一是直接給水庫管理單位發(fā)證，以水電工程為主。如長江水利委員會從20世紀90年代就對三峽水利樞紐、丹江口水利樞紐、陸水水利樞紐等水利水電工程采用登記制辦理了取水許可證。珠江水利委員會對紅水河巖灘水電站和大隆水利工程發(fā)放取水許可證。對于有發(fā)電用途的水利工程，流域機構(gòu)和地方也直接給水電站管理單位發(fā)證。

二是直接給從水庫取水的?。ㄓ茫┧畱舭l(fā)證。即不對水庫管理單位發(fā)證，但一般要求進行水資源論證。大部分流域機構(gòu)和省區(qū)要求對直接從水庫取水的用水戶發(fā)放取水許可證，許可內(nèi)容與從河道取水相同。

三是既給水庫管理單位發(fā)證，也給具體?。ㄓ茫┧畱舭l(fā)證，有的發(fā)取水證，有的發(fā)用水證，一般用水證由水庫管理單位向具體?。ㄓ茫┧畱舭l(fā)放。此外，根據(jù)《取水許可管理辦法》第七條“直接取用其他取水單位或者個人的退水或者排水的，應當依法辦理取水許可申請”規(guī)定，省內(nèi)部分以水庫退水作為水源的供水企業(yè)和引調(diào)水工程也辦理了取水許可證。一些大型灌區(qū)，如安徽省淠史杭灌區(qū)，涉及兩省多個市縣，直接發(fā)證給淠史杭灌區(qū)管理總局，不向各水庫發(fā)證；對各水庫水電站單獨發(fā)證；對取用干渠的非農(nóng)業(yè)取水戶單獨發(fā)證，便于統(tǒng)計和管理。

2.監(jiān)督管理情況

按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則確定取水許可日常監(jiān)督管理主體，具體為負責發(fā)放取水許可證或者授權委托監(jiān)督管理該取水許可證的水行政主管部門，并實行取水許可日常監(jiān)督分級管理的方式。一是流域機構(gòu)審批發(fā)證的取水戶，一般是流域機構(gòu)委托流域內(nèi)取水口所在地的省或市縣水行政主管部門實施日常監(jiān)督管理。二是省本級審批發(fā)證的取水戶，省水行政主管部門負責實施取水戶的日常監(jiān)督管理或委托省內(nèi)取水口所在地的市或縣水行政主管部門實施日常監(jiān)督管理。三是市縣審批發(fā)證的取水戶，主要由市縣水行政主管部門實施日常監(jiān)督管理。

三、存在的主要問題

在實踐中，對水庫取水許可的管理仍然存在較大爭議。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.相關法律法規(guī)和部門規(guī)章有待完善

雖然《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》《水資源費征收使用管理辦法》等法律法規(guī)確定了我國的取水許可管理制度，規(guī)定了取水許可的管理主體、對象、范圍和工作程序，并對水資源有償使用提出了具體要求，但相關法律法規(guī)和部門規(guī)章并未對從水庫等蓄水工程和自來水廠等公共供水取水的取水許可進行明確，也未明確規(guī)定工業(yè)園區(qū)等取自公共供水的用水大戶的取用水是否應申請取水許可。

2.存在重復發(fā)證

水庫等蓄水工程重復發(fā)證現(xiàn)象在一些地區(qū)普遍存在，并且各地發(fā)放情況各不相同。有的地區(qū)既對水庫等蓄水工程發(fā)放取水許可證，也對從水庫等蓄水工程中取水的具體取用水戶發(fā)放取水許可證；有的地區(qū)只對從水庫等蓄水工程中取用水的具體取用水戶發(fā)放取水許可證。此外，新、改、擴建蓄水工程取水量增加，但延續(xù)取水許可審批不及時。

3.缺乏對從水庫取用的用水戶的用水合理性評價

水庫管理單位不是真正意義上的用水戶，水行政主管部門對水庫管理單位開展的水資源論證和取水許可管理，實際上針對的是水庫管理單位服務的各類用水戶和 “用水大戶”的組合體的管理。對于僅對水庫發(fā)證的情況，并未針對具體的“用水戶”開展水資源論證，真實的用戶都隱身在水庫管理單位身后。水行政主管部門雖然對水庫管理單位進行了水資源論證，但其對“用戶”用水情況的分析是概化分析，事實上沒有對真正的用戶或用水大戶進行科學的用水合理性評價和水資源論證，沒有科學評價用水大戶的用水合理性和節(jié)水水平。

4.水庫等蓄水工程水資源費征收有待完善

根據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定，水資源費應該由各級水行政主管部門統(tǒng)一征收，且各類取水戶均應繳納水資源費并取得取水權。部分水庫管理單位與從水庫、渠道取水的用水戶簽訂供水協(xié)議，對進行農(nóng)業(yè)灌溉的取水戶不收取水資源費；用于經(jīng)營化產(chǎn)生效益的非農(nóng)業(yè)取水戶在供水協(xié)議的費用中包含水資源費，由水庫管理單位代收代繳。但在目前核算的供水成本中，大部分不包含水資源費，水資源費征收管理成為難題。

四、加強水庫取水許可管理的思路和建議

1.總體思路

按照《水利部關于深化水利改革的指導意見》的要求，以落實最嚴格水資源管理制度為目標，統(tǒng)籌考慮水權、水資源管理體制改革，依據(jù)相關法律法規(guī)和部門規(guī)章，在全面了解水庫取水許可和供水管理的現(xiàn)狀基礎上，通過完善取水許可管理制度、加強水庫管理單位取水許可管理、強化水庫供水覆蓋范圍內(nèi)用水大戶管理、細化水庫取水許可環(huán)節(jié)等，規(guī)范水庫取水許可管理，實現(xiàn)用途管制。

2.具體建議

（1）進一步明確權限

明確水庫分級管理權限，區(qū)分水庫不同用途，明確水行政主管部門、水庫管理單位、取用水戶職責，水行政主管部門增加宏觀調(diào)控方面的事權，側(cè)重水量分配、水庫調(diào)度、水庫監(jiān)督管理等，水庫管理單位側(cè)重水庫供用水方案制定、管理等。

（2）完善相關法律法規(guī)和技術要求

因水庫并非真正意義的取用水戶，但有必要對從其取用水的取水戶實施有效監(jiān)督管理。一是參照有關地方做法,針對水庫工程的特殊性，對《取水許可和水資源費征收管理條例》中對“取水”所作“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源”的概念界定進行必要的解釋，使其與“用水”這一條件結(jié)合起來。所謂“直接”，應當解釋為在水資源配置和使用的序列中居于第一環(huán)節(jié)。二是建議出臺規(guī)范水庫取水許可管理的規(guī)范性文件。三是建議進一步明確水庫水資源論證相關的技術規(guī)程、標準和審批程序。

（3）加快解決重復發(fā)證問題

對此類問題的解決辦法是：將其中的一個層級通過水量分配或計劃用水的方式核定，而不通過取水許可的手段確定相關用水權利。建議水庫管理單位不作為取水許可管理的對象，而是作為管理主體，對從水庫取水的用水戶實行具體和針對性的取水許可管理。這樣既避免了重復發(fā)證的困難，又避免將水庫作為取水許可管理對象造成的管理虛置現(xiàn)象，為水庫管理單位運用取水許可管理制度，實質(zhì)性提高水庫供水內(nèi)部水資源配置提供空間。

（4）堅持用途管制

規(guī)范水庫取水許可的目的不是發(fā)證，而是要有利于水資源管理和實現(xiàn)用途管制。一是細化供水方案。水庫管理單位在制定供水管理方案過程中，要與相關規(guī)劃、水資源論證報告書相結(jié)合，以不同行業(yè)用水定額和供水保證率為依據(jù)，詳細測算不同用水戶的供水需求。水庫管理單位要根據(jù)供水管理方案，明確從水庫取水的用水戶年度、月度取用水計劃。二是加強監(jiān)測計量，建立針對水庫取水、用水和節(jié)水的在線監(jiān)測系統(tǒng)，提高取用水的監(jiān)管能力。 ■