鄭永杰，李志陽(yáng)，于海霞

（北京空間科技信息研究所，北京 100031）

當(dāng)前，就全球宇航技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，已經(jīng)進(jìn)入廣泛的商業(yè)化應(yīng)用階段，太空經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到來(lái)。在此之時(shí)，我國(guó)已經(jīng)明確將軍民融合上升到國(guó)家戰(zhàn)略，成為國(guó)家意志[1～2]。這對(duì)我國(guó)發(fā)展迅速的航天事業(yè)來(lái)說(shuō)，大力發(fā)展軍民融合就顯得尤為重要。大力發(fā)展航天工業(yè)的軍民融合促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既是推動(dòng)國(guó)家軍民融合戰(zhàn)略深度發(fā)展的點(diǎn)題之要，也是我國(guó)航天工業(yè)依托社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)開(kāi)展協(xié)同創(chuàng)新，助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)與國(guó)防建設(shè)統(tǒng)籌建設(shè)的應(yīng)有之義。然而，航天工業(yè)軍民融合的研究尚處于起步和探索階段，可供借鑒的案例與經(jīng)驗(yàn)并不鮮見(jiàn)。從世界航天工業(yè)發(fā)展進(jìn)程研究來(lái)看，美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的突出特點(diǎn)就是在頂層設(shè)計(jì)、管理機(jī)制、立法體系、融資保障上的國(guó)家牽引機(jī)制尤為突出。他山之石，可以攻玉，美國(guó)航天工業(yè)軍民融合建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)措施值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。安全的戰(zhàn)略高度謀劃航天工業(yè)軍民融合，指導(dǎo)未來(lái)一段時(shí)間美國(guó)空間力量的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算和作戰(zhàn)部署。特別是在戰(zhàn)略謀劃上，美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《四年一度防務(wù)評(píng)審》《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》等頂層綱領(lǐng)性文件，強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、外交等國(guó)家力量的所有要素，確?？臻g戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)[3]。

3.打造軍民商體系融合發(fā)展。在國(guó)家戰(zhàn)略上，《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》報(bào)告“融合”（integrate）一詞在報(bào)告中先后出現(xiàn)了21次。在軍民工業(yè)建設(shè)上，美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議版的《太空行動(dòng)》提出民用航天是軍用航天的有益補(bǔ)充。在能力應(yīng)用上，美國(guó)通過(guò)購(gòu)買民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)、租用民用通信衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器、發(fā)展軍民共用衛(wèi)星、民星搭載軍用載荷等多種靈活的“民為軍用”“軍民融合”模式，滿足其軍兵種多方面的需求。

二、美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的管理體制

一、美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的頂層設(shè)計(jì)

美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的頂層設(shè)計(jì)十分縝密，經(jīng)過(guò)多年的戰(zhàn)略建設(shè)，“太空安全戰(zhàn)略”（軍用航天）和“太空探索戰(zhàn)略”（民用航天）兩部分，彼此緊密相聯(lián)，又相互轉(zhuǎn)換。美國(guó)航天軍民融合指導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在一系列重要國(guó)家戰(zhàn)略文件，如《國(guó)家安全戰(zhàn)略》《國(guó)家軍事戰(zhàn)略》《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》《國(guó)家安全太空戰(zhàn)略》《國(guó)家太空政策》等。

美國(guó)航天工業(yè)軍民融合頂層設(shè)計(jì)主要有以下特點(diǎn)：

1.國(guó)家是航天工業(yè)軍民融合建設(shè)的最高決策者。上述戰(zhàn)略文件都是美國(guó)政府發(fā)布，是美國(guó)國(guó)家意志的體現(xiàn)，任何部門(mén)的政策意見(jiàn)必須遵循美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略，避免了美國(guó)航天工業(yè)建設(shè)“令出多門(mén)”的不利局面，也為國(guó)防部與NASA開(kāi)展軍用與民用航天工業(yè)建設(shè)提供了行為準(zhǔn)則。

2.強(qiáng)調(diào)多種手段綜合應(yīng)用推動(dòng)軍民融合。美國(guó)站在國(guó)家

美國(guó)建立軍用、商用、民用相互協(xié)調(diào)的空間活動(dòng)管理體系，這種管理體系又分為管理體制與管理目標(biāo)，其中管理體制包括最高決策層、執(zhí)行層、參與層、協(xié)同層、立法監(jiān)督層，具體（見(jiàn)下頁(yè)表）。

其中，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)角度參與美國(guó)航天工業(yè)管理，重要的航天工業(yè)頂層設(shè)計(jì)均出自該部門(mén)，執(zhí)行層中NASA與國(guó)防部均負(fù)責(zé)民用與軍用航天建設(shè)，其中隸屬于美國(guó)國(guó)防部的戰(zhàn)略司令部統(tǒng)轄美國(guó)軍用航天，而小企業(yè)管理局面向美國(guó)航天工業(yè)中最為龐大的中小企業(yè)，在美國(guó)航天工業(yè)乃至國(guó)防工業(yè)的軍民融合建設(shè)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。美國(guó)政府的其他部門(mén)如商業(yè)部、能源部、國(guó)務(wù)院、運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保局以及美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)、國(guó)際通信局、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、軍備控制與裁軍署等獨(dú)立機(jī)構(gòu)等都參與美國(guó)航天工業(yè)軍民融合建設(shè)。通過(guò)上述橫向與眾向的延伸，美國(guó)建立了縝密的管理體系，使得美國(guó)航天始終處于有效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

美國(guó)航天工業(yè)管理體系

三、美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的立法體系

美國(guó)制定與建立一整套法律法規(guī)體系為航天工業(yè)軍民融合建設(shè)做保障。其立法體系主要分為：航天工業(yè)專門(mén)法（民用）、國(guó)家層面軍民融合法（軍用）、其他法。航天領(lǐng)域最主要的立法是《美國(guó)法典》第51編“國(guó)家航天和商業(yè)航天方案”[4]，它涵蓋了美國(guó)航天活動(dòng)管理，特別是涉及民事、商業(yè)航天管理的大部分內(nèi)容，也涉及了一些軍民協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，它既是《美國(guó)法典》的組成部分，又是單獨(dú)經(jīng)國(guó)會(huì)頒布的專門(mén)調(diào)整航天活動(dòng)的聯(lián)邦立法。國(guó)家層面法律主要有《國(guó)防轉(zhuǎn)軌、再投資和轉(zhuǎn)移法》《國(guó)防授權(quán)法》《聯(lián)邦采辦改革法》《國(guó)家安全科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》。其他立法主要是在技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，涉及較多，具體有《國(guó)家科學(xué)基金會(huì)法》《技術(shù)評(píng)價(jià)法》《國(guó)家科技政策、組織和重點(diǎn)法》《史蒂文森—威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》《拜—杜法案》《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》《技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力法案》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等。美國(guó)通過(guò)立法使與航天工業(yè)軍民融合發(fā)展相關(guān)的問(wèn)題都有法可依，保障和推動(dòng)了美國(guó)航天工業(yè)在內(nèi)的國(guó)防科技發(fā)展。其立法經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下幾點(diǎn)：

1.用立法形式將航天工業(yè)軍民融合上升為國(guó)家戰(zhàn)略。美國(guó)政府頒布了一系列的立法等，對(duì)航天工業(yè)改革、軍用及民用技術(shù)管理體制分割等重大問(wèn)題上，予以宏觀的指導(dǎo)，使整個(gè)國(guó)家的航天工業(yè)軍民融合能夠在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展軌道之內(nèi)，不至于造成資源配置的浪費(fèi)。

2.樹(shù)立法律對(duì)航天工業(yè)軍民融合的服務(wù)理念。法律在航天工業(yè)軍民融合過(guò)程中不僅是保障作用，同時(shí)也發(fā)揮著服務(wù)功能，這是美國(guó)軍民融合過(guò)程中的一個(gè)重要理念。正是這種服務(wù)理念的確立，為美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的順利發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。

3.不斷增修法規(guī)，健全軍民兩用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的法律體系。為了推動(dòng)航天軍民兩用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，美國(guó)政府不斷增加、修改技術(shù)轉(zhuǎn)移和應(yīng)用等與產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的法案。新修改的法案強(qiáng)化了航天技術(shù)轉(zhuǎn)移與應(yīng)用的功能，提升了航天技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移的績(jī)效，奠定了航天軍民兩用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的法律基礎(chǔ)。

四、美國(guó)航天工業(yè)融資機(jī)制

航天工業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)資金保障，美國(guó)航天工業(yè)建設(shè)的融資政策是國(guó)家財(cái)政、稅收、信貸、風(fēng)投等一系列政策工具的組合拳，對(duì)美國(guó)的航天工業(yè)軍民融合提供有力支撐。其具體融資機(jī)制如下：

1.財(cái)政機(jī)制。美國(guó)是航天工業(yè)財(cái)政投入最多的國(guó)家，具體措施主要包括以下幾點(diǎn)：（1）通過(guò)國(guó)家一攬子配套財(cái)政計(jì)劃高效解決；（2）建立綜合性科技戰(zhàn)略、部門(mén)計(jì)劃，明確政府在財(cái)政投入的主導(dǎo)地位；（3）通過(guò)美國(guó)小企業(yè)管理局運(yùn)用財(cái)政資金，對(duì)中小航天企業(yè)進(jìn)行扶持。

2.稅收機(jī)制。美國(guó)運(yùn)用一系列的稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)了航天工業(yè)的發(fā)展和壯大，具體措施有：（1）實(shí)行普遍稅收優(yōu)惠和非專項(xiàng)補(bǔ)貼相結(jié)合的稅收優(yōu)惠政策，形成了“政策調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的有效優(yōu)惠機(jī)制，促進(jìn)了航天工業(yè)的發(fā)展；（2）鼓勵(lì)航天中小型企業(yè)R&D加速高技術(shù)設(shè)備折舊；（3）對(duì)涉及航天工業(yè)的國(guó)立科研單位實(shí)行優(yōu)惠政策，如NASA下支撐的部分科研機(jī)構(gòu)作為非盈利機(jī)構(gòu)免征各項(xiàng)稅收，對(duì)航天工業(yè)企業(yè)的研發(fā)費(fèi)用實(shí)行稅收優(yōu)惠。

3.銀行信貸。美國(guó)的大量金融機(jī)構(gòu)為本國(guó)航天工業(yè)發(fā)展提供資金支持，特別是美國(guó)進(jìn)出口銀行是美國(guó)航天工業(yè)資金保障的主力，其具體措施有：（1）向本國(guó)航天出口項(xiàng)目提供的貸款在意向函處理費(fèi)、承諾費(fèi)、融資額度、融資年限都做到最大優(yōu)惠；（2）從以前單獨(dú)為發(fā)射服務(wù)提供貸款，進(jìn)而發(fā)展到涵蓋發(fā)射服務(wù)、衛(wèi)星、保險(xiǎn)等一攬子服務(wù)，系統(tǒng)化和綜合化程度提高。

4.風(fēng)險(xiǎn)投資。美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)美國(guó)航天工業(yè)的繁榮有較好的推動(dòng)作用，美國(guó)航天軍民融合中小明星企業(yè)如SpaceX、美麗大地、航天飛行產(chǎn)業(yè)等公司的發(fā)展離不開(kāi)美國(guó)風(fēng)投[5]，美國(guó)推動(dòng)風(fēng)投進(jìn)軍航天工業(yè)的主要措施有：（1）美國(guó)政府牽頭設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)向航天企業(yè)投資；（2）成立全國(guó)性的風(fēng)險(xiǎn)投資協(xié)會(huì)，引導(dǎo)會(huì)員投資航天企業(yè)；（3）幫助航天中小企業(yè)逐步發(fā)展壯大后，還幫助其在納斯達(dá)克市場(chǎng)上市，順利退出并獲得資本增殖收益。

五、政策建議

要想做好航天工業(yè)以及國(guó)防工業(yè)的軍民融合，必須在國(guó)家牽引和市場(chǎng)機(jī)制上下功夫。但是需要進(jìn)一步指出的是，國(guó)家牽引應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展之前完成整個(gè)軍民融合體系布局，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大作用提供良好的環(huán)境。借鑒美國(guó)航天工業(yè)軍民融合的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前我國(guó)航天工業(yè)軍民融合迫切需要在以下幾個(gè)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1.建立國(guó)家層面的航天工業(yè)軍民融合頂層設(shè)計(jì)，設(shè)定軍地、軍方與航天工業(yè)體系、軍與民的角色匹配，為后續(xù)國(guó)防部、國(guó)防科工局以及其他部委、相關(guān)單位開(kāi)展或參與航天工業(yè)軍民融合建設(shè)提供遵循依據(jù)。

2.建立跨部門(mén)的對(duì)接與工作交流機(jī)制，特別是不僅僅是建立軍方與科工局的軍民融合聯(lián)系，還要納入財(cái)政部、發(fā)改委、商務(wù)部，建立國(guó)家航天委員會(huì)，從更高層級(jí)管理航天工業(yè)軍民融合發(fā)展。

3.盡快出臺(tái)《航天法》《軍民融合法》，使得航天工業(yè)軍民融合有法可依，建立良好的法律環(huán)境。

4.按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)出錢(qián)”的原則，采用“以國(guó)家投資為主、鼓勵(lì)多種資金來(lái)源”的模式，實(shí)現(xiàn)多渠道融資。

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)[EB/OL].新華網(wǎng)，2013-11-12.

[2]中共中央國(guó)務(wù)院中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》[EB/OL].新華網(wǎng)，2016-07-21.

[3]U.S.Joint Chiefs of Staff，Space Operations[J].Joint Publication，2013，(29)：1-9.

[4]Rob Sukol，Positive Law Codification of Space Programs：The Enactment of Title 51[J].United States Code，Journal of Space Law，2011，(1)：37.

[5]State of the Satellite industry Report-2016[M].The Tauri Group，2016.