何榮山+宋宗宇

摘要：雖然中國(guó)法律規(guī)范對(duì)基金會(huì)信息公開作了全面且細(xì)致的規(guī)定，但因信息不透明而引發(fā)的基金會(huì)負(fù)面新聞依然層出不窮。究其原因，在于中國(guó)基金會(huì)信息公開法律制度仍然存在強(qiáng)制公開的信息范圍過窄、法律責(zé)任體系不完善、法律條文過于粗疏、信息披露程度低、信息公開方式不合理、披露效果差等問題。提高基金會(huì)透明度及公信力，應(yīng)當(dāng)從完善信息公開方式、構(gòu)建信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、明確信息公開范圍及程度、制定信息公開標(biāo)準(zhǔn)、建立基金會(huì)信息強(qiáng)制公開規(guī)則、完善法律責(zé)任體系以及改革雙重監(jiān)管體制等方面入手。

關(guān)鍵詞：基金會(huì)；信息公開范圍；披露程度；公開方式；法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D923.99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2018）01-0104-09

自2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布以來的10余年間，中國(guó)基金會(huì)的數(shù)量從736家增加到4 211家，資產(chǎn)總額從不到50億元激增到近1 000億元[1]?；饡?huì)快速發(fā)展的同時(shí)，由于信息不公開而帶來的“丑聞事件”和負(fù)面新聞也隨之而來，如2011年的“郭美美炫富事件”①、2014年的“嫣然基金會(huì)7 000萬元善款去向不明事件”②、2015年“四川索瑪花基金會(huì)非法辦學(xué)事件”③、2016年發(fā)生的“羅一笑捐款事件”等④。這些事件社會(huì)影響大，嚴(yán)重削弱了基金會(huì)的公信力，導(dǎo)致部分行業(yè)性基金會(huì)資金募集量嚴(yán)重下滑。國(guó)家有關(guān)部門歷來重視基金會(huì)信息公開的立法工作，全國(guó)人大以及有關(guān)部委先后頒布了關(guān)于基金會(huì)信息公開的一系列法律法規(guī)⑤，2016年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)慈善法》設(shè)專章對(duì)慈善組織的信息公開工作作了進(jìn)一步的規(guī)范要求。但是，從當(dāng)前基金會(huì)信息公開法律法規(guī)的實(shí)施效果看，還存在信息公開范圍過窄、公開內(nèi)容粗糙、公開方式不合理以及相關(guān)法律責(zé)任缺失等問題。本文以促進(jìn)基金會(huì)持續(xù)健康發(fā)展為目的，分析梳理中國(guó)基金會(huì)信息公開狀況堪憂的法律因由，以期為完善中國(guó)基金會(huì)信息公開法律制度提出自己的意見和建議。

一、中國(guó)基金會(huì)信息公開制度的主要內(nèi)容

基金會(huì)信息公開的重要性，在立法上已得到廣泛體現(xiàn)，形成了以《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（1999年）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年）、《基金會(huì)信息公布辦法》（2006）、《中華人民共和國(guó)慈善法》（2016年，以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）為主的一系列法律法規(guī)。這些法律規(guī)范從不同角度對(duì)基金會(huì)信息公開范圍、公開途徑、法律責(zé)任等作了規(guī)定和要求。

（一）基金會(huì)信息公開的范圍

基金會(huì)信息公開的范圍，是基金會(huì)信息公開的核心內(nèi)容。目前基金會(huì)信息公開范圍形成了以年度工作報(bào)告內(nèi)容為主、其他內(nèi)容為輔的情況。年度工作報(bào)告的主要內(nèi)容包括基金會(huì)的基本信息、基金會(huì)的機(jī)構(gòu)建設(shè)情況、基金會(huì)的業(yè)務(wù)活動(dòng)情況、基金會(huì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及接受監(jiān)督管理的情況、審計(jì)監(jiān)事意見等，其中，還專門設(shè)立了“履行信息公開義務(wù)情況”，并從6個(gè)方面進(jìn)行考察。

除了年度工作報(bào)告規(guī)定的內(nèi)容外，另外三類信息也要求隨時(shí)公開：（1）公募基金會(huì)組織資金募集活動(dòng)有關(guān)信息。在活動(dòng)開展前，應(yīng)提前公布擬開展公益活動(dòng)的募集方案，包括活動(dòng)組織方案、募集資金來源方案、資金使用監(jiān)督方案；在活動(dòng)開展期間，適時(shí)公布募集資金所取得的收入情況；募集活動(dòng)結(jié)束后，及時(shí)公布募集活動(dòng)取得的總收入和資金使用的監(jiān)督方式等情況。（2）基金會(huì)項(xiàng)目管理基本信息。包括提前公布擬開展資助的項(xiàng)目以及項(xiàng)目接受申請(qǐng)的途徑和方式、評(píng)審程序、結(jié)果的公布、項(xiàng)目的評(píng)估等。（3）基金會(huì)內(nèi)部重要人事變動(dòng)情況以及關(guān)聯(lián)方情況。包括發(fā)起人、基金會(huì)理事主要來源單位、主要捐贈(zèng)人、基金會(huì)投資與被投資方；其他與基金會(huì)可能存在關(guān)聯(lián)交易的單位和個(gè)人，包括可能控制和共同控制基金會(huì)的個(gè)人或組織以及基金會(huì)與上述個(gè)人或組織發(fā)生交易等信息。

至于有無不公開的信息，根據(jù)《公益慈善捐贈(zèng)信息公開指引》規(guī)定，有兩種情況捐贈(zèng)信息可以不公開，這兩種情況為：（1）基金會(huì)若公開信息，將會(huì)危及國(guó)家或組織的安全，或者將侵犯他人的隱私和權(quán)益；（2）捐贈(zèng)人事先與受贈(zèng)人有約定（口頭或書面約定）的可不公開。但是，即使這些不公開的信息，也要隨時(shí)接受上級(jí)登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查。

（二）基金會(huì)信息公開的方式和時(shí)間要求

公開基金會(huì)信息主要有二種方式：（1）法定方式。年檢合格后在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布年度工作報(bào)告的全文和摘要；（2）自選方式?；饡?huì)按規(guī)定需自行發(fā)布需公開的內(nèi)容時(shí)，可選擇在相關(guān)媒體（可選擇報(bào)刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)）上發(fā)布需公開的內(nèi)容。

關(guān)于信息公開的時(shí)限，分兩種情況，一是普通捐贈(zèng)，二是重大項(xiàng)目捐贈(zèng)。對(duì)普通的常規(guī)性捐贈(zèng)，規(guī)定公開的時(shí)間要求在15個(gè)工作日之內(nèi)；對(duì)重大項(xiàng)目的捐贈(zèng)信息，規(guī)定公開的時(shí)間要求在72小時(shí)之內(nèi)。對(duì)捐贈(zèng)款物使用的公示時(shí)間也有明確的規(guī)定：按項(xiàng)目運(yùn)行的周期，項(xiàng)目運(yùn)行周期較短的（一般指3個(gè)月之內(nèi)），在一個(gè)月之內(nèi)需不間斷地公布相關(guān)信息；項(xiàng)目運(yùn)行周期較長(zhǎng)的（大于6個(gè)月的），在6個(gè)月之內(nèi)需公布相關(guān)信息；但不論項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)短，所有項(xiàng)目結(jié)束后都應(yīng)全面公布信息。

（三）基金會(huì)信息公開的監(jiān)督和責(zé)任

關(guān)于基金會(huì)信息公開的監(jiān)督，根據(jù)《基金會(huì)信息公布辦法》規(guī)定，主要由登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。登記管理機(jī)關(guān)對(duì)基金會(huì)上報(bào)的年度工作報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督檢查并對(duì)基金會(huì)信息公布建立誠信記錄。登記管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：完善相關(guān)工作機(jī)制，加強(qiáng)與基金會(huì)業(yè)務(wù)主管部門的聯(lián)系；對(duì)基金會(huì)開展的具有重大社會(huì)影響的公益活動(dòng)進(jìn)行督查和指導(dǎo)；通過組織審計(jì)和會(huì)計(jì)事務(wù)所，對(duì)基金會(huì)的財(cái)務(wù)情況進(jìn)行常規(guī)性檢查或抽查；根據(jù)對(duì)基金會(huì)的檢查和監(jiān)督情況，建立基金會(huì)的誠信檔案。此外，有關(guān)法規(guī)對(duì)完善其他監(jiān)督方式也有相應(yīng)的要求，主要包括以下幾個(gè)方面：一是發(fā)揮新聞機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾、評(píng)估機(jī)構(gòu)等的監(jiān)督檢查作用；二是推動(dòng)基金會(huì)建立行業(yè)自律機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和監(jiān)督；三是充分發(fā)揮捐贈(zèng)方的監(jiān)督作用，對(duì)于捐贈(zèng)人不愿公開的捐贈(zèng)信息，應(yīng)當(dāng)事先與信息公開主體進(jìn)行約定，而捐贈(zèng)款物的使用情況，一般應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)向捐贈(zèng)人公開。endprint

關(guān)于基金會(huì)信息公開的責(zé)任，根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等多部法律法規(guī)的規(guī)定，基金會(huì)違反法律法規(guī)承擔(dān)的主要是行政責(zé)任，受到的行政處罰包括警告、責(zé)令停止活動(dòng)，情節(jié)嚴(yán)重的，可以撤銷登記。新頒發(fā)的《慈善法》延續(xù)了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》對(duì)不公開信息單位的處罰方式，同時(shí)新增加了對(duì)負(fù)有管理責(zé)任的國(guó)家工作人員也要承擔(dān)責(zé)任的新規(guī)定：如果國(guó)家工作人員不履行信息公開管理的義務(wù)，將責(zé)令改進(jìn)，依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，將由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)給予處分。《慈善法》這一規(guī)定將單位不公開信息承擔(dān)的法律責(zé)任擴(kuò)大到負(fù)有管理責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)，對(duì)促進(jìn)政府推動(dòng)基金會(huì)信息公開工作具有重要意義。

二、中國(guó)基金會(huì)信息公開法律制度存在的問題

審視中國(guó)近30年基金會(huì)信息公開法律法規(guī)的歷程，客觀講在形式上做到了完備。雖然近年來持續(xù)不斷發(fā)生的基金會(huì)負(fù)面新聞，在社會(huì)上引起重大影響，但我們不能就此認(rèn)為中國(guó)基金會(huì)信息公開無法可依，更不能因?yàn)槟承┡既坏耐话l(fā)事件而全部否定中國(guó)在基金會(huì)信息公開法制建設(shè)上取得的成效。但是，當(dāng)我們理性分析諸如“郭美美事件”這樣的偶然事件就可導(dǎo)致整個(gè)行業(yè)遭受信任危機(jī)的話，那我們不得不重新審視基金會(huì)信息公開法律制度的立法思路，檢討中國(guó)基金會(huì)信息公開法律制度建設(shè)存在的問題。

（一）信息公開的法律結(jié)構(gòu)零散、缺乏整合性

從目前基金會(huì)信息公開的法律監(jiān)管體系看，主要是由《基金會(huì)管理?xiàng)l例》這一部行政法規(guī)為主，輔之以《基金會(huì)信息公布辦法》《基金會(huì)年度檢查辦法》等法規(guī)和條例。梳理每一次基金會(huì)信息公開有關(guān)法律制度出臺(tái)的背景，大都針對(duì)基金會(huì)在社會(huì)上出現(xiàn)重大負(fù)面新聞后的一種即時(shí)回應(yīng)。從基金會(huì)法律法規(guī)制定的內(nèi)在邏輯看，目前的基金會(huì)立法工作缺乏頂層設(shè)計(jì)和整體思路，特別是不同的部門規(guī)章之間顧此失彼，缺乏連貫性。這種缺乏整合性和結(jié)構(gòu)零散性帶來的不利后果，使基金會(huì)信息公開制度在操作層面難以執(zhí)行，使有關(guān)基金會(huì)信息公開的法律法規(guī)規(guī)定流于形式。很多學(xué)者指出，目前基金會(huì)的監(jiān)管體系（包含基金會(huì)信息公開）缺乏一部更高位階的上位法是基金會(huì)監(jiān)管法律法規(guī)的重大缺陷之一，有關(guān)學(xué)者提出希望出臺(tái)更高位階的《基金會(huì)管理法》[2]。當(dāng)然，是否一部更高位階的上位法就能解決基金會(huì)信息公開出現(xiàn)的問題值得討論，但是，當(dāng)前基金會(huì)法律法規(guī)在形式和內(nèi)容上缺乏整合是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（二）強(qiáng)制公開的信息范圍過窄、法律責(zé)任體系不完善

根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會(huì)需要公布的信息以年度工作報(bào)告包含的財(cái)務(wù)信息、審計(jì)信息、項(xiàng)目開展、人員變動(dòng)以及資金使用、項(xiàng)目資助等內(nèi)容為主。2006年1月出臺(tái)的《基金會(huì)信息公布辦法》是對(duì)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中關(guān)于信息公開規(guī)定的單獨(dú)匯編，在其他內(nèi)容方面并沒有實(shí)質(zhì)性突破，僅增加了基金會(huì)可以自行決定公布更多的信息這一條款，這就意味著除法律明確要求基金會(huì)公布的信息外，其他信息的披露完全依賴于基金會(huì)的自覺。在經(jīng)歷了2012年公益慈善領(lǐng)域的“丑聞年”后，為提高公益慈善組織的社會(huì)公信力和透明度，民政部先后出臺(tái)了《公益慈善捐助信息公開指引》《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》等行政法規(guī)。前者雖然提出了公開為慣例不公開為特例原則，但僅限于慈善捐助信息領(lǐng)域，且《公益慈善捐助信息公開指引》只是一個(gè)指導(dǎo)性文件，既缺乏監(jiān)督機(jī)制，也缺乏問責(zé)機(jī)制，實(shí)施效果可想而知?！蛾P(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》相對(duì)而言進(jìn)步較大，拓寬了基金會(huì)信息公開的范圍，將發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人、基金會(huì)理事主要來源單位、基金會(huì)投資與被投資方，其他與基金會(huì)存在控制、共同控制或者重大影響關(guān)系的組織納入基金會(huì)信息公開名單，即使這樣，現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定的信息公開范圍與當(dāng)今時(shí)代及社會(huì)公眾的要求相去甚遠(yuǎn)。根據(jù)2015年第一版《中基透明指數(shù)FTI指標(biāo)及算法詳解》，中基透明指數(shù)FTI總分等于41個(gè)具體指標(biāo)的分?jǐn)?shù)之和，這41個(gè)指標(biāo)具體又可歸為4大類，4大類中既有合規(guī)性指標(biāo)又有倡導(dǎo)性指標(biāo)，具體包括基金會(huì)的基本信息、項(xiàng)目信息、財(cái)務(wù)信息以及內(nèi)部建設(shè)信息，而目前相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定的信息公開范圍僅涉及財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目信息及捐贈(zèng)信息當(dāng)中的很小一部分，對(duì)于基金會(huì)的基本信息、內(nèi)部建設(shè)信息則鮮有提及，實(shí)踐中合規(guī)性指標(biāo)的公開情況尚不盡人意，更不用說倡導(dǎo)性指標(biāo)的公開[3]。

此外，現(xiàn)行法律法規(guī)在責(zé)任承擔(dān)方面規(guī)定也存在問題。一是違反信息公開應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任體系不完善，只規(guī)定行政責(zé)任的承擔(dān)，即基金會(huì)違反法律法規(guī)規(guī)定的信息公開的規(guī)范，只接受行政處罰，沒有民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。二是某些責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，如在撤銷登記行政處罰中的“情節(jié)嚴(yán)重”并未作具體規(guī)定，實(shí)踐中極少有基金會(huì)因違反規(guī)定而受到行政處罰。

（三）法律條文過于粗疏、信息披露程度低

有關(guān)基金會(huì)信息公開的法律法規(guī)對(duì)基金會(huì)信息披露的要求程度過低、要求公開的內(nèi)容較為粗疏（不準(zhǔn)確、不全面、可信度低）也是頻頻引發(fā)基金會(huì)信任危機(jī)的原因之一[4]。中國(guó)相關(guān)法律規(guī)范雖然明確了基金會(huì)信息公開的范圍，但對(duì)于應(yīng)當(dāng)公開的信息到底公開到什么程度并沒有作進(jìn)一步的規(guī)定。例如在《基金會(huì)信息公布辦法》中有關(guān)基金會(huì)應(yīng)“公布募得資金后擬開展的公益活動(dòng)和資金的詳細(xì)使用計(jì)劃”的規(guī)定。對(duì)于該條款中的“詳細(xì)使用計(jì)劃”沒有一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)募捐活動(dòng)收入、成本支出的信息公開只作籠統(tǒng)規(guī)定，未明確信息公布的程度，導(dǎo)致實(shí)踐中絕大部分的基金會(huì)往往只簡(jiǎn)單公布收入支出的總額，極少有基金會(huì)能做到公開財(cái)務(wù)收支明細(xì)[5]。同樣的情況在《基金會(huì)信息公布辦法》中還存在，如“公益資助項(xiàng)目完成后，應(yīng)當(dāng)公布有關(guān)的資金使用情況”。該條規(guī)定同樣極為粗疏，對(duì)于資金使用情況具體要公開到何種程度亦未予以規(guī)定，且公益資助項(xiàng)目完成后，也并未要求必須對(duì)其進(jìn)行評(píng)估并公開評(píng)估結(jié)果。信息披露程度低、信息公開內(nèi)容的粗糙使社會(huì)公眾尤其是愛心捐贈(zèng)者無法得知善款的具體使用情況，如捐贈(zèng)的目的是否已經(jīng)達(dá)到或達(dá)到的程度如何，此種情況極易引發(fā)慈善丑聞。2014年的“嫣然基金會(huì)善款事件”即是在此情形下引發(fā)的典型的慈善“丑聞”：紅十字基金會(huì)發(fā)布的嫣然基金年度審計(jì)報(bào)告公布了嫣然基金會(huì)2006年至2012年的善款支出總額（1.14億元）以及救治的貧困唇腭裂患兒總數(shù)（8 525名），其詳細(xì)的財(cái)務(wù)報(bào)表并未公布，網(wǎng)友周筱赟按照同為唇腭裂救助機(jī)構(gòu)微笑行動(dòng)的救助成本——每人5 000元計(jì)算，救治8 525人，只需花費(fèi)4 262.5萬元，即使加上宣傳籌資費(fèi)用（近1 700萬元）以及上交給紅十字基金會(huì)的項(xiàng)目管理費(fèi)（540萬元），仍有近5 000萬元善款下落不明。 嫣然基金會(huì)隨即表示唇腭裂手術(shù)并非嫣然基金的唯一項(xiàng)目，單例手術(shù)成本平均計(jì)算的確未超過4 500元，并出具2010年至2012年年度審計(jì)報(bào)告。嫣然基金會(huì)的掛靠單位紅十字基金會(huì)也發(fā)布聲明并公布了嫣然基金會(huì)的財(cái)務(wù)情況：包括嫣然基金會(huì)累計(jì)募集款物的總量（1.42億元），具體的明細(xì)（包括募款1.35億元；物資700萬元），具體支出情況（支出款物1.31億元：患兒救助款4 153萬元、嫣然醫(yī)院建設(shè)資金5 322萬元、其他含項(xiàng)目成本等2 925萬元）。不管周筱赟爆料動(dòng)機(jī)如何，材料是否屬實(shí)，嫣然基金及紅十字基金會(huì)對(duì)相關(guān)信息的披露沒有到位是引發(fā)此次事件的關(guān)鍵原因——二者在事件發(fā)生之前并沒有全面公布嫣然基金資助的各項(xiàng)項(xiàng)目及其具體支出情況，即使在事情發(fā)生之后也未詳盡地公布各個(gè)項(xiàng)目以及行政管理成本的支出明細(xì)，從而致使紅十字基金會(huì)和李亞鵬均認(rèn)為已滿足了相關(guān)的信息公開要求。endprint

（四）信息公開方式不合理、披露效果差

雖然有關(guān)法規(guī)作了信息公開方式倡導(dǎo)性的指導(dǎo)意見如“快捷、方便查閱或者復(fù)制” 、“即時(shí)準(zhǔn)確原則” “方便獲取原則”，但因相關(guān)法律法規(guī)沒有及時(shí)跟進(jìn)，這些意見在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。如前文所述，中國(guó)基金會(huì)信息公開的內(nèi)容主要包括年度工作報(bào)告、大項(xiàng)目資金進(jìn)出情況等信息，對(duì)于年度工作報(bào)告的公開方式，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》作了明確規(guī)定，要求基金會(huì)在通過年度檢查后，應(yīng)在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受捐贈(zèng)者和社會(huì)公眾的監(jiān)督、查詢，并對(duì)年度工作報(bào)告在媒體上公布的內(nèi)容和格式作了明確規(guī)定，要求公布的內(nèi)容應(yīng)為年度工作報(bào)告的全文和摘要。這里“指定的媒體”在實(shí)踐中主要是指《公益時(shí)報(bào)》?！豆鏁r(shí)報(bào)》這種傳統(tǒng)的紙質(zhì)傳媒有著其本身固有的缺陷——信息傳播的單向性、福射范圍的有限性、信息公開量的受限性以及更新速度的遲緩性。首先，如今的社會(huì)大眾已經(jīng)不再滿足于被動(dòng)地接受信息，僵硬地規(guī)定將年度審查報(bào)告公布于紙質(zhì)媒體使基金會(huì)與公眾之間無法進(jìn)行交流和良性互動(dòng)。其次，根據(jù)《公益時(shí)報(bào)》2015年最新簡(jiǎn)介，其目前的發(fā)行量?jī)H6萬份一期，讀者群為全國(guó)民政系統(tǒng)、知名企業(yè)、民間公益組織，以及專家學(xué)者，且不論6萬份一期的發(fā)行量能否滿足廣大社會(huì)群眾的需求，《公益時(shí)報(bào)》自身簡(jiǎn)介中也承認(rèn)其讀者群中無社會(huì)大眾這一對(duì)基金會(huì)信息公開需求最迫切的龐大群體。最后，雖然《基金會(huì)信息公布辦法》規(guī)定公布的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)為年度工作報(bào)告的全文和摘要，但其與《基金會(huì)管理?xiàng)l例》均未明確規(guī)定信息公布不到位是否違法以及相應(yīng)法律責(zé)任，實(shí)踐中相當(dāng)一部分僅在《公益時(shí)報(bào)》上公布年度報(bào)告的摘要，其篇幅僅占《公益時(shí)報(bào)》三分之一的版面或者更少，對(duì)外公開的信息極為有限?？傊?，實(shí)踐中公眾對(duì)基金會(huì)年度工作報(bào)告的查閱相當(dāng)困難，即使查閱到相關(guān)信息，因其內(nèi)容的缺失，也使查詢結(jié)果大打折扣。

除年度工作報(bào)告之外的基金會(huì)的信息公布方式，在《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中未提及，但《基金會(huì)信息公布辦法》作了補(bǔ)充說明。基金會(huì)除了年度工作報(bào)告外，還可以選擇報(bào)刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體。此外還專門對(duì)基金會(huì)選擇媒體的條件作了一定的限制。登記管理機(jī)關(guān)將基金會(huì)其他信息的公開方式和媒體的選擇權(quán)交由各基金會(huì)，但此做法在實(shí)踐中并不理想。一方面，選擇的媒體眾多，除報(bào)刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)這幾大類之外，報(bào)紙又分為全國(guó)性報(bào)紙和地方性報(bào)紙，二者的數(shù)量和種類極為龐雜，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)社會(huì)公眾根本不知道應(yīng)當(dāng)從哪一種媒體上獲取其所需信息之情形。另一方面，如果信息公布義務(wù)人選擇的是諸如報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介，則又會(huì)出現(xiàn)前文對(duì)《公益時(shí)報(bào)》所作分析得出的弊端，且同時(shí)存在著信息更新不及時(shí)等問題。

（五）公募資格門檻過高、雙重監(jiān)管體制不合理

在中國(guó)，絕大多數(shù)公募基金會(huì)由政府部門創(chuàng)辦，實(shí)踐中，這些“官辦”公募基金會(huì)一方面借助其“準(zhǔn)政府部門”的身份和影響力，獲取政府高額專項(xiàng)撥款；另一方面借助行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性的捐贈(zèng)攤派，其信息是否公開、公開得完善與否并不影響善款的募集，因而主觀上缺乏信息公開的積極性。中國(guó)雖然有數(shù)量龐大的民辦基金會(huì)，但是絕大多數(shù)民辦基金會(huì)都是非公募基金會(huì)，不能面向公眾募捐。中國(guó)相關(guān)法律規(guī)范對(duì)基金會(huì)取得公募資格的門檻設(shè)置過高，民辦基金會(huì)要想面向社會(huì)公眾募集善款往往需要掛靠一家具有較高聲譽(yù)和官方背景的公益機(jī)構(gòu)，而一旦掛靠在官辦公募基金會(huì)下，民辦基金會(huì)的資金、人員以及管理機(jī)制也就失去了獨(dú)立性，再無信息公開的能力及動(dòng)力，民辦基金會(huì)努力與官辦基金會(huì)身份“混同”，籍以提高民辦基金會(huì)的身份和地位，進(jìn)而造成新的社會(huì)不公[6]。

此外，中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》設(shè)置了基金會(huì)的“登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位”雙重監(jiān)管體制，該監(jiān)管模式看似合理，但實(shí)踐中顯現(xiàn)出來的效果則是兩個(gè)監(jiān)管主體相互推諉監(jiān)管職責(zé)，近幾年爆發(fā)的一系列基金會(huì)丑聞都不是在“登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位”的監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的，雙重監(jiān)管體制成為基金會(huì)并不畏懼的“紙老虎”，且對(duì)于官辦公募基金會(huì)來說，政府部門既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員，監(jiān)管的缺位使信息公開成為空談[7]。

三、完善中國(guó)基金會(huì)信息公開法律制度的建議

盡管目前關(guān)于中國(guó)基金會(huì)信息公開的法律制度在實(shí)施過程中不盡人意，但基金會(huì)信息公開的“增強(qiáng)慈善捐助信息的透明度，提高公益慈善組織的社會(huì)公信力”的指導(dǎo)思想仍應(yīng)為我們所堅(jiān)持。在中觀層面，我們依然要牢牢把握基金會(huì)信息公開的“及時(shí)準(zhǔn)確、方便獲取、規(guī)范有序、分類公開以及公開為慣例不公開為特例”的原則，在秉持提高基金會(huì)信息透明度和社會(huì)公信力的理念、貫徹落實(shí)五大基本原則的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做到以下4點(diǎn)以進(jìn)一步完善中國(guó)基金會(huì)信息公開的法律制度。

（一）逐步建立基金會(huì)信息公開的強(qiáng)制規(guī)則，完善法律責(zé)任體系

中國(guó)目前已有的基金會(huì)信息公開法律規(guī)范肯定了信息公開的重要性，但都未建立起基金會(huì)強(qiáng)制性信息披露規(guī)則。具體而言，中國(guó)涉及基金會(huì)信息公開的法律規(guī)范可劃分為3個(gè)效力層次，其中效力最高的當(dāng)屬人大常委會(huì)制定頒布的《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》?！洞壬品ā吩O(shè)專章對(duì)信息公開進(jìn)行了規(guī)定，就基金會(huì)等慈善組織應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任與之前違反法律法規(guī)只承擔(dān)行政責(zé)任相比，《慈善法》不僅規(guī)定了相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任，嚴(yán)重者還承擔(dān)刑事責(zé)任，在責(zé)任體系的完善方面有了很多的進(jìn)步。但《慈善法》關(guān)于信息公開的規(guī)定，針對(duì)的主體是所有慈善組織，涵蓋的范圍廣，信息公開的規(guī)定針對(duì)基金會(huì)的適用性不強(qiáng)，特別是針對(duì)基金會(huì)信息不公開應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任和行政責(zé)任，規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中基本不可能操作，對(duì)承擔(dān)的刑事責(zé)任，更是一筆帶過，對(duì)基金會(huì)而言沒有太大的指導(dǎo)意義。而《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》僅在第22條較為籠統(tǒng)地規(guī)定了作為受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)履行信息公開的義務(wù)，但卻未規(guī)定與之相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。效力位于其次的為國(guó)務(wù)院頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，該條例也僅規(guī)定了基金會(huì)如不公開信息或者是提供虛假信息將要承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰。在效力最弱的民政部頒布的《基金會(huì)信息公布辦法》等多部法規(guī)中，規(guī)定多為倡導(dǎo)性條款，雖然較為全面具體但并非強(qiáng)制規(guī)定，故基金會(huì)是否公開信息、公開多少、公布到何種程度依然取決于基金會(huì)的道德自覺。而國(guó)外立法對(duì)公益基金會(huì)違反信息公開要求所負(fù)的法律責(zé)任則有著一套完整的體系，具體包括民事責(zé)任、行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。法律責(zé)任缺失、法律責(zé)任體系不健全以及信息公開的不完全性導(dǎo)致中國(guó)基金會(huì)缺乏信息公開的積極性。無論從回應(yīng)公眾關(guān)切、加強(qiáng)社會(huì)組織問責(zé)，還是從促進(jìn)中國(guó)基金會(huì)的良性發(fā)展看，都應(yīng)當(dāng)建立基金會(huì)信息強(qiáng)制公開規(guī)則，完善相關(guān)法律責(zé)任體系，敦促基金會(huì)信息公開，通過法律手段提升基金會(huì)信息公開的透明度，以保障基金會(huì)的公信力[8]。endprint

（二）制定信息公開標(biāo)準(zhǔn)、明確信息公開范圍及程度

自2011年郭美美事件以來，社會(huì)公眾對(duì)基金會(huì)公開透明的要求越來越高，基金會(huì)中心網(wǎng)提出的41項(xiàng)指標(biāo)僅僅是信息公開的最低要求，這意味著基金會(huì)至少要公布涵蓋這41項(xiàng)指標(biāo)的信息才能做到基本透明，而中國(guó)現(xiàn)行基金會(huì)信息公開的相關(guān)法律尚未完全囊括這41項(xiàng)基本指標(biāo)。在美國(guó)，F(xiàn)onn990-PF （私立基金會(huì)稅收申報(bào)表）相當(dāng)于立法制定的一個(gè)信息公開的標(biāo)準(zhǔn)模板，根據(jù)該模板，美國(guó)的基金會(huì)需公開的信息范圍和信息公開的程度一目了然。在信息公開范圍上，該表的內(nèi)容設(shè)計(jì)表明美國(guó)采用完全公開模式，信息公開的范圍十分廣泛——該表除基本信息外共分為16個(gè)部分，內(nèi)容涉及收支分析、資產(chǎn)負(fù)債表、凈資產(chǎn)余額變化分析等諸多方面。在信息公開程度上，該表每一部分的信息內(nèi)容都極為詳細(xì)，如該表的第八部分又細(xì)分為3小部分，每一小部分下又具體到“負(fù)責(zé)人的姓名、地址、頭銜、每周平均在崗位上的工作時(shí)間、工資報(bào)酬、對(duì)員工福利計(jì)劃及拖欠工資的捐款和費(fèi)用賬戶及其他津貼”等[9]。為打造基金會(huì)的“玻璃口袋”，增強(qiáng)中國(guó)基金會(huì)之公信力，應(yīng)加快制定一個(gè)完善且全面的基金會(huì)信息公開標(biāo)準(zhǔn)并輔之精細(xì)化的操作規(guī)范，進(jìn)一步拓寬中國(guó)基金會(huì)信息公開的范圍，明確信息公開程度。

（三）完善信息公開方式、構(gòu)建信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

中國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定的基金會(huì)信息公開方式不盡完善。一方面，互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的出現(xiàn)以及傳媒生態(tài)化的趨勢(shì)使全國(guó)范圍內(nèi)的紙質(zhì)媒體陷入危機(jī)，而中國(guó)依然將《公益時(shí)報(bào)》這種紙質(zhì)媒體作為基金會(huì)信息披露的指定載體，無法順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流；另一方面，除年度報(bào)告以外信息公開方式可由當(dāng)事人自主選擇的法律規(guī)定在實(shí)踐中取得的效果極不理想，捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾根本無法得知信息披露義務(wù)人選擇的公開媒體。2011年《公益慈善捐助信息公開指引》提出的信息公開的 “方便獲取原則” 成為一紙空談，且若信息披露人采用紙質(zhì)媒體作為日常性披露信息的公開方式，則同時(shí)違背了“即時(shí)準(zhǔn)確原則”。國(guó)際紅十字會(huì)以及美國(guó)基金會(huì)公信力之所以遠(yuǎn)高于中國(guó)，其高效且定位精準(zhǔn)的信息公開方式是其中一個(gè)很重要的原因，將快捷方便的互聯(lián)網(wǎng)，如基金會(huì)的官方網(wǎng)站、微博、LINK DIN、FACEBOOK以及TWITTER等作為信息公開的中心平臺(tái)，面向全國(guó)乃至全世界的社會(huì)大眾；將年報(bào)等紙質(zhì)媒體作為專門針對(duì)國(guó)家審核監(jiān)督機(jī)關(guān)的信息公開方式，同時(shí)規(guī)定社會(huì)公眾可以通過申請(qǐng)獲取。而中國(guó)目前立法采紙質(zhì)媒體法定主義，對(duì)網(wǎng)絡(luò)公開方式不作任何要求，僅規(guī)定有條件的基金會(huì)應(yīng)盡可能通過官網(wǎng)等方式，提高信息公開的效果。而與其他傳統(tǒng)信息公開方式相比，網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)恰恰非常明顯，網(wǎng)絡(luò)既可以實(shí)現(xiàn)基金會(huì)與信息需求者的互動(dòng)交流，也可方便信息需求者的查閱。因此，為貫徹落實(shí)“方便獲取原則”與“即時(shí)準(zhǔn)確原則”、切實(shí)有效保障公眾知情權(quán)， 中國(guó)立法應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，加快構(gòu)建信息公開的網(wǎng)路平臺(tái)，明確規(guī)定將互聯(lián)網(wǎng)作為基金會(huì)信息公開的主要途徑，每個(gè)基金會(huì)必須建立起自己的官方網(wǎng)站，法定公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)首先在該網(wǎng)站上全面且細(xì)致地公布出來。

（四）放開公募基金會(huì)準(zhǔn)入門禁，改革雙重監(jiān)管體制

中國(guó)現(xiàn)有的基金會(huì)信息公開法律規(guī)范絕大多數(shù)由民政部門頒布，屬于部門立法，而實(shí)踐中中國(guó)幾乎所有的公募基金會(huì)都由各級(jí)政府民政部門創(chuàng)辦，這就導(dǎo)致了這樣一種怪圈——政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，執(zhí)法的嚴(yán)肅性、程序性乃至正當(dāng)性均難以得到有效保障。由于“官辦”色彩濃厚的公募基金會(huì)并不需依靠公信力即可獲取巨額“善款”，故其并無信息披露的積極性，而民辦公募基金由于沒有行政權(quán)力作為依托，只能以不斷提升自身透明度和資金管理效率的方式來樹立公信力，因而這部分基金會(huì)更愿意積極主動(dòng)地公開相關(guān)信息以獲取公眾支持。

然而，中國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)公募基金會(huì)采取雙重監(jiān)管模式，強(qiáng)行要求成立基金會(huì)必須掛靠相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位，且不論民辦基金會(huì)最終是否能夠獲得公募權(quán)，該規(guī)定使很多找不到掛靠單位的民間慈善組織從一開始就被排除在基金會(huì)的門外。無論立法者當(dāng)初設(shè)置該雙重監(jiān)管模式的體制是出于何種考量，其負(fù)面影響已經(jīng)隨著時(shí)代的發(fā)展日益凸顯，在理論界和實(shí)務(wù)界飽受批評(píng)，故中國(guó)基金會(huì)的雙重監(jiān)管體制亟待改革，同時(shí)應(yīng)當(dāng)放開公募基金會(huì)準(zhǔn)入門禁，簡(jiǎn)化對(duì)公募基金會(huì)的審批方式及要求，讓慈善最終回歸民間[10]。

四、結(jié)語

近年來頻頻發(fā)生的基金會(huì)慈善丑聞極大地削弱了中國(guó)基金會(huì)的公信力，使基金會(huì)的籌款能力受到極大影響，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)的慈善事業(yè)的發(fā)展。這一系列基金會(huì)慈善丑聞的背后是中國(guó)不盡完善的基金會(huì)信息公開法律制度，要想牢固中國(guó)基金會(huì)的公信力，必須從法律制度層面上保證基金會(huì)信息的公開透明。此外，應(yīng)當(dāng)盡快使慈善事業(yè)“回歸民間”，讓民辦公募基金會(huì)取代“官辦”公募基金會(huì)，從而提高中國(guó)基金會(huì)信息公開的積極性。

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The improvement of foudation information disclosure legal system in China

HE Rongshan， SONG Zongyu

（School of Law， Chongqing University， Chongqing 400044， P.R. China）

Abstract： Although Chinas legal norms on foundation information disclosure is comprehensive and detailed， but negative news caused by information opacity still continue.The reason is that Chinas foudation information disclosure legal system still exist problems of scope of compulsory public information too narrow， legal responsibility system not perfect， legal provisions too careless， low degree information disclosure， unreasonable manner， and poor disclosure effect. To improve the transparency and credibility of foudations， we should focus on the development of information disclosure standards， clear information disclosure scope and degree， improving information disclosure system and constructing public information network platform， the establishment of foundation compulsory disclosure rules， perfecting the legal liability system and the reform of dual supervision system.

Key words： foudation；information open range； disclosure extent； way of publicity； legal liabilityendprint