田志龍+曹水清+崔偉康+葛長會

1867年，英國同意加拿大建國，加拿大也實行了與英國相同的政治體制。加拿大議會由參眾兩院組成，眾議院有443名議員，每選區(qū)（10萬人）選舉一名。參議院105名議員，由總理任命。總督代表女王簽署法律和任命總理（后成為憲法慣例）。總理所組內(nèi)閣最初法律地位為總督的樞密院，后總督逐步不再有行政權(quán)，只在名義上與議會、總理成為政府體系一部分。加拿大政府機構(gòu)（公立機構(gòu)、政府組織），包括所有國家投資的政府部門、企業(yè)與經(jīng)濟組織、事業(yè)單位、軍事單位等等。

一、行政體制與機構(gòu)編制管理

議會行使立法權(quán)并最終決策行政事務(wù)，行政執(zhí)行由總理及其所組內(nèi)閣負責（議會獲勝黨黨首出任總理，與其任命的各部部長同為議員）。內(nèi)閣提出的議案法案一般都能通過（各省亦如此）。加拿大三級政府的具體事權(quán)分配如下：聯(lián)邦負責國防、移民、外交、總部銀行與貨幣政策、導(dǎo)航、運輸、刑事司法及重犯監(jiān)獄、郵政服務(wù)、貿(mào)易、關(guān)稅、外海漁業(yè)、稅、專利、商事事務(wù)；省級負責衛(wèi)生、醫(yī)院、教育、財產(chǎn)和公民權(quán)利、公有土地管理、自然資源、司法行政、監(jiān)獄、直接稅收、社會服務(wù)、地方政府（市政府）事務(wù)；市縣級的權(quán)力來自省法律的授權(quán)，因而省里可隨時通過法律剝奪，現(xiàn)承擔越來越多的住房和社會福利職責。如多倫多市政府承擔如下與群眾日常生活息息相關(guān)的事務(wù)：固體廢物收集及運輸再利用、市區(qū)規(guī)劃發(fā)展、水及廢水處理、警察和消防緊急服務(wù)、許可、依法執(zhí)行與檢查、社會服務(wù)，就業(yè)與社會救助、公共交通、公路與人行道，長期性的家庭護理、兒童服務(wù)事項、賓館與福利房、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)、圖書館、公園森林及再生林、公共服務(wù)、法庭服務(wù)、藝術(shù)文化與遺產(chǎn)與服務(wù)。自1960年起，由于地方政府出現(xiàn)破產(chǎn)情況，聯(lián)邦一級開始圍繞法律實施需求向省一級放權(quán)，如稅收、環(huán)保、教育等。在環(huán)保方面，已放權(quán)3000多項。

加拿大政府實際上是議會的一部分即議會制政府，不同于美國的三權(quán)分立，政府部分稱之為內(nèi)閣，閣首為總理（首相），各部部長為閣員。內(nèi)閣對議會承擔集體責任制和部長責任制。為贏得下屆選舉，各部必須對內(nèi)閣決定相互支持。本部出現(xiàn)問題先由部長承擔責任（是否開除由總理決定）。對于政府評估來說，主要是接受以選民要求為核心的國會議員的質(zhì)詢（真正發(fā)揮監(jiān)督作用的是在議會選舉中失敗的政黨）和法院司法審查，最終政府要接受選民的投票“評估”。內(nèi)閣下設(shè)內(nèi)閣辦（樞密院），為其辦公機構(gòu)，有三方面職能：向總理就綜合性公共服務(wù)、主權(quán)事務(wù)、國防、省際工作進行建議；承擔內(nèi)閣、內(nèi)閣委員會日常事務(wù)、政府機構(gòu)設(shè)置建議；服務(wù)于總理辦；發(fā)揮公共服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者作用，向總理提交年度工作報告草案，就事項提出建議。總理（省長）和各部（廳）長有各自的政治參謀或幕僚組成總理（省長）辦及部長（廳長）辦公室（部廳長的幕僚長由總理或省長的幕僚長推薦或批準?？偫磙k100人左右，部長辦共390多人）。內(nèi)閣設(shè)國庫委，再與內(nèi)閣辦和各部副部長會議，一起組成聯(lián)邦的公共服務(wù)組織（省一級稱為公共服務(wù)局），是實際上的行政法律政策執(zhí)行組織，人員主要由總理（省長）任命。就機構(gòu)編制人事權(quán)來說，主要是由部長組成的國庫委負責決策，其秘書處承擔具體工作，作為秘書處一部分的首席人力資源官辦公室再承擔具體事務(wù)。

加拿大聯(lián)邦現(xiàn)有機構(gòu)282個，分為政府部門、特營機構(gòu)、法律專設(shè)單位、部門公司、國企、合作企業(yè)、跨省性機構(gòu)、政府代理公司等，工作人員近50萬人，其中政府公務(wù)人員19.56萬，國企12.17萬，武裝力量9萬，獨立機構(gòu)6.15萬，專業(yè)性機構(gòu)2.4萬。女性公務(wù)員已占到55%。加拿大人現(xiàn)平均一生從事8個職業(yè)，在信息共享上，一個人失業(yè)（就業(yè)）的當月，信息就進入公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，自下月起失業(yè)保險金即向本人賬戶注入（停發(fā)）。政府公務(wù)員主要分布于15個崗位，前6位是：行政服務(wù)15%，規(guī)劃12%，文秘11%，電腦信息7%，經(jīng)濟社會7%，科學(xué)發(fā)展3%。就人員來說，已不再采用大規(guī)模新錄人員的做法，而是強化部門副職的管理作用，靈活用人，提升效率。

二、聯(lián)邦（?。﹪鴰煳袚鷻C構(gòu)評估工作

在政府組織評估方面，從國家宏觀層面講，最終是由議會進行審議監(jiān)督和評估。其次是由獨立于政府的總審計長對國家財政支出進行審計，予以專業(yè)監(jiān)督，三是財政部門進行預(yù)算監(jiān)督，國庫委員會進行支出審核評估。四是政府設(shè)有專門的投訴專員，接受社會和公民對政府部門和人員的投訴。國庫委的評估，就總體內(nèi)容與方式看，一是關(guān)注工作目標及執(zhí)行情況，二是合法性，三是應(yīng)當改進的內(nèi)容，四是服務(wù)對象因素，五是財務(wù)管理、風(fēng)險管理和工作量，六是部門文化氣氛，七是考慮對比分析。

國庫委員會（成員為部長）及其秘書處負責政府責任、道德、財政、人事和行政管理，檢查、批準規(guī)則和大多數(shù)行政指令，承擔預(yù)算審核和開支內(nèi)部審計職責，承擔人事管理、部門職責、政策統(tǒng)籌和部門評估工作，是最大的政府管理機構(gòu)，目前有1875人。主要下設(shè)機構(gòu)為：一是319人的開支審核委，負責審核批準預(yù)算、監(jiān)督開支、審核評估和建議政府項目的效率效果和相關(guān)性、向議會和公眾提供政府開支信息。二是494人的管理委，負責政府項目發(fā)起、政策制定、服務(wù)政府并提供信息公開和戰(zhàn)略方向，進行資產(chǎn)管理，負責財務(wù)、信息科技工作。三是422人的人事委，負責管理用人單位、制定公共服務(wù)人事管理的戰(zhàn)略方向并制定政策、管理薪酬和勞工關(guān)系、推進業(yè)績創(chuàng)新，人才選拔和確立相關(guān)目標。四是33人的監(jiān)管委，負責制定監(jiān)管政策、規(guī)范監(jiān)管行為、審核監(jiān)管建議，推進部門間監(jiān)管合作。另設(shè)總監(jiān)察官辦公室、首席信息官辦公室、規(guī)劃與優(yōu)先事務(wù)機構(gòu)。

評估具體工作由國庫委所屬監(jiān)管委秘書處負責，秘書處下設(shè)內(nèi)閣委員會運行、監(jiān)管專業(yè)中心、監(jiān)管改革三個辦公室，主要職責為向相關(guān)部門提供監(jiān)管政策指導(dǎo)、支持平行政策管理工作，確保監(jiān)管要求證據(jù)充分且符合國家政策，提供監(jiān)管建議以保障國庫委發(fā)揮樞密院成員作用。監(jiān)管主要針對部門欺詐、工作疏忽或失誤、失職、浪費、低效問題。監(jiān)管工作在評估基礎(chǔ)上進行。內(nèi)閣管理委員會秘書長、國庫委秘書長和各部首長組成評估委，每5年對各部門全面評估一遍，另每年進行年度評估。評估計劃由部門自定，但要上交國庫委。在年度評估中，財政、信息和信息科技、風(fēng)險整合、規(guī)劃與績效作為全部重點評估內(nèi)容，購買服務(wù)、安全、服務(wù)內(nèi)容作為選擇評估內(nèi)容。每年五月，評估委與各部門商定評估辦法，在11月底前，部門通過網(wǎng)絡(luò)上傳自評報告及數(shù)據(jù)文件，專業(yè)中心的專家進行審核評估，評估草案冬季送各部門征求修改意見，一個月內(nèi)與國庫委溝通，終稿在冬季交被評估機構(gòu)。下年度一月份報告確定，由國庫委秘書長與各部門進行評估談判。評估報告主要分為符合預(yù)期與應(yīng)當改進的工作兩部分內(nèi)容。對部門的評估，即是對部門副職的評估。對評估的結(jié)果要進行排名，不公開，提交內(nèi)閣辦用于對部門副職進行績效管理。評估結(jié)果最主要的應(yīng)用是對部門副職30%的績效工資部分進行調(diào)整。對不合格的人員，一般以調(diào)職、提前退休、勸退處理。endprint

安大略省機構(gòu)編制及評估工作。安大略省議會有107個席位，每四年選一次，10月第一個星期四進行。省里不設(shè)參議院，名義上行政體系由總督、議會、省長組成，省長由省督任命并組閣。省議會的組成，一是9個常委會（選舉、估算、財務(wù)與經(jīng)濟、政府機構(gòu)、司法政策、公共賬目、法規(guī)和私人提案，社會政策、立法會議），委員會下設(shè)辦公室，圍繞選民利益開展決策和質(zhì)詢。二是特別委員會。三是全體委員會。對于行政性法律法案，議會三讀投票通過，省督簽字成為法律，后公告生效。省長與廳長組成內(nèi)閣，下設(shè)國庫委（內(nèi)閣管理委）、法規(guī)委、應(yīng)急管理、內(nèi)閣政策四個委員會，發(fā)揮具體政務(wù)決策作用。

安省省級機構(gòu)分為兩類：一類是總部機構(gòu)，二是直屬單位。內(nèi)閣辦公室、財政廳、國庫委員會秘書處、基礎(chǔ)設(shè)施廳為總部機構(gòu)，是工作核心，解決政府層面橫向問題，為內(nèi)閣提供優(yōu)先事項、政策管理、財政會計、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施管理建議和支持，審核政策方案，進行分析，應(yīng)對挑戰(zhàn)，促進發(fā)展，核對細節(jié)，記錄財務(wù)，對各機構(gòu)具有當然的評估審核權(quán)力。環(huán)境和氣候變化廳，社區(qū)與社會服務(wù)廳、教育廳、能源廳、交通廳為直屬廳。對于各廳提交的申請事項，如果涉及財務(wù)的先由國庫委審核批準，經(jīng)內(nèi)閣委員會審查批準后，交法規(guī)委審核，提交議會或內(nèi)閣批準，予以公布或廳內(nèi)實施。具體執(zhí)行工作，是由公共服務(wù)局（內(nèi)閣辦牽頭，與副廳長委員會組成）來組織落實內(nèi)閣的決策，該局現(xiàn)有65500多人。

三、有關(guān)評估理論與案例

按照國庫委的評估政策，加拿大官方規(guī)定：評估是通過系統(tǒng)的、中立的證據(jù)收集分析來判斷績效、品格或價值，以幫助決策、改進、創(chuàng)新和問責。評估通常側(cè)重于項目、政策和重點，并檢查與相關(guān)性、有效性和效率相關(guān)的問題，也可檢查其他單位、主題和問題，包括現(xiàn)有干預(yù)措施的替代方案。評估通常采用社會科學(xué)的研究方法。評估政策基于成績管理和責任制度體系、成績或政策導(dǎo)向、績效指導(dǎo)要求、評論標準四方面要求設(shè)計。

（一）項目評估。北美的項目評估，始于早期的大型政府工程項目，強化于世界銀行的國際項目。自上世紀60年代，產(chǎn)生了社會科學(xué)性質(zhì)的社會實驗評估方法，80年代出現(xiàn)了經(jīng)濟成本—效益評估法。進入21世紀至今，又出現(xiàn)了以證據(jù)為依據(jù)的政策評估方法。2014年12月，聯(lián)合國大會通過決議，將2015年作為國際評估年，要求各成員國以國家政策為重點，加強評估能力。加拿大國庫委的機構(gòu)評估，最初基于對財務(wù)評估，后來向行政效率及客戶滿意度評估轉(zhuǎn)變。就評估內(nèi)容看，安大略省有六種，即：可評估性評估、需求評估、標準合規(guī)性評估、實施與流程評估、沖擊與結(jié)果評估、項目審核有效性評估。項目評估的主要根據(jù)：工程物理數(shù)據(jù)等數(shù)量報告、財務(wù)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)、信息反饋數(shù)據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)、經(jīng)濟模型、收支數(shù)據(jù)、實地考察。

（二）加拿大評估協(xié)會的評估標準。評估標準要求具備五方面要素：實用性、可行性、正當性、精確度、問責。其中：

實用性標準要求關(guān)注6個方面：評估者的可信度，利益相關(guān)者、明確的價值觀及工作理念、有意義的流程和產(chǎn)品、及時適當?shù)臏贤▓蟾?，后果和影響?/p>

精確度標準要求8個因素：合理的結(jié)論和決定、有效信息、可靠信息、明確的項目和內(nèi)容描述、信息管理、良好的設(shè)計和分析、明確的評價和推理、信息溝通和報告。

有效信息特征依據(jù)3個方面：內(nèi)部有效性、外部有效性、測量有效性。

（三）評估體制與案例

1、西溫哥華區(qū)的教育局和學(xué)校評估。在一個省內(nèi)，分多個校區(qū)，每個校區(qū)根據(jù)法律規(guī)定四年一次由公民直接選舉教育委員，由教育委員會聘任一個局長即教育總監(jiān)，由總監(jiān)聘用人員，組成一個教育（學(xué)校）局。教育局負責對工作人員及轄區(qū)內(nèi)校長的聘任。西溫哥華區(qū)教育局轄區(qū)有中學(xué)及以下學(xué)生6800名，其中1673人來自區(qū)外，國際生500名。學(xué)校編制方面，嚴格執(zhí)行省的教育法律規(guī)定即師生比要求：即幼兒園為1：20、1-3年級1：22、4年級至高中1：30的比例規(guī)定。教育廳對學(xué)校的撥款，主要是按學(xué)生數(shù)進行，先撥至教育局。另外，如學(xué)校有特殊的資金需要，則專門向教育局申請。對于私立學(xué)校的管理與考核，與公立學(xué)校相同。如果私立學(xué)校達到教育大綱要求指標的50%以上，則同樣給予與公立學(xué)校相同的撥款。對于國家的撥款，要接受國庫委員會的審核；還要接受省總審計長的監(jiān)督。對教育局的評估，有兩個方面，一是教育局向省教育廳匯報工作，接受評估檢查，同時，還要向校區(qū)教育委員會匯報工作，接受評估檢查、驗收等考核工作，結(jié)果對局長的聘任有決定作用。評估的依據(jù)主要是相應(yīng)的教育規(guī)劃，教育局的教育規(guī)劃要以省教育廳的規(guī)劃為依據(jù)，圍繞校區(qū)選民的意見制定，并要落實校區(qū)委員會的具體要求。從局長的個人意見看，因面對兩方面要求，有時會面臨分數(shù)要求與素質(zhì)教育的沖突，也面臨考核困境。在具體的考核指標方面，省教育廳有大綱要求，主要依據(jù)仍然是學(xué)生的考試成績?nèi)缢阈g(shù)、語文的成績。對于學(xué)校的考核評估，由指定的教育局副局長（總監(jiān)）負責；先是學(xué)校自評，校長向教育局進行工作報告，然后教育局組成考核評估機構(gòu)，收集材料，確定問題，進駐學(xué)校至少3天。評估的依據(jù)仍然是學(xué)校的教學(xué)與發(fā)展規(guī)劃，考核重在平時，每周由學(xué)監(jiān)本人或安排專人圍繞教育規(guī)劃的落實情況及時溝通，進行跟蹤，每月進行會議，以數(shù)據(jù)為依據(jù)，對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，找準原因，幫助學(xué)校克服困難，確保教育規(guī)劃的落實和教學(xué)效果?？己丝刹扇‖F(xiàn)場走訪查看、與教師學(xué)生談話、家長座談、調(diào)查問卷的形式進行。評估中有專門針對校長的內(nèi)容。學(xué)校評估不確定等級，但必須有改進的內(nèi)容，評估結(jié)果向社會公開。

2、加拿大就業(yè)與社會發(fā)展部安大略省公共服務(wù)局評估工作情況。服務(wù)局的職責（是聯(lián)邦職責）覆蓋了人的一生，即：出生登記、保險號碼、兒童福利、上學(xué)、青年就業(yè)戰(zhàn)略實施、學(xué)生貸款、就業(yè)培訓(xùn)、學(xué)徒基金撥款、護照、失業(yè)和救濟金發(fā)放、個人津貼發(fā)放、弱勢群體救助、殘疾人服務(wù)、退伍軍人幫助、原住民兒童強制隔離賠償、農(nóng)業(yè)季節(jié)招工服務(wù)工作。在組織評估方面，主要評估六方面因素。一是價值觀，二是持續(xù)學(xué)習(xí)創(chuàng)新情況，三是領(lǐng)導(dǎo)力與戰(zhàn)略選擇和執(zhí)行，四是項目管理尤其是實施情況和服務(wù)效果，人員財務(wù)管理情況、信息公開情況，五是風(fēng)險管理情況，涉及靈活性、機會把握、結(jié)果聚焦、變化應(yīng)對、有效管理等因素，六是責任追究情況?？偛繉λ膮^(qū)的評估，結(jié)合內(nèi)部審計進行，也可委托第三方審計。作為聯(lián)邦機構(gòu)，同時接受總審計長與國庫委的審計與評估。在人員績效評估指標方面，為應(yīng)對社會變化，在內(nèi)部人員崗位管理上，改革了按每一職位設(shè)立職位說明書的做法，而是按文員、官員、高級官員的職務(wù)層級，按服務(wù)宗旨、管理要求、工作內(nèi)容、專業(yè)素養(yǎng)設(shè)立共性的崗位要求，以突出人的重要性和激發(fā)個人積極性。

四、有關(guān)借鑒思考

加拿大的行政管理與機構(gòu)評估工作值得借鑒的地方，從宏觀角度講，有三個方面：一是以便于向人民群眾提供服務(wù)為標準向基層政府下放權(quán)力和服務(wù)事項，而且對服務(wù)機構(gòu)的規(guī)格與編制數(shù)，通過法律議案的形式予以充分保障和固定。這些內(nèi)容，實際上體現(xiàn)出了政府層級分權(quán)，對我們的放管服工作有一定的借鑒價值。二是機構(gòu)共管共用的做法。為利于協(xié)調(diào)和工作銜接，安大略省確定省教育廳技能發(fā)展部同時隸屬于安大略省普通教育廳和高等教育廳，對兩個廳的兩名副廳長負責，以提升工作效率和政府服務(wù)效能。三是對評估工作的重視和有力開展。在加拿大，現(xiàn)實中各政府組織對于評估工作并不歡迎，但在國家層面仍然配備了充足力量，開展了各種內(nèi)容、多個角度的評估，并以工作計劃的執(zhí)行為重點，將所有公立機構(gòu)一律納入評估，工作時專人負責，進行日常性的跟蹤和溝通，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，確保國家政策的落實效果。鑒于此，建議從事改革的機構(gòu)和機構(gòu)編制部門特別是改革牽頭單位，針對自己的工作規(guī)劃或部署，結(jié)合中央深改組的明確要求，提前謀劃，盡早部署，以求事半功倍?！醣疚母鶕?jù)多倫多大學(xué)羅特曼管理學(xué)院SCOPSR政府機構(gòu)評估培訓(xùn)項目諸教授授課內(nèi)容及政府機構(gòu)現(xiàn)場考察談話材料綜合整理。作者單位：山東省編辦E：CWK

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