彭 鴻，張武俊，劉順勤，董龍飛，李 棟，何建民，梁小衛(wèi)

(陜西省水土保持局，陜西 西安 710004)

2015年，習(xí)近平總書(shū)記在梁家河調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)“淤地壩是流域綜合治理的一種有效形式，既可以增加耕地面積、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行”。十九大要求推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。圍繞新時(shí)代淤地壩系改善生態(tài)、防洪保安、蓄水用水、融合產(chǎn)業(yè)等功能，陜西省水土保持局成立調(diào)研組開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研組認(rèn)為，陜西省淤地壩數(shù)量占全國(guó)的58%，地位突出；有壩無(wú)系、管護(hù)不到位、產(chǎn)業(yè)融合度不高等缺陷，是“多沙少沙”“零存整取”“串糖葫蘆式潰壩”等觀點(diǎn)存在的重要原因。壩系建設(shè)應(yīng)優(yōu)化布局，加大資金投入，提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)施重點(diǎn)工程，融合壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，創(chuàng)新建管體制機(jī)制，推動(dòng)其改善生態(tài)、防洪保安、蓄水用水、融合產(chǎn)業(yè)功能的充分發(fā)揮，以此支撐鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

1 淤地壩系建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

淤地壩是黃土高原人民數(shù)百年來(lái)治理水土流失的偉大創(chuàng)舉，早在1569年子洲縣就在黃土洼將天然聚湫改造成淤地壩，而第一座由政府機(jī)構(gòu)(黃河水利委員會(huì))修建的淤地壩(鯨魚(yú)溝淤地壩)也有70多年歷史。截至2017年底，陜西省已建成淤地壩33 910座(骨干壩2 630座、中型壩9 251座、小型壩22 029座)，其中陜北榆林、延安兩市共有33 200座，占全省的98%，其滯洪減沙、攔泥淤地、灌溉增產(chǎn)等方面效益顯著，已攔泥58億t，淤地5萬(wàn)hm2，促進(jìn)退耕還林草20萬(wàn)hm2，年灌溉面積4 000 hm2、增產(chǎn)糧食4億kg、養(yǎng)殖效益380萬(wàn)元，深受當(dāng)?shù)厝罕姎g迎。

當(dāng)前，決策層在淤地壩建設(shè)有無(wú)必要、淤地壩對(duì)入黃泥沙量影響大小和“零存整取”“串糖葫蘆式潰壩”風(fēng)險(xiǎn)控制等方面有不同觀點(diǎn)，究其原因是壩系建設(shè)存在以下問(wèn)題。一是有壩無(wú)系，總量不夠。根據(jù)《陜西省黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)總體規(guī)劃》，全省可新建淤地壩10萬(wàn)余座，尚有7萬(wàn)座的差距。投資不足，布局不合理，局部有系但整體無(wú)系，控制性骨干壩工程明顯偏少，骨干、中型、小型壩配置比例為1∶3.5∶8.4，與成熟壩系1∶2∶4.5的比例相差較大。同時(shí)，全省淤地壩建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低且設(shè)施不全，90%的壩已運(yùn)行30年以上，近一半已淤滿或基本淤滿，加之大中型病險(xiǎn)壩達(dá)6 300多座，群體協(xié)同效應(yīng)不足，綜合防洪保安作用薄弱。二是管護(hù)不到位。只建不管、用管分離現(xiàn)象普遍，壩地產(chǎn)權(quán)不明晰、責(zé)權(quán)利不明，“公地悲劇”困局亟待破解。大部分壩地按戶按人劃分耕種、使用主體多元，農(nóng)戶只管種地，用壩而不管壩。九龍治水多頭管理，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)與總體規(guī)劃脫節(jié)，主要原因是發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、扶貧等部門(mén)各自為戰(zhàn)，直接將建設(shè)資金撥付給地方進(jìn)行淤地壩建設(shè)。三是產(chǎn)業(yè)融合度不高。淤地壩仍以攔沙淤泥和灌排為主，水資源綜合利用不充分，緩解用水瓶頸制約作用需要加強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)多以農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主，第二、第三產(chǎn)業(yè)還較少，結(jié)構(gòu)單一，影響鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2 新時(shí)代需要強(qiáng)化淤地壩系四大功能

淤地壩是黃土高原地區(qū)統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)工程，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。新時(shí)代淤地壩建設(shè)應(yīng)圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，加強(qiáng)壩系建設(shè)，強(qiáng)化其改善生態(tài)、防洪保安、蓄水用水、融合產(chǎn)業(yè)四大功能。

2.1 強(qiáng)化淤地壩系的改善生態(tài)功能

黃河為害，根在泥沙，而淤地壩是攔截泥沙的重要人工屏障。據(jù)黃河潼關(guān)水文站監(jiān)測(cè)，2000—2015年，年均輸沙量?jī)H為2.64億t，比天然狀態(tài)下的15.92億t減少了83.4%。這說(shuō)明淤地壩系等水保措施起到了關(guān)鍵作用。

黃土高原地區(qū)生態(tài)脆弱、植被稀疏，壩系建設(shè)對(duì)減輕溝道侵蝕、修復(fù)生態(tài)具有重要作用。米脂榆林溝、橫山趙石畔流域依托壩系實(shí)施小流域綜合治理，40多年來(lái)做到了泥不出溝；志丹木場(chǎng)咀骨干壩，壩地、水面、坡面生態(tài)系統(tǒng)完整，成為周邊群眾休閑度假的好去處。

為使壩系建設(shè)能提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，在壩系建設(shè)過(guò)程中應(yīng)綜合運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)管理思維，對(duì)溝峁坡溝進(jìn)行系統(tǒng)整治，把泥沙鎖在上游、定在中游，使水蓄在中下游，加快植被覆蓋速度，優(yōu)化美化區(qū)域生態(tài)。為此，應(yīng)最大限度地應(yīng)用近自然措施，即：能用生物措施的不用工程措施，能用黃泥的不用水泥，能用木頭的不用石頭，能用干砌石的不用漿砌石，能做軟坎的不做硬坎，能做斜坎的不做直坎。

2.2 強(qiáng)化淤地壩系的防洪保安功能

淤地壩上攔下保，是調(diào)節(jié)洪水徑流過(guò)程、防治洪水災(zāi)害的最有效措施。2017年“7·26”暴雨期間，綏德韭園溝壩系層層攔泥削洪，平均產(chǎn)匯流滯時(shí)是無(wú)壩系流域的3倍以上，洪水最大含沙量減少了62%，為170 kg/m3，洪峰流量減少了64%，為36 m3/s；子洲小河溝新建壩和骨干壩多、攔泥庫(kù)容充足，246萬(wàn)m3洪水被安全攔蓄。

陜北局地暴雨預(yù)測(cè)難度大、致災(zāi)性突然，新時(shí)代淤地壩建設(shè)必須強(qiáng)化其防洪保安功能。為此，要科學(xué)布設(shè)壩系，通過(guò)增強(qiáng)骨干壩控制能力，加強(qiáng)溝道源頭綜合治理和保護(hù)措施，持續(xù)推進(jìn)淤地壩系的級(jí)聯(lián)調(diào)控、削峰錯(cuò)峰作用，以充分發(fā)揮壩系的綜合攔蓄能力。

2.3 強(qiáng)化淤地壩系的蓄水用水功能

陜北資源性、工程性、水質(zhì)性缺水并存，通過(guò)淤地壩攔蓄地表水可有效破解用水瓶頸。橫山區(qū)曹陽(yáng)灣村建成淤地壩30座、水庫(kù)5座，人均水壩地0.14 hm2，農(nóng)業(yè)耕作條件顯著改善。

陜西省現(xiàn)有淤地壩總庫(kù)容68億m3，剩余庫(kù)容25億m3，蓄水能力約3億m3，如果輸配水設(shè)施和供水管網(wǎng)齊全，可有效提升陜北能源化工基地和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的水資源保障能力。

黃土高原要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展，必須協(xié)調(diào)上下游和左右岸、地表水和地下水，能就地取水不從外調(diào)水、能用地表水不采地下水，并通過(guò)配套蓄水調(diào)水設(shè)施，推動(dòng)水資源高效利用。

2.4 強(qiáng)化淤地壩系的融合產(chǎn)業(yè)功能

壩地水肥氣熱耦合性好、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，是陜北地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展的重要支柱，壩壩皆路還可帶動(dòng)交通建設(shè)。綏德縣韭園溝隨淤即用，形成了攔泥淤地型集約農(nóng)業(yè)模式，已發(fā)展水地180 hm2。米脂縣鞏家溝通過(guò)壩地建設(shè)形成了綠色經(jīng)濟(jì)型特色農(nóng)業(yè)模式，建成了葡萄產(chǎn)業(yè)園。靖邊縣高家溝壩窖聯(lián)蓄，形成了高效利用型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，地膜馬鈴薯產(chǎn)量達(dá)3萬(wàn)kg/hm2以上。米脂縣高西溝蓄水成景，形成了生態(tài)旅游型觀光農(nóng)業(yè)模式，景區(qū)有15 hm2水面和連片的松林果園。

實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須依托壩地土肥水足、旱澇保收優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建健康經(jīng)濟(jì)體系，培育現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，并通過(guò)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，吸納整合相關(guān)第二、第三產(chǎn)業(yè)。

3 新時(shí)代淤地壩系建設(shè)措施和建議

淤地壩系建設(shè)利國(guó)利民，應(yīng)樹(shù)立“近自然修復(fù)、清潔健康發(fā)展、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”理念，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主的方針，加強(qiáng)新時(shí)代淤地壩系建設(shè)。

3.1 建設(shè)措施

(1)以中小流域?yàn)閱卧?，?yōu)化壩系布局。完善壩系建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，圍繞壩系四項(xiàng)功能組織修編規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，扭轉(zhuǎn)小流域有壩無(wú)系局面，建設(shè)控制性骨干壩1.09萬(wàn)座、中型壩2.14萬(wàn)座，提高小流域壩系布?jí)蚊芏?，提升骨干壩比例，加大?kù)容均衡度，降低串聯(lián)率，分片分層控制，形成梯級(jí)防御暴雨洪水體系。在偏遠(yuǎn)溝道布設(shè)生態(tài)型壩系，在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村周邊布設(shè)生產(chǎn)生活型壩系，新建淤地壩7萬(wàn)座，配套庫(kù)、塘、窖等小型水利工程，使全省淤地壩年攔蓄徑流能力達(dá)15億m3，相當(dāng)于4個(gè)王圪堵水庫(kù)的蓄水能力。

(2)以加大壩系投資力度為抓手，推動(dòng)重點(diǎn)工程建設(shè)。鞏固公共財(cái)政主導(dǎo)地位，加大各級(jí)投資力度，明確實(shí)施辦法和比例，優(yōu)先實(shí)施重點(diǎn)工程。一是加快病險(xiǎn)壩除險(xiǎn)加固。陜西省病險(xiǎn)壩已攔泥約30億t，淤成壩地約3.47萬(wàn)hm2，攔蓄能力已呈逐步下降趨勢(shì)。應(yīng)加快落實(shí)國(guó)家除險(xiǎn)加固項(xiàng)目投資，對(duì)病險(xiǎn)壩進(jìn)行加高、修補(bǔ)、培厚加固、改建擴(kuò)建，通過(guò)完善配套設(shè)施，提高其抵御暴雨洪水的標(biāo)準(zhǔn)。二是實(shí)施粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程。3年投資38億元，在173條小流域內(nèi)建成中型攔沙壩404座、小型攔沙壩2 205座，使泥沙淤得住、不入河。三是開(kāi)展壩系源頭生態(tài)修復(fù)工程。編制工程實(shí)施方案，納入各級(jí)生態(tài)文明建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌推進(jìn)。通過(guò)生態(tài)工法實(shí)施坡面治理和壩體陡坡防治，治山護(hù)水、養(yǎng)田還林、種草禁牧結(jié)合，維護(hù)河流自然岸線，打造壩、塘、湖、濕地星羅棋布的壩系生態(tài)景觀格局。

(3)以全面推行河長(zhǎng)制為契機(jī)，創(chuàng)新建管體制機(jī)制。一是落實(shí)地方日常監(jiān)管責(zé)任。把淤地壩管理納入河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)職責(zé)范圍和政府目標(biāo)責(zé)任考核體系，建立嚴(yán)格管理制度，按層級(jí)夯實(shí)地方黨委政府監(jiān)管責(zé)任，積極創(chuàng)設(shè)落實(shí)公益管理崗位。二是強(qiáng)化行業(yè)壩系建設(shè)管理責(zé)任。在各級(jí)政府成立水土保持建設(shè)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)壩系建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)淤地壩規(guī)劃設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、施工和驗(yàn)收，解決“九龍治水”局面。三是積極推動(dòng)壩地產(chǎn)權(quán)制度改革。出臺(tái)相關(guān)政策，采取拍賣(mài)、租賃、承包、股份制等形式，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，調(diào)動(dòng)管護(hù)積極性；讓淤地壩形成的水面、壩地增益，與企業(yè)簽訂淤地壩管護(hù)協(xié)議。四是創(chuàng)新投資、融資機(jī)制。建立水土保持投資、融資機(jī)制，將部分壩地納入地方政府占補(bǔ)平衡的建設(shè)用地指標(biāo)，積極推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；城鎮(zhèn)、村莊周?chē)墚a(chǎn)生長(zhǎng)期規(guī)模效益的壩地推行PPP模式，吸引金融資本參與建設(shè)。

(4)以鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)。制定壩地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，打造壩系田園經(jīng)濟(jì)綜合體，實(shí)現(xiàn)清潔流域清潔生產(chǎn)，以水定產(chǎn)聚集發(fā)展。壯大各類(lèi)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)體，壩地與川地發(fā)展以優(yōu)質(zhì)高效設(shè)施農(nóng)業(yè)為主的集約型產(chǎn)業(yè)，梯田和緩坡地以綠色果品和農(nóng)特產(chǎn)品為主，山坡地適度發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和畜牧業(yè)。依托田園風(fēng)光，發(fā)展旅游休閑觀光業(yè)。在城鎮(zhèn)周邊較成熟壩系，適度發(fā)展工商業(yè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)沿壩布設(shè)。

3.2 建 議

(1)加大中央和省級(jí)財(cái)政投資力度。陜西省的黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)每年入黃泥沙占全省的40%，為緩解這一問(wèn)題，陜西省編制了黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)攔沙工程規(guī)劃，可研報(bào)告已報(bào)國(guó)家發(fā)改委。建議國(guó)家發(fā)改委加快批復(fù)，水利部和黃委會(huì)擴(kuò)大投資規(guī)模、盡快啟動(dòng)。同時(shí)，按照國(guó)家投資計(jì)劃，陜西省還有2 688座淤地壩有待除險(xiǎn)加固，全部完成還需近20億元、29年時(shí)間。建議中央財(cái)政加大病險(xiǎn)壩除險(xiǎn)加固投資力度，每年投資增加到4億元，力爭(zhēng)5年內(nèi)完成。

(2)優(yōu)化水利部和陜西省相關(guān)規(guī)劃。水利部2003年編制的《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩規(guī)劃》，經(jīng)過(guò)近15年的發(fā)展，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。建議水利部進(jìn)行修編，以指導(dǎo)新形勢(shì)下的壩系建設(shè)。陜西省應(yīng)按照修訂后的規(guī)劃，并銜接“十三五”規(guī)劃，修編調(diào)整《陜西省黃土高原地區(qū)淤地壩建設(shè)總體規(guī)劃》，以省政府名義印發(fā)執(zhí)行。

(3)修訂完善《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》。陜西省政府1997年頒布的《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》，部分條款與2010年和2013年修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《陜西省水土保持條例》不一致，建議省政府將《陜西省淤地壩建設(shè)管理辦法》修訂工作列入2018年立法計(jì)劃，以地方性法規(guī)頒布施行。