□ 北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院 梅鳳喬

生態(tài)文明本質(zhì)上是人的文明，是人在處理其與自然之間的關(guān)系方面所展現(xiàn)出的進(jìn)步狀態(tài)，因此，它與工具文明如農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明相比，更加依賴于規(guī)制。

生態(tài)文明規(guī)制既包括肯定性的，也包括否定性的。對于污染、破壞環(huán)境等惡化人與自然關(guān)系的行為，亦即“反生態(tài)文明”的行為，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的法律責(zé)任制度予以遏止。2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳曾聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，要求在試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，自2018年開始在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，至2020年在全國范圍初步形成“責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

放眼世界，迄今還沒有任何一個國家或地區(qū)，建立了行之有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但歐盟及其成員國、美國等先進(jìn)國家和地區(qū)在立法和司法方面的經(jīng)驗，對于建立和完善我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，仍具有很好的借鑒意義。本文擬就歐盟《環(huán)境損害預(yù)防及補(bǔ)救之環(huán)境責(zé)任指令》（以下簡稱“歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》”）、英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》以及美國聯(lián)邦政府處理英國石油公司墨西哥灣原油泄漏案（以下簡稱“墨西哥灣原油泄漏案”）的相關(guān)情況進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提出一些立法建議，供相關(guān)部門參考。

一、歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》

歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》于2004年4月發(fā)布，要求成員國在2007年4月30日之間通過國內(nèi)立法使之得到實施。這部指令旨在落實“污染者負(fù)擔(dān)原則”，盡可能預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害。

1.適用范圍。這一指令將“環(huán)境損害”界定為，人為引起的可度量的對受保護(hù)的物種及其棲息地的損害、對包括海水在內(nèi)的水體損害以及因污染引起的具有健康風(fēng)險的土地?fù)p害。這里，有兩點值得特別關(guān)注：一是該指令未直接涉及大氣污染和固體廢物問題，但適用于因大氣污染、固體廢物污染而引起物種及其棲息地、水體以及土地?fù)p害的情形；二是將有關(guān)的人身及財產(chǎn)損害排除在外，因為此類問題屬于侵權(quán)法范疇，同時也受歐盟《環(huán)境犯罪指令》的規(guī)制。

2.歸責(zé)原則。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》第四條規(guī)定，對于任何具有擴(kuò)散性質(zhì)的污染所引起的損害或即將出現(xiàn)的損害，行為人都負(fù)有責(zé)任采取預(yù)防或補(bǔ)救措施，而無論其是否存在過錯，亦即環(huán)境損害責(zé)任適用嚴(yán)格責(zé)任原則。但由于武裝沖突、敵對行動、國內(nèi)戰(zhàn)爭或叛亂以及無法避免或阻止的極端自然現(xiàn)象所引起的環(huán)境損害，則行為人不承擔(dān)責(zé)任。此外，這一指令不影響行為人在相關(guān)國際公約下享有的權(quán)利和義務(wù)，包括對環(huán)境損害承擔(dān)有限責(zé)任的權(quán)利。但對于物種及其棲息地的損害，則適用過錯原則，亦即只有在行為人存在過錯或疏忽的情況下才承擔(dān)責(zé)任。在存在多個行為人時，可以根據(jù)國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定，在多個行為人之間進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)。

3.舉證責(zé)任。對于具有擴(kuò)散性質(zhì)的污染所引起的環(huán)境損害或由此引起的可能的環(huán)境損害，在追究相關(guān)行為人的責(zé)任時，應(yīng)當(dāng)盡可能證明，該環(huán)境損害或潛在的環(huán)境損害與行為人的活動之間存在因果關(guān)系。而舉證責(zé)任通常是由主管當(dāng)局來承擔(dān)。各成員國應(yīng)當(dāng)通過國內(nèi)立法指定或明確一個或若干主管當(dāng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行本指令的規(guī)定。主管當(dāng)局在履行上述舉證責(zé)任時，可以要求相關(guān)行為人自行評估其行為引起的環(huán)境損害并提供相關(guān)信息。

4.行政指代。通常情況下，對于環(huán)境損害或即將出現(xiàn)的環(huán)境損害，加害人有義務(wù)采取有效的預(yù)防或補(bǔ)救措施。但在特殊情況下，主管當(dāng)局可以指定第三方代為采取相應(yīng)措施。但具體在何種情況下主管當(dāng)局可以行使上述職權(quán)，歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》并未做出明確規(guī)定，而是由成員國通過國內(nèi)立法做出界定。在這種情況下，主管當(dāng)局有權(quán)從責(zé)任人那里收取相關(guān)費(fèi)用，用以補(bǔ)償?shù)谌揭虿扇☆A(yù)防或補(bǔ)救措施而產(chǎn)生的費(fèi)用。

5.財務(wù)保障。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》要求各成員國通過國內(nèi)立法建立必要的財務(wù)保障制度，確保有財務(wù)上為環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救措施的實施提供保障，包括但不限于建立環(huán)境損害責(zé)任保險制度，以便在某些特殊情況下，比如，涉案企業(yè)破產(chǎn)時，依然有條件實施必要的環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救措施。

二、英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》

英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》是為實施歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》而在2009年制定的，在2015年進(jìn)行過修訂?？傮w上講，它與《環(huán)境責(zé)任指令》保持了一致性，但在許多方面做出了更加具體、明確的規(guī)定。

1.既往不咎。在2009年3月1日之前，亦即2009年頒布的英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》生效之前發(fā)生的環(huán)境損害，包括造成的環(huán)境損害出現(xiàn)在此日期之后但導(dǎo)致該環(huán)境損害發(fā)生的行為出現(xiàn)在此日期之前，則不受英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》的約束。

2.例外情況。與歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》相比，增加了一些不適用《環(huán)境損害規(guī)例》的情形，包括因恐怖主義行為引起的環(huán)境損害、因抵抗自然災(zāi)害而引起的環(huán)境損害、因國防或國際安全需要所采取的行動招致的環(huán)境損害、因公共利益需要并在采取各種必要措施的情況下仍無法避免的環(huán)境損害等。

3.申訴規(guī)則?！董h(huán)境損害規(guī)例》規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境損害時，《環(huán)境損害規(guī)例》指定的執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查，識別責(zé)任人，并向責(zé)任人發(fā)出通告，要求責(zé)任人采取必要的預(yù)防或補(bǔ)救措施。如果認(rèn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)出的通告有誤，當(dāng)事人可以提出申訴，同時提交相應(yīng)的證據(jù)。

4.連帶責(zé)任。當(dāng)存在多個主體對環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任時，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以要求已經(jīng)識別出來的一個或若干責(zé)任人先行承擔(dān)環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救責(zé)任。已經(jīng)先行承擔(dān)環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救責(zé)任者，可以依法要求其他責(zé)任人償付部分或全部費(fèi)用。

5.有效期限。對于導(dǎo)致環(huán)境損害的行為或事件舉行責(zé)任追究，《環(huán)境損害規(guī)例》規(guī)定，有效期限最長為30年。也就是說，如果導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生的行為或事件實際產(chǎn)生在30年前，則執(zhí)行機(jī)構(gòu)不得要求相關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救措施及費(fèi)用。

三、墨西哥灣原油泄漏案

1.基本案情

墨西哥灣原油泄漏案發(fā)生在2010年4月20日。當(dāng)晚10點左右，位于美國南部路易斯安那州沿海的隸屬于英國石油公司的一個石油鉆井平臺突然起火爆炸，造成7人重傷、至少11人失蹤。而在鉆井平臺爆炸沉沒約兩天后，海下受損油井開始漏油，每天漏油在5000桶以上，甚至高達(dá)3萬桶。浮油覆蓋面積長160公里，最寬處72公里，造成5000多平方千米的油污區(qū)。經(jīng)過差不多3個月的不懈努力，直到2010年7月15日，原油泄漏才得到控制。

事件發(fā)生后，英國石油公司為應(yīng)急響應(yīng)和油污清除付出了140億美元的代價；同時支付45億美元的罰款，以中止刑事犯罪指控；還與部分受害人達(dá)成和解協(xié)議，同意賠償受害人損失103億美元。此外，因違反《清潔水法》，英國石油公司還不得不同意支付55億美元的民事罰款；因破壞自然資源，不得不向聯(lián)邦和5個州政府賠付共計81億美元。對于州政府和地方政府提出的經(jīng)濟(jì)損失賠償，英國石油公司愿意拿出59億美元進(jìn)行補(bǔ)償。作為一攬子解決方案，英國石油公司同意在此后18年里，通過分期付款的方式支付187億美元，建立一個基金，來處理環(huán)境方面的訴求。至此，英國石油公司因墨西哥灣原油泄漏直接付出的代價就高達(dá)670億美元。

2.公權(quán)介入

盡管在美國，環(huán)保組織相對發(fā)達(dá)，但在墨西哥灣原油泄漏案發(fā)生后，聯(lián)邦政府及州政府卻快速介入，對造成油污損害的英國石油公司施加了巨大的壓力。這是因為，美國的自然資源都有明確的托管人。通常，聯(lián)邦自然資源的托管人是總統(tǒng)，而總統(tǒng)又會通過行政指令的方式指定具體人員，通常是聯(lián)邦政府相關(guān)部門主官，實際行使對聯(lián)邦自然資源的托管義務(wù)。當(dāng)自然資源受到影響或破壞時，托管人有義務(wù)代表公眾行使法定的相關(guān)權(quán)利，比如，美國的《油污法》規(guī)定，對于自然資源受到的損害，包括評估這些損害所涉及的費(fèi)用，由該自然資源的聯(lián)邦托管人或州托管人負(fù)責(zé)收回。此外，在美國司法部的職能職責(zé)中包括在聯(lián)邦財產(chǎn)受到侵害時通過訴訟或其他適當(dāng)方式維護(hù)國家合法利益，所以，在墨西哥灣原油泄漏發(fā)生后，美國司法部與自然資源的聯(lián)邦托管人和州托管人一起行動，要求英國石油公司承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最后的和解協(xié)議由自然資源的聯(lián)邦托管人和州托管人或其代表簽署。

3.和解協(xié)議

和解協(xié)議或同意令是在美國法律訴訟中常見的一種結(jié)案方式。這種方式是由原告與被告通過協(xié)商，在法律訴訟之前或法律訴訟啟動后的任何階段達(dá)成，并在法官監(jiān)督下執(zhí)行。通過和解協(xié)議，可以大大節(jié)省司法成本和結(jié)案時間，避免冗長的訴訟以及訴訟帶來的不確定性。在美國，眾多環(huán)境訴訟是以和解協(xié)議方式結(jié)案的。墨西哥灣原油泄漏案中環(huán)境損害賠償，也是以和解協(xié)議的方式結(jié)案的。

四、對我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的思考

1.建立托管人制度。在我國，由于法律制度不健全，特別是沒有明確生態(tài)環(huán)境要素的托管人，使得面臨生態(tài)環(huán)境損害問題時，沒有具體的機(jī)構(gòu)或人員代表國家提出權(quán)利主張。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，首先必須解決這一問題。

2.適當(dāng)限定適用范圍。生態(tài)環(huán)境損害問題較之人身損害、財產(chǎn)損害，要復(fù)雜得多。國外在制定相關(guān)法律法規(guī)時對此是有所考慮的。其中，比較特殊的是大氣污染引起的生態(tài)環(huán)境損害。對于其他形式的生態(tài)環(huán)境損害，也要求相關(guān)部門掌握確鑿的證據(jù)。

3.區(qū)別運(yùn)用歸責(zé)原則。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》對于涉及物種及其生境的環(huán)境損害，規(guī)定采用過錯原則；而對污染引起的環(huán)境損害，則采用嚴(yán)格責(zé)任原則。另外，對于涉及多個主體的環(huán)境損害，還規(guī)定了連帶責(zé)任。這對我國制定相關(guān)制度，具有借鑒意義。

4.建立財務(wù)保障機(jī)制。對于生態(tài)環(huán)境損害，如果有充足的證據(jù)，那就需要承擔(dān)責(zé)任。通常，這種責(zé)任最終會體現(xiàn)在財務(wù)方面。如果沒有建立財務(wù)保障機(jī)制，很多情況下，生態(tài)環(huán)境損害賠償是難以實現(xiàn)的。所以，歐盟都在相關(guān)法律中規(guī)定了相應(yīng)的財務(wù)保障機(jī)制。

5.靈活多樣的爭端解決方式。訴訟是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的方式之一，但不是唯一的方式，更不是最佳方式。在我國司法實踐中，包括和解協(xié)議在內(nèi)，有眾多的方式可以用于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛問題。

6.發(fā)揮人民檢察院的作用。相對于環(huán)保部門，人民檢察院在運(yùn)用法律方面具有優(yōu)勢。就好比在美國，司法部介入，對于自然資源托管人行使自己的托管職能，起到了非常積極的支持作用。在我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立過程中，應(yīng)當(dāng)考慮如何更好發(fā)揮人民檢察院的優(yōu)勢和作用。