趙倩妮

甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，甘肅蘭州 740000

1 背景

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

“十九大”首次明確提出鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村承擔著國家糧食安全、生態(tài)安全等重大責任，是中華民族的定星盤。2018年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到58%，而面對農(nóng)村衰落、農(nóng)村發(fā)展緩慢甚至停滯的現(xiàn)狀，鄉(xiāng)村振興像一支強心針，注入鄉(xiāng)村，作為新時代“三農(nóng)”工作的核心工作，具有劃時代的里程碑意義。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時間表已明確，以三個時間節(jié)點為目標，2020年重要進展階段，基本形成制度框架，2035年決定進展階段，鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，2050年全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興作為戰(zhàn)略層面的設(shè)計布局，在相關(guān)重大會議、部委信息中均有所體現(xiàn)。2018年，中央一號文件發(fā)布戰(zhàn)略，中央經(jīng)濟工作會議和農(nóng)村工作會議將鄉(xiāng)村振興工作列為重點工作。各部印發(fā)鄉(xiāng)村相關(guān)環(huán)境整治行動方案、土地承包政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展先導區(qū)、教育交通設(shè)施建設(shè)等多項支持鄉(xiāng)村振興的重大文件部署。

1.2 省域村莊現(xiàn)狀

甘肅省在歷史上有重要地位，在古絲綢之路上，是關(guān)卡之地和黃金路段，在新的歷史環(huán)境下，甘肅省是“一帶一路”國家戰(zhàn)略的重要組成部分。甘肅省截止2017年底，行政村約有1.6萬個。2017年年末，全省有常住人口超過2600萬，其中，1200萬城鎮(zhèn)人口，占常住人口比重為46%，1400萬人鄉(xiāng)村人口，占常住人口比重超過50%，城鎮(zhèn)人口比重自1978年逐年上升，但鄉(xiāng)村人口數(shù)量仍處于主導地位。

甘肅省農(nóng)村發(fā)展存在三個方面瓶頸：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，機械化程度、科學技術(shù)、農(nóng)業(yè)管理方式、農(nóng)業(yè)配套仍然處于初級水平，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導，非農(nóng)經(jīng)濟比例低，農(nóng)業(yè)效益逐年下降。農(nóng)村人口整體文化水平偏低，自我?guī)?、自我發(fā)展能力不足，剩余人口收入偏低，其中貧困人口比重較大，扶貧任務(wù)艱巨。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境較為脆弱，農(nóng)村抵御自然災(zāi)害能力較低，鄉(xiāng)村體系治理不完善，村莊發(fā)展較城市發(fā)展，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)復(fù)雜度、社會體系完整度、體制建設(shè)健全度等方面差異巨大。

甘肅省作為全國脫貧攻堅主戰(zhàn)場之一，脫貧任務(wù)艱巨，2015年全國貧困發(fā)生率5.7%，甘肅省貧困發(fā)生率高達14.7%，是全國平均水平的三倍。其中，貧困村超過6000個，貧困戶100萬及貧困人口達到417萬。

2 新趨勢

2.1 扶貧帶頭

甘肅省鄉(xiāng)村振興的首要問題是解決農(nóng)村貧困問題，省域近1/3的行政村屬于貧困村，貧困問題在甘肅省呈現(xiàn)集中連片和插花分散相結(jié)合的特征，主要集中在包括藏區(qū)、六盤山、秦巴山區(qū)三大區(qū)域，涉及58個縣區(qū)，分散出現(xiàn)插花型貧困縣17個，還包括貧困區(qū)域縮小，形成鄉(xiāng)村級貧困區(qū)。甘肅省在行動綱領(lǐng)、政策扶持、資金投入上下功夫，積極打響扶貧攻堅戰(zhàn)役。

行動綱領(lǐng)上，對貧困人口建檔立卡， 通過“七個一批”清單式管理工作，根據(jù)需求選擇一批脫貧方式，包括教育、健康、產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移、搬遷、生態(tài)、兜底保障七種方式，精準幫扶政策，將417萬貧困人口分解。政策扶持上，以脫貧具體工作操作、產(chǎn)業(yè)資金扶持為方向，制定了實施方案和意見，對六盤山片區(qū)和秦巴山片區(qū)兩個連片農(nóng)村貧困區(qū)域，制定扶貧攻堅實施規(guī)劃，甘南州、臨夏州和天祝縣屬于深度貧困地區(qū)，已納入國家“三區(qū)三州”扶持范圍。資金投入上，2016年。通過省級涉農(nóng)資金和精準扶貧專項貸款兩個渠道，投放資金近800億元。2017年又啟動總規(guī)模為1000億元的產(chǎn)業(yè)扶貧專項貸款，優(yōu)先覆蓋深度貧困地區(qū)。

2.2 重視資源

甘肅省立足地區(qū)和國家、重新審視其資源優(yōu)勢，其核心優(yōu)勢生態(tài)優(yōu)勢，甘肅省作為西北乃至全國重要的生態(tài)安全屏障，具有先天“青山綠水就是金山銀山”的優(yōu)勢。甘肅省地理環(huán)境復(fù)雜多樣，加大五大區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，塑造生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

村莊建設(shè)與生態(tài)建設(shè)同步推進，針對五大區(qū)域條件不同，實施不同生態(tài)策略。河西地區(qū)積極實施戈壁農(nóng)業(yè)，發(fā)展設(shè)施蔬菜及瓜果等特色農(nóng)產(chǎn)品的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展業(yè)態(tài)，將生態(tài)劣勢轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)優(yōu)勢。秦巴山區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，村莊分散，在積極構(gòu)筑長江上游生態(tài)安全屏障前提下，將生態(tài)優(yōu)勢發(fā)揮到最大化，積極發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+電子商務(wù)”、綠色農(nóng)特產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地，特色生態(tài)文化旅游基地。針對沿黃和黃土高原地區(qū)，積極發(fā)展現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)，以綜合治理水土流失為核心，在促進黃土高原生態(tài)修復(fù)基礎(chǔ)上，發(fā)展現(xiàn)代旱作農(nóng)業(yè)。

2.3 分層治理

甘肅省大部分村莊生產(chǎn)生活條件嚴酷，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，公共服務(wù)水平不高，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，針對村莊建設(shè)條件，通過學習其他省先進經(jīng)驗，2013年頒布了《中共甘肅省委甘肅省人民政府關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的行動計劃》。將浙江省村莊建設(shè)“千村美麗、萬村整潔”模式結(jié)合甘肅省村莊建設(shè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，推出“千村美麗、萬村整潔、水路房全覆蓋”模式，分三個層次進行建設(shè)。

第一個層次，行政村實現(xiàn)道路、飲水安全、危房改造為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第二個層次萬村整潔工程治理，包括臟亂差治理、人畜分離、垃圾污水處理、村莊綠化為重點的環(huán)境治理，環(huán)境整潔重點村優(yōu)先選擇近城、近景區(qū)、近交通干線的村莊。第三個層次，開展以 “千村美麗”示范工程建設(shè)，考核標準包括公共服務(wù)、村容村貌、田園風光、生活水平四項內(nèi)容，為了更好的在全省發(fā)揮示范作用，原則選擇基礎(chǔ)條件較好、帶動示范能力強的村莊。截止2016年，甘肅省共建成近200個省級“千村美麗”示范村，已經(jīng)累計打造了“千村美麗”示范村500個，省級、市縣級示范村近900個和“萬村整潔”村461個，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善。

3 新策略

3.1 生態(tài)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)融合

生態(tài)文化是生態(tài)文明建設(shè)的靈魂。村莊規(guī)劃牢牢樹立生態(tài)優(yōu)先的觀念，積極落實生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田相關(guān)內(nèi)容，積極探索農(nóng)村模式的“三線三區(qū)”體系，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌考慮。結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、田園綜合體、休閑農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)村業(yè)態(tài)，空間劃分、三線劃定需要新思路，土地在農(nóng)村環(huán)境里，生態(tài)生產(chǎn)的自然屬性大于開發(fā)建設(shè)的社會經(jīng)濟屬性，農(nóng)村生態(tài)和生產(chǎn)空間存在一定重合性。新型農(nóng)村業(yè)態(tài)出現(xiàn)建設(shè)用地分散，指標不足等問題，如何在農(nóng)業(yè)園區(qū)配置一定的建設(shè)用地，解決村莊開發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田關(guān)系是村莊規(guī)劃中出現(xiàn)的新課題。

基于以上問題，應(yīng)該以生態(tài)優(yōu)先、底線思維為核心，根據(jù)村莊人口規(guī)模，劃定村莊建設(shè)用地范圍和規(guī)模，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園建設(shè)通過主導產(chǎn)業(yè)確定性質(zhì)，結(jié)合田園綜合體相關(guān)規(guī)定，配置一定比例建設(shè)用地，不同級別產(chǎn)業(yè)園建設(shè)用地規(guī)模不同。針對甘肅省內(nèi)沿黃水土保持區(qū)、水源涵養(yǎng)保護區(qū)、祁連山生態(tài)保護區(qū)、動植物保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域，提出管控要求。產(chǎn)業(yè)園在“三線三區(qū)”基礎(chǔ)上，根據(jù)人工種植比例，細分“三線三區(qū)”內(nèi)容 ，生態(tài)空間建議分為生態(tài)環(huán)境區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)，解決生態(tài)環(huán)境生態(tài)效益和經(jīng)濟效益之間的關(guān)系。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中劃分建設(shè)開發(fā)邊界，村莊發(fā)展邊界，滿足村莊規(guī)劃融合需求。

融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟，村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要區(qū)域經(jīng)濟的帶動扶持，在區(qū)域經(jīng)濟框架下，發(fā)揮村莊產(chǎn)業(yè)功能和優(yōu)勢。融合其它產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)+文化、產(chǎn)業(yè)+旅游、產(chǎn)業(yè)+電子商務(wù)，依托農(nóng)耕文化發(fā)展田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園，依托旅游發(fā)展康養(yǎng)休閑基地、特色民宿，依托電子商務(wù)帶動農(nóng)產(chǎn)品走出去、工業(yè)產(chǎn)品走進來。融合地方特色，著力開發(fā) “錯峰頭”“甘肅星”“特中特”的特色農(nóng)產(chǎn)品，積極發(fā)展地方土特產(chǎn)品。

3.2 項目引領(lǐng)、資金統(tǒng)籌

項目計劃是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手，項目庫+村莊指標體系是村莊規(guī)劃建設(shè)實施評估的依據(jù)。規(guī)劃思路可以從項目角度出發(fā)，保證規(guī)劃每一個部分都有項目庫，實現(xiàn)項目庫的設(shè)計和規(guī)劃理念可以一一對應(yīng)。筆者在村莊規(guī)劃的實踐中，切實感受到內(nèi)容詳細可操作的項目庫對于村莊的意義重大。甘肅省村莊規(guī)劃建設(shè)項目庫的建設(shè)應(yīng)該是從“細致、準確、資金”三個角度進行設(shè)計。

項目庫細致程度是由規(guī)劃的全面性決定的，大到產(chǎn)業(yè)園的規(guī)劃建設(shè)，小到花池圍墻，把項目庫與鄉(xiāng)村振興的總要求相結(jié)合，將項目庫分大中小類整理，每一個目標都是由具體項目進行落實，規(guī)劃和實施之間的重要紐帶。項目庫的細致需要體現(xiàn)在分期規(guī)劃，通過近遠期或者逐年設(shè)計，項目任務(wù)能得到合理有序的落實。

項目庫準確性是結(jié)合地形圖，將所有項目一一定位，引導項目建成，確定項目涉及到的長度、面積、寬度等內(nèi)容，同時通過村民訪談問卷調(diào)查等方式，核實每戶內(nèi)容，保障后期村莊工作順利開展。

3.3 環(huán)境整治、文化挖掘

環(huán)境整治是村莊規(guī)劃中最為矛盾的一環(huán)，根據(jù)國家和甘肅省最新農(nóng)村人居環(huán)境整治的相關(guān)要求。明確村莊環(huán)境整治的目標是實現(xiàn)村莊融入所在自然環(huán)境中，不追求、不提倡、不鼓勵將城市環(huán)境營造、空間整治的方式引入到農(nóng)村。甘肅省農(nóng)村環(huán)境整治分為兩個部分，“里子”工程和“面子”工程。

“里子”工程是指根據(jù)農(nóng)村自身特色，將畜禽養(yǎng)殖污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)村污水垃圾處理作為環(huán)境整治的重要環(huán)節(jié)。甘肅省村莊分布多在偏遠地區(qū)，規(guī)模小、布局分散，村莊市政設(shè)施采取因地制宜的方式。

垃圾處理方面，采用“戶收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、集中處理”的模式，依靠不斷完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理體系，引導群眾對垃圾定點投放。同時部分偏遠村莊積極探索源頭處理方式，減少垃圾的量，減少垃圾轉(zhuǎn)運的交通成本，合理安排分戶收集的方式和時間。

“面子”工程是指根據(jù)地理環(huán)境、民俗民風、文化歷史脈絡(luò)等要素，注重保留村莊的原始風貌，保護鄉(xiāng)情美景，弘揚傳統(tǒng)文化，契合農(nóng)民心愿。反對建設(shè)大廣場、修建大草坪等城市公共環(huán)境的做法。積極將城市設(shè)計中能用于村莊設(shè)計的部分總結(jié)歸納，傳統(tǒng)城市設(shè)計手法，如圖底關(guān)系、空間感知要素等內(nèi)容，融入村莊設(shè)計。發(fā)掘文化特質(zhì)，將農(nóng)耕文化、特色民族文化、鄉(xiāng)土文化等融入外部環(huán)境營造。甘肅省15個中國傳統(tǒng)古村落注重保護鄉(xiāng)村符號元素，挖掘鄉(xiāng)土文化潛力，通過保護與建設(shè)，將村莊文化等有機融入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，通過弘揚傳統(tǒng)民俗文化，讓傳統(tǒng)文化再現(xiàn)新時代活力。

3.4 觀念轉(zhuǎn)變、體制創(chuàng)新

村莊規(guī)劃采用城市規(guī)劃理性規(guī)劃的核心，對村莊發(fā)展環(huán)境和鄉(xiāng)土建設(shè)內(nèi)容挖掘不足。村民參與、村民共建環(huán)節(jié)薄弱，物質(zhì)環(huán)境打造是外在發(fā)展因素，內(nèi)在發(fā)展需要健全村民自治、基層組織建設(shè)的體制，在規(guī)劃實施中進行引導。

為了明晰村莊規(guī)劃脈絡(luò)，甘肅應(yīng)在現(xiàn)狀縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃試點的基礎(chǔ)上，積極推動縣域全覆蓋，逐步轉(zhuǎn)變觀念，認識到鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃對于村莊搬遷集中與否、發(fā)展方式等重大內(nèi)容有更好的判斷，設(shè)施布局、道路交通、人口分布有更明確的指導。以垃圾處理為例，縣域?qū)用驵l(xiāng)村規(guī)劃將在城鎮(zhèn)垃圾預(yù)測的基礎(chǔ)上，更細致考慮村莊人口垃圾量和設(shè)施布局問題，垃圾收集點選擇均勻分布、局部集中、分片處理等方式有明確的意見，在下一步村莊規(guī)劃中，不會出現(xiàn)每村一個或者每村一個都沒的局面。

4 結(jié)語

村莊建設(shè)規(guī)劃作為傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的組成部分，國家村莊相關(guān)規(guī)范指南包括2008年整治技術(shù)規(guī)范、2014年用地分類指南、2015年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南，精細程度不及城市規(guī)劃相關(guān)規(guī)范，村莊規(guī)劃處在摸索尚未完全成熟階段。在鄉(xiāng)村規(guī)劃的國家戰(zhàn)略背景下，在甘肅省農(nóng)村極度貧困的省情環(huán)境下，對村莊規(guī)劃提出了完善自身體系外更高的要求，要將產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、規(guī)劃融合進行深入思考和探索，對于空間規(guī)劃，不僅僅傳統(tǒng)方式的討論，更是對空間屬性、空間載體、空間權(quán)屬進行探索，關(guān)注空間使用者和所有者的關(guān)系，使今后的村莊規(guī)劃更加貼合空間規(guī)劃的本質(zhì)。