李平+郭艷紅

摘 要：近年來(lái)我國(guó)開(kāi)始允許各地方政府自行發(fā)放債券，但相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)地方政府債券明顯不太成熟。京津冀地方政府債存在流動(dòng)性低、法律制度不完善、償債難度逐年加大等問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)提高利率或者配合增加持有者權(quán)益、建立京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)和提升京津冀地方政府償付能力等短期措施和長(zhǎng)期措施來(lái)保障京津冀地方政府債協(xié)同監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；地方政府債；政策

中圖分類號(hào)：F812.5；F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2018）01-0017-04

一、京津冀地方債的發(fā)展歷史與現(xiàn)狀

近20年來(lái)，京津冀地方政府嘗試了“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”“城投債”“中央代發(fā)”“自行發(fā)行”等模式進(jìn)行地方政府債券融資。2009年開(kāi)始，中央財(cái)政部可代理地方政府發(fā)行地方政府債券，這是當(dāng)前地方政府債券的前身。京津冀三地的代發(fā)情況如表1所示。

從表1中可以看到，雖然財(cái)政部統(tǒng)一代發(fā)地方政府債券總額并不小，但是分到京津冀三地后，額度就很小了，這樣顯然達(dá)不到緩解地方政府財(cái)務(wù)吃緊的目的。2014年8月新修訂的《預(yù)算法》，是地方政府債務(wù)管理的一個(gè)標(biāo)志性事件。截至2014年底，新《預(yù)算法》生效之前發(fā)生的債務(wù)，確實(shí)屬于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，經(jīng)過(guò)各級(jí)政府清理甄別核查，總數(shù)是15.4萬(wàn)億元。2015年1月1日新修訂的《預(yù)算法》生效后，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券，而且《預(yù)算法》第35條第三款明確規(guī)定，地方不得以任何其他方式舉債。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，政府不能通過(guò)企事業(yè)單位舉債，企事業(yè)單位債務(wù)也不能推給政府來(lái)還。尤其是對(duì)新《預(yù)算法》實(shí)施后地方仍然通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式違法違規(guī)舉債的，《預(yù)算法》第94條明確規(guī)定了懲罰的措施，責(zé)任人最低要被撤職。所以，自2015年起，我國(guó)各省市均可自主發(fā)行政府債券。2014年，北京作為試點(diǎn)發(fā)行對(duì)象開(kāi)始發(fā)行以北京市地方政府為擔(dān)保的債券，天津、河北地區(qū)則是從2015年開(kāi)始，正式自主發(fā)行地方政府債券。表2是京津冀地區(qū)自主發(fā)行政府債券以來(lái)的發(fā)行量。

從表2中我們可以看出，相比2015年，2016年京津冀三地的地方債發(fā)行總額均有上漲，三地總額累計(jì)增長(zhǎng)約60%。而截至2017年8月，發(fā)行總額已達(dá)到去年的57.8%，地方政府發(fā)行債券的額度明顯增加。

二、京津冀地方政府債現(xiàn)存的主要問(wèn)題

地方政府債券的出現(xiàn)確實(shí)在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，也使得地方政府的職能更加自主，改善了中央政府和地方政府的關(guān)系。但是隨著京津冀地方政府債券的發(fā)行，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

（一）發(fā)行規(guī)模較小，票面利率較低，流動(dòng)性低

2009年開(kāi)始財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，2 000億元的地方政府債券被分配到各省后數(shù)額就會(huì)很小。就京津冀三地而言，發(fā)行額最多也只占政府發(fā)行總額的5%，遠(yuǎn)比國(guó)債發(fā)行規(guī)模小。雖然地方政府自擁有自主發(fā)行債券權(quán)利以來(lái)，每年的債券發(fā)行總額都在上升，但是相對(duì)于動(dòng)輒上百億元的發(fā)行規(guī)模來(lái)說(shuō)，他們也難以獲得大型機(jī)構(gòu)投資者的青睞。自京津冀地方政府發(fā)行債券以來(lái)，發(fā)行年限主要為3年、5年、7年和10年。以3年期北京政府發(fā)行的債券票面利率來(lái)看，平均只有2.98%，而相比于均值為3.375%的銀行3年期定期存款利率，在風(fēng)險(xiǎn)情況接近的情況下，顯然購(gòu)買(mǎi)地方政府債券的回報(bào)不及銀行存款，這可能是導(dǎo)致其市場(chǎng)流通性較低的原因之一。

（二）針對(duì)地方政府債券的法律制度不夠完善，容易引發(fā)償債風(fēng)波

我國(guó)財(cái)政體制屬于分稅分級(jí)財(cái)政體制。分級(jí)財(cái)政體制的特點(diǎn)是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)權(quán)。在這種財(cái)政體制下，政府的確有發(fā)行地方政府債券的需要。但是，我國(guó)財(cái)政體制高度集權(quán)，各級(jí)地方政府需要遵守中央的財(cái)政預(yù)算制度。所以，地方與中央的事權(quán)財(cái)權(quán)存在不對(duì)等性。在這樣的條件下，中央財(cái)政部代理地方政府發(fā)行債券，地方政府容易不考慮自身的實(shí)際狀況而盲目爭(zhēng)取大規(guī)模發(fā)行債券，預(yù)支未來(lái)收入，擴(kuò)張本期投資，為了提升政績(jī)而不考慮財(cái)政情況，進(jìn)而引發(fā)地方政府的債務(wù)危機(jī)。盲目舉債也容易導(dǎo)致宏觀政策失效，引起地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問(wèn)題。一旦經(jīng)濟(jì)下滑，投資失敗，項(xiàng)目停滯，很容易導(dǎo)致不能按時(shí)償債。如果本地地方政府自身債務(wù)已經(jīng)很重，就很容易出現(xiàn)政府失信，產(chǎn)生信用危機(jī)，不利于后續(xù)地方政府持續(xù)發(fā)債以及日后相關(guān)融資政策的實(shí)施，影響地方政府日后財(cái)政體系的改善和建設(shè)。這種情況下，如果中央政府對(duì)地方政府實(shí)施營(yíng)救，那么債務(wù)就會(huì)從地方轉(zhuǎn)移到中央，加大中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2014年頒布的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，對(duì)發(fā)債規(guī)模和主體、舉債用途、發(fā)行方式都有明確的規(guī)定，也對(duì)債券信用評(píng)級(jí)、債券信息披露以及償債保障機(jī)制有所涉及。但是這些文件對(duì)于發(fā)行中詳細(xì)的規(guī)范來(lái)說(shuō)仍然過(guò)于簡(jiǎn)單和抽象，缺少科學(xué)性和可操作性，在實(shí)際的法律監(jiān)管過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。

（三）容易產(chǎn)生地方政府資源浪費(fèi)

發(fā)行地方政府債券的主要目的是用于城市的公用建設(shè)、保障性安居工程建設(shè)、普通公路建設(shè)發(fā)展等重大公益性項(xiàng)目支出。面對(duì)這樣的項(xiàng)目，在京津冀一體化的背景下，有很多公共資源可以整合公用。而各地方政府只是從各自的角度出發(fā)，并沒(méi)有從大的整體角度來(lái)思考怎樣整合利用資源以及合理使用已有的、不需要二次建造的公共設(shè)施。這樣很容易造成類似項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，不能合理地建設(shè)共享型社會(huì)，以及更好地實(shí)現(xiàn)京津冀一體化。

（四）未來(lái)幾年還債難度逐年增大，地方政府可能會(huì)出現(xiàn)收支不均衡

京津冀地區(qū)相對(duì)于其他地區(qū)具有較強(qiáng)的地方政府債券綜合償付能力，但是其政府財(cái)政收支情況卻并不樂(lè)觀。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)的財(cái)政收支情況如圖1～圖3所示。

由圖1～圖3可以看出，近年來(lái)三地政府的財(cái)政收支狀況基本持平，北京市和天津市政府財(cái)政表現(xiàn)良好，但是河北省的政府財(cái)政支出與財(cái)政收入的差額越來(lái)越大，這就可能降低河北省地方政府的償債能力。根據(jù)萬(wàn)得數(shù)據(jù)，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)各地方政府需要償付債券的情況如圖4所示。endprint

由圖4可見(jiàn)，未來(lái)四年京津冀三地的償債金額將持續(xù)上升，其中2021—2022年達(dá)到一個(gè)償債金額的高峰；每年的償債金額波動(dòng)較大，往往需要當(dāng)年當(dāng)?shù)卣膶?shí)際財(cái)政狀況給予強(qiáng)大的資金支持，以保證當(dāng)年到期政府債券可按約定償付。但是觀察近幾年的政府財(cái)政收支情況，并不能得到這樣的保證。

三、對(duì)京津冀三地政府債協(xié)同監(jiān)管的政策建議

總體而言，京津冀地方政府債券在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)、抗擊自然災(zāi)害、改善民生和社會(huì)保障等方面起到了積極作用，其規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)目前均處于可控范圍。但是值得注意的是，京津冀地方政府債券仍存在一些問(wèn)題，例如監(jiān)管不力、范圍廣泛、償付能力不足等。而地方政府償債危機(jī)一旦爆發(fā)，很容易衍生為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)以上問(wèn)題，我們提出如下建議。

（一）短期措施

短期措施主要針對(duì)地方政府債券的流通性差這類問(wèn)題。具體建議為：提高利率或者配合增加持有者權(quán)益，更多地吸引普通家庭存款投資。京津冀地區(qū)人口眾多，發(fā)行地方政府債券的目的本身就是為了吸納民間資金來(lái)更好地提供社會(huì)服務(wù)，而地方政府債券利率過(guò)低卻導(dǎo)致了其在市場(chǎng)上的流通性極差。如果適當(dāng)提高其票面利率，或者為其持有者提供一些適當(dāng)權(quán)益，這些權(quán)益例如：將是否持有一定數(shù)量的京津冀地方政府債券列為戶口積分政策的加分項(xiàng)、可在一定范圍內(nèi)優(yōu)先享受政府政策以及一些相關(guān)可行的權(quán)益，相信流通性差這樣的問(wèn)題會(huì)得到一定的改善。

（二）長(zhǎng)期措施

短期措施只能對(duì)目前的狀況起到一定作用，但不能解決根本問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，我們必須從改善制度和地方政府償付能力的角度來(lái)考慮。我們總結(jié)出如下幾點(diǎn)：

1. 建立京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)。協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體責(zé)任有：（1）理順中央政府和京津冀地方政府的關(guān)系，對(duì)京津冀各地財(cái)政政策提出合理化建議。京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)京津冀各地的財(cái)政政策以及與之相關(guān)的中央財(cái)政部門(mén)的政策進(jìn)行合理分析，并給出一定的建議。（2）完善監(jiān)督體系，規(guī)范地方政府的行為。京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以有權(quán)利對(duì)京津冀地方政府的財(cái)政進(jìn)行階段性監(jiān)督，并及時(shí)評(píng)估其還債能力，上報(bào)中央財(cái)政部，對(duì)地方政府的財(cái)政預(yù)算和支出提出合理的建議。（3）完善考核發(fā)行機(jī)制，遏制地方政府投資沖動(dòng)。針對(duì)一些特定的社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)可以進(jìn)行京津冀一體化聯(lián)合處理，由京津冀地方政府債券協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)京津冀三地的社會(huì)公共建設(shè)進(jìn)行存檔評(píng)估并給出地方政府債券的發(fā)行意見(jiàn)，這樣可以有效避免某些不必要的公共設(shè)施的建設(shè)，遏制京津冀地方政府的盲目投資。

2. 提升京津冀地方政府償付能力，設(shè)立京津冀地方政府債券保險(xiǎn)機(jī)制。政府償付能力是保證地方政府債券按時(shí)償付以及地方財(cái)政收支平衡的基本條件，設(shè)立地方政府債券保險(xiǎn)機(jī)制可以進(jìn)一步保障地方政府債券的償債能力。信用保險(xiǎn)公司可以對(duì)地方政府債券進(jìn)行金融擔(dān)保，提高債券的信用等級(jí)，這樣進(jìn)一步提高了地方政府債券的安全性，可以吸引大量投資者參與地方政府債券市場(chǎng)，增強(qiáng)市場(chǎng)流動(dòng)性，擴(kuò)大市場(chǎng)總量，有利于地方債券的持續(xù)發(fā)行及健康償付。

提升地方政府償付能力的具體措施有：（1）提升京津冀地方經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力。京津冀三地地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，推行大城市帶動(dòng)小城市發(fā)展。將一些對(duì)人才需求量不那么高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目交給小城市實(shí)行，可以有效提高京津冀各地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而提升政府財(cái)政實(shí)力。（2）提升即期償債能力。對(duì)不同的債務(wù)用途，明確舉債主體和償債來(lái)源，保障京津冀地方政府債券即期償付能力。（3）由京津冀地方政府債券保險(xiǎn)機(jī)制監(jiān)督各地方政府建立償債基金，對(duì)于有著較長(zhǎng)投資回收期的公益性項(xiàng)目投資，可以通過(guò)財(cái)政結(jié)余調(diào)劑、年度預(yù)算安排等途徑來(lái)保障其資金來(lái)源；對(duì)于籌集資金投資于某項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債券，則由此專項(xiàng)債券投入具體工程所獲得的現(xiàn)金流量負(fù)責(zé)償付。

責(zé)任編輯：曹華青endprint