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論京津冀區(qū)域統(tǒng)一環(huán)保規(guī)劃

2018-02-05 16:24趙娜萬寶春馮海波李紅柳
經(jīng)濟與管理 2018年1期
關(guān)鍵詞:協(xié)調(diào)性京津冀

趙娜+萬寶春+馮海波+李紅柳

摘 要:京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理與恢復(fù)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展及區(qū)域生態(tài)環(huán)境客觀聯(lián)通性的本質(zhì)要求,環(huán)境保護規(guī)劃是環(huán)境保護工作的頂層設(shè)計,在頂層做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)可使三地協(xié)同治理事半功倍。三地環(huán)保綜合性規(guī)劃應(yīng)先行統(tǒng)一,省市級規(guī)劃要橫向銜接,做到定位互補、目標(biāo)科學(xué)、指標(biāo)設(shè)計一致、協(xié)同推進具有縝密的邏輯性、重點任務(wù)各具特色又可系統(tǒng)整合。統(tǒng)一規(guī)劃的實現(xiàn)模式應(yīng)進一步豐富,規(guī)劃編制、實施過程中做到深度銜接。

關(guān)鍵詞:京津冀;環(huán)保規(guī)劃;統(tǒng)一規(guī)劃;協(xié)調(diào)性

中圖分類號:F127;X321 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-3890(2018)01-0027-04

京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項重大的國家戰(zhàn)略,能充分發(fā)揮三地“地域一體、文化一脈,歷史淵源深厚、交往半徑相宜”的良好條件,區(qū)域的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)”。頂層設(shè)計之下,三地產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域率先突破[1]。京津冀區(qū)域是一個完整的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),山水林田湖形成一個有機的生命體。該區(qū)域北起燕山山脈,西延到太行山區(qū),逐漸過渡到丘陵和南部華北平原,東至渤海之濱,地形地貌完整豐富。由南至北永定河、潮白河分別經(jīng)張家口、承德,流入北京、廊坊、天津,而后注入渤海,河流生態(tài)通道順暢,上下游生態(tài)資源聯(lián)系緊密。無論是為了滿足區(qū)域協(xié)同發(fā)展要求,還是尊重區(qū)域生態(tài)環(huán)境的天然聯(lián)通性,京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理與恢復(fù)都是必然趨勢[2]。

京津冀三地已有環(huán)境保護合作的基礎(chǔ),近年來為重大事件空氣質(zhì)量保障而開展的大氣聯(lián)防聯(lián)控工作尤能體現(xiàn)協(xié)同治理效果。隨著協(xié)同治理需求的擴張,合作的深入,三地需要改變協(xié)同治理模式。2015年底,三地簽訂了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護領(lǐng)域率先突破合作框架協(xié)議》,明確要求三地“聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、聯(lián)動執(zhí)法”。開啟了三地長期的、制度性的協(xié)同治理模式,意味著三地在環(huán)境保護領(lǐng)域的合作不再是瑣碎的、片面的,而是從頂層設(shè)計,從根本出發(fā),系統(tǒng)推進。環(huán)境保護規(guī)劃是環(huán)境保護工作的頂層設(shè)計,在頂層做好統(tǒng)一協(xié)調(diào),才能把握方向,打牢基礎(chǔ),形成合力,順理成章地推動后續(xù)一攬子工作,使三地協(xié)同治理事半功倍。

一、區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃的要求

(一)綜合性規(guī)劃先行統(tǒng)一

環(huán)境保護規(guī)劃主要劃分為綜合、專項兩大類。綜合性規(guī)劃是指導(dǎo)各專項規(guī)劃編制的總綱領(lǐng),囊括各種環(huán)境要素,系統(tǒng)設(shè)計生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各項任務(wù)。專項規(guī)劃主要分為污染防治規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、環(huán)保系統(tǒng)自身建設(shè)規(guī)劃等,是綜合性規(guī)劃的細化、實化[3]。根據(jù)行政區(qū)域級別及空間范圍,又可分為全國規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及省市級規(guī)劃。從規(guī)劃的分類和性質(zhì)上看,綜合性規(guī)劃是綱領(lǐng),能全面統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護工作,因此需綜合性規(guī)劃先行統(tǒng)一。目前京津冀三地均已陸續(xù)印發(fā)綜合性環(huán)保規(guī)劃。2015年12月30日,國家發(fā)改委、環(huán)境保護部發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》,明確未來幾年京津冀生態(tài)環(huán)境保護方面的目標(biāo)任務(wù)、實現(xiàn)路徑和體制機制保障。2016年12月28日,北京市政府以京政發(fā)[2016]60號發(fā)布了《北京市“十三五”時期環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》[4]。2017年3月7日,河北省政府以冀政字[2017]10號發(fā)布了《河北省生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》[5]。2017年5月18日,天津市發(fā)改委以[2017]335號印發(fā)了《天津市“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》[6]。

(二)統(tǒng)一規(guī)劃的實現(xiàn)模式

統(tǒng)一規(guī)劃的實現(xiàn)不僅是制定區(qū)域綜合性規(guī)劃,還包括區(qū)域綜合性規(guī)劃與省市級綜合性規(guī)劃縱向的及省市級綜合性規(guī)劃之間橫向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?!毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》屬于區(qū)域綜合性規(guī)劃,從京津冀協(xié)同發(fā)展的高站位出發(fā),從更大空間開展設(shè)計,直指生態(tài)環(huán)境核心問題,規(guī)定了京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)保紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源能源消耗上限。同時注重制度設(shè)計,從根本上解決區(qū)域環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)的瓶頸。三地綜合性環(huán)保規(guī)劃在區(qū)域綜合性規(guī)劃的大框架下,以問題為導(dǎo)向,以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo),全面、有步驟地設(shè)計本區(qū)域環(huán)境保護目標(biāo)、任務(wù)。區(qū)域已經(jīng)建立了完整的縱向規(guī)劃體系且銜接順暢。區(qū)域性規(guī)劃是從空間上加以優(yōu)化、從制度上加以保障,屬于基本的、宏觀的規(guī)劃,出發(fā)點是促進區(qū)域整體環(huán)境的改善,奠定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。三地環(huán)保規(guī)劃是區(qū)域性規(guī)劃的分解落實,同時又不僅僅局限于區(qū)域性規(guī)劃要求。在滿足區(qū)域性規(guī)劃基本要求的基礎(chǔ)上,以當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題為導(dǎo)向。有標(biāo)桿規(guī)劃,環(huán)境要求可能高于區(qū)域整體要求;有補短板的規(guī)劃,需要系統(tǒng)設(shè)計環(huán)境任務(wù)才能達到區(qū)域規(guī)劃的基本要求。三地環(huán)保規(guī)劃的出發(fā)點除了保障大區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善,還要解決當(dāng)?shù)匕傩贞P(guān)心的環(huán)境問題。三地綜合性環(huán)保規(guī)劃是區(qū)域性規(guī)劃的分解和落實,同時經(jīng)過多個五年的探索,積累了實施經(jīng)驗,執(zhí)行力度大。因此,目前三地綜合性環(huán)保規(guī)劃橫向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是實現(xiàn)“京津冀區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃”要求最重要的一環(huán)。

二、三地環(huán)保規(guī)劃一致性分析

(一)定位互補、環(huán)保目標(biāo)科學(xué)

在京津冀協(xié)同發(fā)展大背景下,三地分別有不同定位。北京市“建設(shè)國際一流的和諧宜居之都”。天津市建設(shè)“一基地三區(qū)”,分別是全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)。河北省的定位是“三區(qū)一基地”,分別是全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。三地定位互補,根據(jù)定位制定的環(huán)境保護目標(biāo)科學(xué)、有序。北京市疏解出非首都功能,未來對環(huán)境的壓力有所減輕,加之本地環(huán)境質(zhì)量優(yōu)于津冀,因此環(huán)境保護目標(biāo)任務(wù)走在京津冀區(qū)域前列,起到示范作用。天津市作為港口城市,具有一定的開放和金融基礎(chǔ),將有序承接北京市制造業(yè),并推廣、轉(zhuǎn)化北京市科研成果,在產(chǎn)業(yè)升級的過程中,不斷進行環(huán)保制度創(chuàng)新,并改善海河流域下游的水環(huán)境,因此天津市是整個區(qū)域生態(tài)文明制度創(chuàng)新、水環(huán)境改善的風(fēng)向標(biāo)。河北省作為京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的接收地及整個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的支撐區(qū),環(huán)境治理及生態(tài)建設(shè)的壓力大,加之地域廣闊,環(huán)境污染類型多、分布廣,環(huán)境保護的任務(wù)非常繁重,是整個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境小康的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)。endprint

(二)指標(biāo)設(shè)計具有很強的一致性

北京市共有指標(biāo)11項,天津市30項,河北省19項,主要包括環(huán)境質(zhì)量、污染物總量、生態(tài)三大類指標(biāo)。天津市在此基礎(chǔ)上將生態(tài)指標(biāo)細化,分為生態(tài)狀況指標(biāo)、生態(tài)保護修復(fù)指標(biāo)、農(nóng)村環(huán)境指標(biāo)。三省市指標(biāo)屬性基本一致,表明區(qū)域地處一個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng),生態(tài)環(huán)境改善的需求和方向一致。比較三地指標(biāo)值,環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)之大氣環(huán)境,河北省的要求居中;北京PM2.5下降幅度要求最大,即北京市現(xiàn)在污染嚴(yán)重,當(dāng)前主要任務(wù)是降低細顆粒物濃度;天津市優(yōu)良天數(shù)比例要求最高,其南臨渤海,大氣擴散條件優(yōu)于其他兩省市,大氣指標(biāo)設(shè)定是保持優(yōu)勢,穩(wěn)步增加優(yōu)良天數(shù)比例。水環(huán)境上,河北省要求嚴(yán)于京津兩地,好于三類水體比例斷面高于北京、天津,劣五類水體斷面比例小于北京,下降幅度超過天津。土壤環(huán)境上,北京未設(shè)定指標(biāo),天津市農(nóng)用地安全利用率指標(biāo)值高于河北省。四項主要污染物(二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮)排放量削減指標(biāo),除二氧化硫北京比河北的削減幅度大外,其余三項污染物河北省的削減幅度均高于京津。此外,河北省、天津市根據(jù)國家要求分別對揮發(fā)性有機物(兩省市均有要求)、總氮(兩省市均有要求)、總磷(天津市有要求)提出了控制要求。在生態(tài)指標(biāo)上,三地各有不同。北京市設(shè)計兩項,分別為生態(tài)保護紅線區(qū)面積比例與森林覆蓋率;河北省納入了重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指標(biāo),該項指標(biāo)有利于縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核及重點生態(tài)功能區(qū)橫向生態(tài)補償工作的推進;天津市生態(tài)指標(biāo)最多,體現(xiàn)了該市生態(tài)環(huán)保規(guī)劃為大生態(tài)的范疇。具體比較見表1。

指標(biāo)設(shè)計的一致性使得三地推進環(huán)保工作具有很強的協(xié)同性,同時也突出了三地的環(huán)境特點。北京市需大力治理細顆粒物,保障細顆粒物下降率達到規(guī)劃要求。天津市需加強本區(qū)域水體治理,與上游省市共同保障入海河流達到相關(guān)要求。河北省水環(huán)境質(zhì)量、污染物排放總量指標(biāo)值嚴(yán)于京津兩市,充分體現(xiàn)了京津冀協(xié)同發(fā)展中河北省建設(shè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的定位和高要求。生態(tài)建設(shè)類中的森林覆蓋率指標(biāo),北京要求最高,這也突顯了河北、天津的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和短板,是區(qū)域協(xié)同發(fā)展中需要發(fā)力追趕的領(lǐng)域。

(三)協(xié)同推進具有縝密的邏輯性

北京、天津、河北均把推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展作為規(guī)劃任務(wù)的首章來謀篇布局,且在協(xié)同發(fā)展的任務(wù)要求中,三地環(huán)環(huán)相扣,內(nèi)容基本一致,要求互相銜接,重點區(qū)域互相照應(yīng)。京津冀均提出了環(huán)境保護一體化管理機制體制建設(shè)方面的要求,京冀明確了京西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)(包括冬奧會場地)、京南生態(tài)過渡區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)等重點生態(tài)建設(shè)區(qū)域。在推進綠色發(fā)展任務(wù)中,三地互相銜接,北京、天津提出了疏解要求,河北從空間布局,環(huán)境容量,能源、資源、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等方面相應(yīng)提出了承接要求,保障疏解工作的順暢進行。在環(huán)境要素治理中,大氣環(huán)境充分體現(xiàn)了突出重點、聯(lián)防聯(lián)控的原則;水環(huán)境體現(xiàn)了上下游、左右岸系統(tǒng)共治的理念,北京、河北提出治理潮白河、永定河的要求,天津、河北提出灤河綜合整治的要求。土壤環(huán)境明確了保障區(qū)域重點、分步開展修復(fù)的要求。在生態(tài)建設(shè)任務(wù)中,京津冀共同實施京津風(fēng)沙源治理、三北防護林建設(shè)、太行山綠化等重大生態(tài)工程。北京、河北兩地共同推進京西北、張家口、承德區(qū)域的生態(tài)涵養(yǎng)建設(shè);推進京南、保定、廊坊區(qū)域的成片森林和濕地建設(shè),擴大區(qū)域綠色生態(tài)空間;推進京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、北京-張家口冬奧會場地、環(huán)首都國家公園的生態(tài)建設(shè)。天津、河北兩地共同開展藍色海洋整治行動。

(四)任務(wù)設(shè)計各具特色又可系統(tǒng)整合

整個任務(wù)設(shè)計中,京津冀均突出了空間優(yōu)化,綠色發(fā)展,同時又各有突出點。在大氣環(huán)境改善任務(wù)中,三地根據(jù)當(dāng)?shù)卮髿庠唇馕銮闆r,有針對性地提出了任務(wù)要求。北京市提出了交通運輸系統(tǒng)污染防治、能源清潔化及大氣污染新領(lǐng)域等系列要求,天津市提出了控煤及加強船舶污染控制的要求,河北省提出了控煤及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體要求。在水環(huán)境改善任務(wù)中,河北省針對流入北京的永定河、潮白河,流入天津的灤河,提出了環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)要求,并分別編制專項修復(fù)方案。天津位于海河流域下游,針對水環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀,全面控制本區(qū)域的污染物排放,對接北京提高了城鎮(zhèn)污水處理廠污水排放標(biāo)準(zhǔn)。在生態(tài)建設(shè)任務(wù)中,北京市、河北省均體現(xiàn)了小生態(tài)范疇,在聯(lián)合推動重點區(qū)域綠化、濕地恢復(fù)建設(shè)的基礎(chǔ)上,重點強調(diào)了自然保護區(qū)的建管。天津市為大生態(tài)范疇,分別對濕地、海洋、森林、水土流失治理等領(lǐng)域提出要求。在風(fēng)險防范任務(wù)中,大氣領(lǐng)域三地提出了統(tǒng)一預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn),實施預(yù)警聯(lián)動。河北省突出了南水北調(diào)沿線化工園區(qū)的治理,確保向北京供水安全。天津強調(diào)了加強石化、化工、?;穫}儲等行業(yè)的風(fēng)險管控要求,并選取典型風(fēng)險源企業(yè)、臨港經(jīng)濟區(qū)、南港工業(yè)區(qū)等重化工園區(qū)建立預(yù)警監(jiān)測平臺。三地環(huán)保規(guī)劃任務(wù)設(shè)計互相銜接,既體現(xiàn)了一致性,又根據(jù)各自實際短板有所差異,能夠為推進京津冀協(xié)同發(fā)展提供良好的指引。

三、進一步完善統(tǒng)一規(guī)劃的建議

(一)統(tǒng)一規(guī)劃的實現(xiàn)模式更加豐富

目前京津冀區(qū)域印發(fā)了區(qū)域性綜合規(guī)劃及三地綜合性規(guī)劃,綜合性規(guī)劃縱向、橫向協(xié)調(diào)一致,保障了京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護及建設(shè)工作在大的方向和工作重點上可達成一致。在逐漸形成統(tǒng)一規(guī)劃氛圍并最終形成制度的過程中,這是非常重要的一步。但隨著環(huán)境保護工作向精細化、信息化、科技化轉(zhuǎn)型,各專項規(guī)劃所發(fā)揮的作用不可小覷。大氣、水、土壤等污染防治行動計劃在本區(qū)域的執(zhí)行力度甚至超過環(huán)保綜合性規(guī)劃。因此下一步應(yīng)考慮區(qū)域的主要生態(tài)環(huán)境問題,分別制定區(qū)域的要素專項規(guī)劃,大氣以空氣傳輸通道為原則開展綜合整治,水以流域為依據(jù)開展系統(tǒng)治理,生態(tài)以聯(lián)通恢復(fù)為主線開展整體修復(fù)。區(qū)域?qū)m椧?guī)劃在空間上可整合更多內(nèi)容,使得治理任務(wù)設(shè)計更加科學(xué),區(qū)域的環(huán)境保護工作有了更加具體的指南。區(qū)域性要素專項規(guī)劃相比于綜合性規(guī)劃涉及內(nèi)容比較單一,因此任務(wù)設(shè)計比較具體,三地可分別制定執(zhí)行計劃。綜合性規(guī)劃引導(dǎo)全面工作,專項要素規(guī)劃具體加以細化落實。完整的統(tǒng)一規(guī)劃體系,能夠全方位、多角度地引導(dǎo)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域率先協(xié)同。endprint

(二)在規(guī)劃編制、實施過程中做到深度銜接

目前三地綜合性規(guī)劃的銜接,重點在目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)的一致性上,尚未進行深度銜接。深度銜接要求三地在日常環(huán)保工作及整個規(guī)劃的編制過程中,建立定期會商工作機制,加強溝通。在日常工作中,就三地開展的重點環(huán)保工作及要達到的整治目標(biāo)等開展定期交流,積累對協(xié)同發(fā)展區(qū)域整體環(huán)境保護工作的認識和了解。在規(guī)劃編制過程中,加強對聯(lián)系緊密的重點領(lǐng)域、重點問題的交流,例如水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)指標(biāo)設(shè)定過程中,河北省張、承兩市作為永定河、白河、潮河上游地區(qū),北京市作為中游,廊坊市、天津市作為下游地區(qū),除了考慮本地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及未來改善預(yù)期,還應(yīng)充分與上下游地區(qū)做好溝通協(xié)調(diào),科學(xué)有序設(shè)定河流上下游的水質(zhì)改善目標(biāo),三地形成合力,科學(xué)提升河流的水環(huán)境質(zhì)量。在規(guī)劃實施過程中,三地實行統(tǒng)一的評估、考核標(biāo)準(zhǔn),針對重點問題建議開展聯(lián)合評估,站在區(qū)域協(xié)同的角度,找出規(guī)劃在實施過程中存在的問題,推動規(guī)劃從編制到落實整個過程的統(tǒng)一。

參考文獻:

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[6]天津市發(fā)展改革委.天津市“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃[EB/OL].(2017-05-05)[2017-08-01].http://tjhb.gov.cn/root16/mechanism/office_of_planni/201705/t20170512_27187.html.

責(zé)任編輯:曹華青endprint

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