（浙江省警察學(xué)院，浙江 杭州 310053）

一、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化的法理基礎(chǔ)

“法治興則國(guó)興”，法治具有異于人治的明顯優(yōu)勢(shì)性，比如明確性、可復(fù)制性、可預(yù)期性、穩(wěn)定性等，被公認(rèn)為是“更適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)特點(diǎn)的基本治理模式”。[1]

“法治中國(guó)”的建設(shè)深深依賴于“基層法治”這個(gè)根基，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是基層治理的樣板，處于深化、推廣階段?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”基層治理法治化，是符合現(xiàn)代法治理念和規(guī)范要求的，只有實(shí)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化才能真正地、全面地實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法治化，

（一）“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化符合現(xiàn)代法治理念。早在黨的十五大時(shí)，就將“依法治國(guó)”作為國(guó)家的一項(xiàng)基本方略。黨的十八屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中更是旗幟鮮明地將“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為基本治理策略，實(shí)現(xiàn)了從“法治”到“全面法治”的升級(jí)，并特別提出要“推進(jìn)基層治理法治化”，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。確實(shí)，基層穩(wěn)定是國(guó)家穩(wěn)定的前提，而基層法治建設(shè)的推進(jìn)方式大體可以分為兩類：一是政府主導(dǎo)、黨建引領(lǐng)下的“自上而下”式法治推進(jìn)型模式。這種模式是國(guó)家、政黨依靠強(qiáng)制力完成立法、司法、執(zhí)法、黨紀(jì)黨規(guī)等秩序的構(gòu)建，在全國(guó)范圍內(nèi)皆可適用，這種法治推進(jìn)方式在本土法治資源貧瘠的近代中國(guó)乃至新中國(guó)法治建設(shè)中起到極為重要的作用，取得了舉世矚目的一系列成果。然而，這種上層搭建機(jī)制再到基層予以施行的模式在具體地域范圍內(nèi)適用時(shí)卻有可能面臨與基層民眾法治觀念、民間習(xí)俗、法治環(huán)境等“水土不服”的適應(yīng)性問題，直接影響到這種模式的實(shí)質(zhì)有效性。二是源起于基層群眾，自發(fā)性地或者說“自下而上”式的法治推進(jìn)型模式。這是一種以社會(huì)協(xié)同、公眾參與為推動(dòng)力的治理體制，是強(qiáng)調(diào)公眾對(duì)國(guó)家事務(wù)的參與度的“共同治理”模式。在新時(shí)代現(xiàn)代法治理念視角下，過多依靠“自上而下”的管制型壓控是不可取的，當(dāng)務(wù)之急是發(fā)動(dòng)社會(huì)一切力量，探索契合基層社會(huì)矛盾的法治化化解模式，特別要挖掘和提煉蘊(yùn)藏于基層群眾的智慧和能力，正如有學(xué)者所說的“法治社會(huì)主要是使一部分存量社會(huì)矛盾流動(dòng)起來了，同時(shí)由于對(duì)于權(quán)利的不斷創(chuàng)造和不同理解也激發(fā)了一部分增量社會(huì)矛盾。但法治社會(huì)對(duì)于社會(huì)矛盾的激發(fā)是良性的，是從剛性穩(wěn)定走向韌性穩(wěn)定的最佳途徑，‘規(guī)范化騷亂’是社會(huì)體制內(nèi)的有機(jī)活化因素?！盵2]

更“接地氣”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”矛盾糾紛化解體系顯然能很好地實(shí)現(xiàn)這樣的訴求，能夠形成“自上而下”和“自下而上”兩股糾紛解決和維護(hù)穩(wěn)定的合力，很好地將矛盾從基層根部進(jìn)行緩解、解決和消除。也正因于此，縱觀“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從“新中國(guó)成立——改革開放初期——改革開放全面發(fā)展時(shí)期——改革開放歷史性突破期——全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期——全面深化改革的新時(shí)期”這五十多年的歷程，①[3]我們發(fā)現(xiàn)肇始于20世紀(jì)60年代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”并未因時(shí)代變化而褪色，也沒有受地域載體的限制而止步不前，反而展現(xiàn)出極強(qiáng)的擴(kuò)張力和包容性，持續(xù)爆發(fā)出蓬勃的生機(jī)和活力。比如以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為藍(lán)本發(fā)展、打造出了一大批諸如“平安浙江”“平安紹興”“網(wǎng)上楓橋”以及河北“廊坊經(jīng)驗(yàn)”、②[4]福建“大走訪、大服務(wù)”、③[5]陜西“紅袖章”④[6]等成果，充分展現(xiàn)出了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全國(guó)基層治理的覆蓋面上的日益擴(kuò)展、不斷升級(jí)的態(tài)勢(shì)。

（二）“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化符合現(xiàn)行規(guī)范要求。從規(guī)范層面看，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化也是符合要求的。首先，從宏觀層面看，“一切權(quán)利屬于人民”是一條憲法原則。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！边@為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”自下而上式的法治推動(dòng)模式提供了憲法依據(jù)。再?gòu)奈⒂^層面看，現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的結(jié)果之一就是公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，社會(huì)主體對(duì)自身利益和權(quán)利的認(rèn)識(shí)度更高，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”雖然能很好體現(xiàn)“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線宗旨，但如果不是遵循依法治國(guó)的根本要求，是難以從根本上滿足人民群眾對(duì)矛盾糾紛化解的需求的，只有將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化才能真正滿足公民權(quán)利伸張的訴求，才能真正踐行“司法為民”之宗旨，真正能夠讓人民群眾在司法工作中有更多獲得感。

反觀我國(guó)現(xiàn)狀，與我國(guó)漫長(zhǎng)的文明史相比，中國(guó)的法治史其實(shí)很短暫。目前，我國(guó)基層社會(huì)仍處于轉(zhuǎn)型期，與法治所追求的“良法善治”的目標(biāo)尚相去甚遠(yuǎn)，比如仍在較大范圍內(nèi)存在著人情關(guān)系復(fù)雜交織、立法不夠成熟完善等狀況。這種法律規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)不完全適應(yīng)的現(xiàn)狀，決定了若要讓“楓橋經(jīng)驗(yàn)”實(shí)現(xiàn)更普遍化、可持續(xù)的健康的發(fā)展，法治化是必不可少且極為迫切的環(huán)節(jié)。特別是在全面依法治國(guó)的新時(shí)代背景下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理自然也應(yīng)秉持依法治國(guó)的精神，將相應(yīng)的模式、做法以法治的方式建章立制，形成更長(zhǎng)效化、常態(tài)化的矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制。

二、“自上而下”維度下農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的路徑與對(duì)策

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)[7]，目前基層矛盾糾紛的高發(fā)點(diǎn)主要凸顯在醫(yī)療糾紛、道路交通事故糾紛、安全生產(chǎn)糾紛、環(huán)境污染糾紛、征地拆遷糾紛、勞資糾紛、非正常死亡事件這七個(gè)方面。其中，征地拆遷糾紛的矛盾點(diǎn)格外突出。因此，需要利用推廣和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”這一極佳的時(shí)代契機(jī)，為征地拆遷等矛盾化解機(jī)制注入“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的內(nèi)驅(qū)力和“全面依法治國(guó)”的法治內(nèi)涵，以保持基層治理與“法治中國(guó)”理念高度的契合性，形成極具地方特色又具有普世價(jià)值共性的一股“中國(guó)法治建設(shè)的新興力量”。[8]下文將以“征地拆遷”為例，以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理念作引領(lǐng)，在保證“良法”的前提之下，以善治為目標(biāo)，探討農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的路徑和對(duì)策問題。

（一）黨建引領(lǐng)方面。加強(qiáng)黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層社會(huì)治理的主線和根本。在農(nóng)村中建立村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的農(nóng)村黨建機(jī)制，開展豐富多樣的黨組織活動(dòng)，通過支部領(lǐng)導(dǎo)黨員、黨員帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)、團(tuán)隊(duì)凝聚群眾，把黨組織的根深深扎進(jìn)群眾之中，建立完善有效覆蓋的農(nóng)村區(qū)域組織治理體系，以確保鄉(xiāng)村治理“不偏航”，有效保證黨的路線方針政策在村莊得到貫徹落實(shí)。實(shí)現(xiàn)“黨委統(tǒng)領(lǐng)‘一張網(wǎng)’，社會(huì)治理‘一盤棋’”，全面強(qiáng)化黨政干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，⑤[9]這對(duì)征地拆遷糾紛的矛盾化解益處頗多。但出于法治化的目的考慮，應(yīng)以明確相應(yīng)的黨紀(jì)黨規(guī)，完善追責(zé)機(jī)制，避免過多權(quán)宜之計(jì)的堆積。

（二）政府主導(dǎo)方面?，F(xiàn)有對(duì)征地拆遷的救濟(jì)途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟、仲裁等方式，往往都是在征收人與被征收人之間的矛盾達(dá)到了某種不可調(diào)和的程度之后，被征收人才會(huì)選擇救濟(jì)渠道。這樣雖然給了被征收人事實(shí)上的救濟(jì)權(quán)利，但事后的補(bǔ)救往往達(dá)不到預(yù)期的效果，即使是亡羊補(bǔ)牢，但被征收人對(duì)于政府的信任感、配合度依然隨著時(shí)間逐漸流逝而難以彌補(bǔ)。

推進(jìn)干部深入基層提前了解和化解糾紛，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理的一個(gè)重要辦法。但干部素質(zhì)參差不齊，如果僅是以一種“和稀泥”的方式試圖“動(dòng)之以情、曉之以理”來讓“大矛盾化小、小矛盾化了”，怕是難以滿足“依法治國(guó)”的需要，也不能從源頭上根除癥結(jié)。適當(dāng)提高法治干部在征地拆遷工作中的參與度，讓法治干部承擔(dān)矛盾化解工作，讓法治干部對(duì)糾紛制造者灌輸法律知識(shí)，提供法律幫助，以更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益，能更好地消解民怨。司法力量的提前介入不僅是對(duì)被征收人權(quán)益的保護(hù)，更是對(duì)征收人員行使行政權(quán)力的監(jiān)督與制約?？梢钥紤]樹立法治干部監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)“專人專管、一人一項(xiàng)”的監(jiān)管制度與日常考核制度。由一個(gè)法治干部負(fù)責(zé)特定區(qū)域內(nèi)的幾項(xiàng)（戶）征地拆遷工作，對(duì)行政人員的日常工作行為進(jìn)行計(jì)分并向有關(guān)上級(jí)部門和人員匯報(bào)，對(duì)具體征地拆遷工作程序進(jìn)行監(jiān)督，有關(guān)部門對(duì)侵害被征收人權(quán)益的工作人員進(jìn)行一定的處罰，以最大程度地保護(hù)好被征收人的合法權(quán)益。

另外，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最大特色之一的調(diào)解也需要符合新時(shí)代法治的要求。所謂調(diào)解法治化，即“如何在限定范圍內(nèi)畫一個(gè)最大的圓”，也就是在不違背現(xiàn)行法律及法律精神的基礎(chǔ)上，依靠有保證力的調(diào)解最大程度地保障雙方利益。在實(shí)際調(diào)解工作中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“和稀泥”“調(diào)而未解”等不盡如人意的結(jié)果，這就是調(diào)解不規(guī)范所致。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范調(diào)解流程，優(yōu)化調(diào)解結(jié)果。在具體調(diào)解過程中，告知調(diào)解對(duì)象調(diào)解時(shí)間、地點(diǎn)、參與人員，告知雙方或各方的權(quán)利義務(wù)。調(diào)解結(jié)果及結(jié)果的具體應(yīng)用等，都需要按照法定程序依次完成。調(diào)解協(xié)議的效力應(yīng)具有終結(jié)性，保證調(diào)解結(jié)果有足夠的公信力、確定性，這不僅是對(duì)相對(duì)弱勢(shì)方的有效保護(hù)，更是對(duì)不服從調(diào)解結(jié)果的強(qiáng)勢(shì)方予以制約。在具體落實(shí)方面，應(yīng)組建專業(yè)調(diào)解隊(duì)伍，提升調(diào)解員綜合能力。征地拆遷相對(duì)方的利益博弈與沖突是引發(fā)矛盾的主要因素，而調(diào)解員作為衡量雙方利益的“一桿秤”，相當(dāng)于扮演著“和事佬”“老娘舅”一類的角色，協(xié)調(diào)雙方暫壓怒火、心平氣和地坐下來進(jìn)行協(xié)商，“曉之以情、動(dòng)之以理”，于法、于情、于理多方面多層次進(jìn)行分析，用一種雙方都能夠接受的客觀公正的態(tài)度，來保證協(xié)商的持續(xù)進(jìn)行。調(diào)解員需要具有極大的知識(shí)儲(chǔ)備、極高的說話技巧、極強(qiáng)的臨場(chǎng)應(yīng)變能力，但最重要的是要保持對(duì)法律的敬畏與對(duì)道德的崇尚，可以是人生閱歷豐富的退休人員，也可以是從事各個(gè)職業(yè)的年輕精英人員。能夠就不同矛盾提出專業(yè)化、針對(duì)性的建議，這就是專業(yè)調(diào)解隊(duì)伍所體現(xiàn)出來的優(yōu)越性?？偠灾挥袑⒄{(diào)解法治化落實(shí)到位才能更好地解決社會(huì)基本矛盾，更好地推動(dòng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化的發(fā)展并推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)進(jìn)程。[10]

（三）法治保障。良法是法治化建設(shè)的重要組成部分，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化得以實(shí)現(xiàn)的根本保障。在現(xiàn)代法治理念之下，良法應(yīng)具備科學(xué)性、合理性，必須符合社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，是對(duì)公平、正義等法律價(jià)值的追求，應(yīng)當(dāng)反映人民意志和人民利益以及國(guó)情、社情、民情的需求。[11]換而言之，良法應(yīng)是在民主程序而非個(gè)人專斷中產(chǎn)生，代表的是人民意志且符合正義標(biāo)準(zhǔn)，并能夠反映人類文明趨勢(shì)。良法也是預(yù)防征地拆遷糾紛產(chǎn)生的一個(gè)重要前提。若以良法的要求來審視農(nóng)村征地拆遷相關(guān)的法律法規(guī)，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在諸多缺陷與不足，亟需在法律的源頭上進(jìn)行根本性的改善。

1.立法中更加明確地框界“公共利益”內(nèi)涵。“公共利益”是公益性征收程序啟動(dòng)的前提，在實(shí)際征收中我們必須拿出公共利益這把標(biāo)尺去衡量征收等問題的合理性，需要妥善處理，否則公共利益就會(huì)變成“一種話語霸權(quán)的力量，它往往由于缺乏平等商談所確立的合法性權(quán)威而失去公共的善的優(yōu)勢(shì)?！盵12]現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)存在大量以公共利益為理由實(shí)則為強(qiáng)制克減乃至剝奪公民權(quán)利的情況，極易加劇政府、公民間的對(duì)立關(guān)系甚至導(dǎo)致群體性事件。特別是在現(xiàn)有形勢(shì)下，有些地方政府仍然存有違反征收程序的強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象，亟需有力、有效、嚴(yán)格地監(jiān)督，以符合法治社會(huì)、法治政府的時(shí)代需求。我國(guó)2011年的《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》第八條列舉了國(guó)防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要這六種情形。該條雖屬兜底條款，有廣闊的解釋可能性，但至少對(duì)提高實(shí)踐中的針對(duì)性和操作性，減少披著“公共利益”的道袍實(shí)則謀求私人利益的現(xiàn)象等有著積極意義。

特別需要注意到，公共利益既應(yīng)有目的、價(jià)值、用途上的正當(dāng)性，更應(yīng)依靠程序來保障其實(shí)現(xiàn)。正如有學(xué)者指出的那樣，“公共利益本質(zhì)是一個(gè)程序問題”。[13]比較世界各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)征收法律會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的征收是通過完備的程序來確保公共利益的控制，特別強(qiáng)調(diào)司法對(duì)行政機(jī)關(guān)所作公益征收決定的監(jiān)督。例如，美國(guó)的公益征收全程都有司法機(jī)關(guān)的介入、參與，有的國(guó)家還設(shè)有特別詳細(xì)、有效的民眾協(xié)商機(jī)制，保證每個(gè)征收行為參與者能夠獲得充分的信息，并保證程序平等透明、理由有效公開，只有這樣才有可能達(dá)成社會(huì)對(duì)某個(gè)征收行為是否符合公共利益的共識(shí)。反觀我國(guó)現(xiàn)狀，目前最大的問題并不是如何將公共利益從哲學(xué)泥潭中拉扯出來，而是征收中公共利益認(rèn)定的程序設(shè)計(jì)和制度保障的問題，特別是如何讓公眾積極、有效參與進(jìn)來，并讓司法機(jī)關(guān)在整個(gè)過程中充分發(fā)揮其審查功能的問題。目前我國(guó)征收相關(guān)部門通常是在征收決定做出后，才以公告的形式將結(jié)果告知民眾，被征收人在一定程度上屬于被迫接受被征地的事實(shí)，且公告涉及的內(nèi)容較為狹隘，主要是針對(duì)征收補(bǔ)償?shù)恼f明，實(shí)際上剝奪了利益相關(guān)人以及公眾的知情權(quán)。

2.完善我國(guó)土地征收中公共利益界定程序機(jī)制的途徑。（1）征收前：完善公共利益論證程序、公告形式、聽證制度和監(jiān)督。在征收決定作出前，應(yīng)完善公共利益論證程序，如借鑒法國(guó)設(shè)定的征收目的檢驗(yàn)程序，設(shè)立專門的“非公”調(diào)查員或委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查說明，對(duì)公共利益的目的性進(jìn)行全面的審查。審查人員范圍上可納入基層群眾，以體現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的優(yōu)勢(shì)，真正讓調(diào)查發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用而不僅僅只流于形式，并且參與相關(guān)調(diào)查或論證的人員應(yīng)滿足地域回避、利害關(guān)系回避等原則。在征收公告的時(shí)間和內(nèi)容方面，在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，完全可以拓展信息傳播路徑，采用更多樣的公告方式，以保證知情群體的廣泛性以及信息傳播的快捷性。公告的內(nèi)容上除了征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號(hào)、用途、被征收土地的使用權(quán)人、位置、面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等外，還可以加設(shè)諸如公眾閱覽詳細(xì)申請(qǐng)文件的時(shí)間地點(diǎn)（包括公共征收計(jì)劃說明書、被征收不動(dòng)產(chǎn)地理位置圖、工程的一般計(jì)劃、工程的主要性質(zhì)、費(fèi)用，對(duì)周圍環(huán)境的影響）、公眾提出意見的時(shí)間地點(diǎn)等。如果相關(guān)人存有異議，還應(yīng)告知救濟(jì)途徑和方式。另外，征收的聽證程序也應(yīng)進(jìn)一步完善和加強(qiáng)，以確保公益征收行為的公開性和透明度，提高公眾參與度。聽證的內(nèi)容包括但不限于對(duì)公共利益目的性的審查。聽證程序應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行，其結(jié)果應(yīng)作為征收決定的決定性因素。也可考慮增設(shè)征收決定的司法審查，司法機(jī)關(guān)對(duì)征收機(jī)關(guān)的征收行為進(jìn)行監(jiān)督，以打破行政機(jī)關(guān)專斷裁決的局面，減少違法征收情況的發(fā)生。

（2）征收后：進(jìn)一步完善事后審查及救濟(jì)程序。根據(jù)現(xiàn)行《征收條例》規(guī)定，征收公告發(fā)布后被征收人可以就征收目的的正當(dāng)性申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。法院作為被征收人及其他相關(guān)人尋求救濟(jì)的“最后一根稻草”，責(zé)任不可謂不重大，但面對(duì)強(qiáng)大的征收機(jī)關(guān)又往往力有不逮。因此在制度上，我國(guó)可以嘗試建立專門的征收法院，以避免基層法院管轄“泥菩薩過江自身難?！钡睦Ь常魇辗ㄔ阂部梢詤⑴c到征收程序的各個(gè)環(huán)節(jié)中進(jìn)行監(jiān)督，例如在事先就提前介入進(jìn)行審查，以更好確保征收工作的合法性。

另外，有一種特殊的中國(guó)現(xiàn)象叫“信訪不信法”，這也是一種中國(guó)式的悲哀。在遇到征地拆遷糾紛時(shí)，民眾普遍性地迷信“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，從而反復(fù)糾纏鬧事，由此造成的社會(huì)沖突、資源浪費(fèi)、財(cái)政支出是驚人的。信訪的本意是保障公民在權(quán)利受到侵害時(shí)能夠用走訪、書信等方式得到進(jìn)一步的救濟(jì)，作為集會(huì)游行示威的一種替代性方式，為社會(huì)憤懣提供一個(gè)“出氣閥”，提供“民意上達(dá)”的通道，從而起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。我國(guó)也在2005年出臺(tái)了《信訪條例》，在制度層面確立了信訪。目前主要問題在于《信訪條例》并沒有得到完全的遵循，比如“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”就會(huì)給地方部門造成很大的壓力，導(dǎo)致地方部門進(jìn)京截訪、“花錢銷號(hào)”、違法侵犯信訪者的人身權(quán)利等亂象叢生，這些都需要從法律制度層面予以正確對(duì)待和妥善解決，需進(jìn)一步明確責(zé)任和追究機(jī)制，為信訪真正走上“正途”、實(shí)現(xiàn)全面法治化提供制度保障。

（3）征收判決：進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)特色法治文化建設(shè)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”基層治理法治化建設(shè)的最根本的任務(wù)是培養(yǎng)具有現(xiàn)代法治意識(shí)的人。只有切實(shí)建構(gòu)起具有中國(guó)特色的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層法治文化，使法治成為人們下意識(shí)的自發(fā)行為、思維方式，并變成一種生活的常態(tài)，才能真正實(shí)現(xiàn)以法律規(guī)范為主導(dǎo)的治理?！耙?guī)則之治”是現(xiàn)代法治的核心，但具體適用上可能會(huì)遭遇水土不服的困境。比如，重家族、重人情、重血緣等，都是中國(guó)幾千年農(nóng)耕文化形成的法律文化氛圍，也造成了老百姓遇到紛爭(zhēng)一般不愿主動(dòng)走法律途徑，而更多傾向于自力救濟(jì)，通過找熟人、找關(guān)系、批條子、求照顧等方式解決，常常導(dǎo)致公權(quán)力不正當(dāng)?shù)匦惺够蚪槿耄凇岸Y尚往來”的原則又會(huì)不斷陷入惡性循環(huán)，造成案結(jié)事未了的局面，成為基層社會(huì)治理的難點(diǎn)。然而從問題的另一方面看，這樣的具有中國(guó)特色的法律文化也有值得借鑒和繼承的寶貴部分，比如“以和為貴”、通過教化防患于未然，通過調(diào)解降低糾紛解決成本等，這些養(yǎng)分都可以為調(diào)解等機(jī)制提供文化注解?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”基層治理的法治文化建設(shè)不僅有賴于媒體宣傳、送法下鄉(xiāng)等傳統(tǒng)活動(dòng)，還依賴于具體征地拆遷類訴訟中基層法官的智慧和基層法院的職能，法官必須具有政治和司法的大局觀，深諳治理之術(shù)。一方面能夠妥當(dāng)處理法律、政策與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、農(nóng)村習(xí)慣法秩序之間的關(guān)系，必要時(shí)國(guó)家法適度向習(xí)慣法讓步，以確保司法判決真正符合公平正義的要求，穩(wěn)定民心。另一方面又要推進(jìn)國(guó)家法對(duì)鄉(xiāng)村文化的滲透，對(duì)不合時(shí)宜的民間法進(jìn)行改造與重構(gòu)，樹立普通鄉(xiāng)民應(yīng)有的法律觀念。[14]

三、“自下而上”維度下農(nóng)村征地拆遷糾紛化解的路徑與對(duì)策

社會(huì)現(xiàn)實(shí)紛繁復(fù)雜、變化萬千，“自上而下”式的單向治理往往捉襟見肘，存在明顯的局限性?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”基層治理法治化建設(shè)不是嚴(yán)格堅(jiān)守規(guī)則中心主義而低估了法律規(guī)則有效性問題，不是僅依賴“自上而下”式的統(tǒng)領(lǐng)，而無視基層老百姓、基層組織的主觀能動(dòng)性，而是應(yīng)在國(guó)家秩序與民間秩序之間形成一種平衡，這一過程，“既是國(guó)家法改造民間法的過程，同時(shí)也是國(guó)家法向民間法妥協(xié)讓步的過程”。[15]從黨的十八屆五中全會(huì)提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，通過社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共享共治的社會(huì)治理格局”和最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》等規(guī)定中我們也可以觀察到，我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入多元合作解決矛盾的法治化新時(shí)代。出于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化的要求，農(nóng)村土地征地拆遷工作中的“自下而上”的維度也均需要各個(gè)方面、各個(gè)主體都做到法治化，以保證征地拆遷行為的利益最大化，有效預(yù)防征地拆遷工作中矛盾的產(chǎn)生，即使出現(xiàn)矛盾也能將其盡可能減小影響、合理化解。

（一）社會(huì)共治方面。應(yīng)充分發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理中的重要主體村民委員會(huì)在征地拆遷方面的戰(zhàn)斗堡壘作用。村民委員會(huì)是最能了解農(nóng)民利益訴求的基層組織，在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)生活中起到上傳下達(dá)的橋梁作用，同時(shí)扮演著連接政府與農(nóng)民的重要角色。[16]基層自治組織的優(yōu)越性在于工作人員有與被征收人高度相似的生活經(jīng)歷與心理狀態(tài)，能夠更貼近、還原被征收人的心境與情緒，同時(shí)又能以配合政府有關(guān)部門的工作為基本原則，因而，能夠在全面法治的大背景下實(shí)行特定自治，能夠在征地拆遷方面發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。

在征地拆遷中，村民委員會(huì)應(yīng)在具體征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布前，通過入戶調(diào)查走訪、實(shí)地調(diào)研跟進(jìn)等方式，了解被拆遷戶的心理預(yù)期。一旦被征收人的補(bǔ)償訴求與現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映，暫停并調(diào)整安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以免村民的不滿情緒過于激烈，影響后續(xù)征地拆遷工作的正常進(jìn)行。另一方面村民委員會(huì)應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任感，協(xié)助監(jiān)督征收?qǐng)?zhí)行工作，協(xié)助預(yù)估拆遷風(fēng)險(xiǎn)。雖然，基層自治組織是區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的管理者，但從本質(zhì)上來說，其仍是廣大村民的集體利益代表，最根本的工作宗旨就是維護(hù)好群眾的合法權(quán)益。面對(duì)行政征收中行政機(jī)關(guān)與被征收人地位差異較大，被征收人處于相對(duì)弱勢(shì)地位的局面，為避免行政權(quán)力的“暗箱操作”而侵害群眾利益，村民委員會(huì)應(yīng)積極維護(hù)“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，對(duì)具體行政機(jī)關(guān)實(shí)施的征地拆遷工作進(jìn)行程序監(jiān)督與實(shí)質(zhì)性約束，同時(shí)協(xié)助行政機(jī)關(guān)預(yù)計(jì)、估算可能不配合征地拆遷工作的風(fēng)險(xiǎn)，與行政機(jī)關(guān)一同提前商議出解決方案以及應(yīng)對(duì)性策略。

（二）禮法合治方面。2018年1月2日實(shí)施的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層。繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。”村民小組作為當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)性單位，能夠在農(nóng)村基層治理乃至整個(gè)國(guó)家治理體系中都發(fā)揮重要作用，應(yīng)承認(rèn)其法律地位、限定其規(guī)模大小、明確其工作范圍并制定相關(guān)法律以保證其開展工作，這是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化的重要步驟。在南方很多地區(qū)，村民小組和自然村的建制高度類似乃至完全重合，這是對(duì)工作效率和工作質(zhì)量的重要保證。將當(dāng)?shù)氐恼鞯夭疬w法治化工作落實(shí)到基層村組機(jī)制中去，從各村委會(huì)中選拔出部分代表組建成為一支民間征地拆遷工作隊(duì)伍，即下設(shè)一個(gè)管理集體土地的村民小組，以當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和風(fēng)俗習(xí)慣為基礎(chǔ)，依照血緣認(rèn)同感及文化傳承性，利用村民小組內(nèi)成員因共同利益而保持的行動(dòng)一致性以及處于集體中易受到潛移默化的影響的特點(diǎn)，在保證被征收人權(quán)益依法得到保障的基礎(chǔ)上，能夠順利開展征收工作。由村委會(huì)主任帶領(lǐng)民間征地拆遷工作隊(duì)伍，由在群眾中威望較高的“長(zhǎng)輩”帶頭開展主要工作，把“釘子戶”家庭作為重點(diǎn)工作對(duì)象，通過撫平敵對(duì)情緒并幫助消除顧慮，使“釘子戶”能夠積極配合行政部門的征收行為。充分發(fā)揮村民小組內(nèi)部的“傳聲筒”作用，加大推廣宣傳力度并建立村民小組的內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“舍小家顧大家支持城市建設(shè)，識(shí)大體顧大局共創(chuàng)美好家園”的目標(biāo)。

（三）村規(guī)民約方面。中國(guó)的法治建設(shè)與西方國(guó)家相比具有特殊之處，需考慮社會(huì)供給和民眾需求多元化兼顧的轉(zhuǎn)型背景，應(yīng)允許多元規(guī)則的并存。要消除正式法律規(guī)則與基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間可能的抵牾，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化不能也不應(yīng)與基層治理的資源和文化割裂開來，正如學(xué)者所說“國(guó)家治理現(xiàn)代化，最根本的是人的現(xiàn)代化”。[17]我們需要認(rèn)識(shí)到的是，隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活方式不斷變化，征地拆遷等民生問題難由法律一管到底，村干部也面臨“政策對(duì)不上、法律管不著”的困惑。村規(guī)民約猶如一部“村民自治章程”，既彌補(bǔ)了政策法規(guī)的缺失，又管好了法規(guī)管不到邊的事情。在征地拆遷糾紛化解過程中，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到我國(guó)幅員遼闊、各地發(fā)展不均衡、各地民情復(fù)雜、村規(guī)民約對(duì)農(nóng)村老百姓來說還是有很大權(quán)威性的事實(shí)，比如在私權(quán)利行使中應(yīng)承認(rèn)村規(guī)民約的習(xí)慣法地位，予以尊重。與此同時(shí)，對(duì)嚴(yán)重不符合法治化要求的村規(guī)民約也應(yīng)進(jìn)行指導(dǎo)和更正，避免村民對(duì)習(xí)慣法的過度依賴而從事實(shí)上架空國(guó)家法律政策，這才是對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化的正確詮釋。

四、結(jié)語

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化需在國(guó)家政府的積極動(dòng)員、教化與基層共同作用、協(xié)同推進(jìn)之下完成，既是符合新時(shí)代和現(xiàn)代法治理念要求的，也是符合現(xiàn)行法律制度要求的?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”基層治理法治化有賴于“自上而下”和“自下而上”治理的全面法治化，體現(xiàn)出的是多元共治色彩。農(nóng)村征地拆遷是新時(shí)代轉(zhuǎn)型社會(huì)中的一個(gè)凸顯問題，雖然本文基于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基層治理法治化的思路進(jìn)行了路徑與對(duì)策上的思考，但無法以一概全，其他類型的主要糾紛及新型糾紛的預(yù)防和化解仍需進(jìn)一步探索。我們有理由相信，以基層群眾基礎(chǔ)為基石，以發(fā)動(dòng)和依靠群眾為主要途徑，以法治思維和法治方式解決矛盾、服務(wù)群眾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”無疑是能真正實(shí)現(xiàn)法治框架下“積極參與、多元共治、各取所長(zhǎng)、各盡其能”[18]的多元糾紛解決體系目標(biāo)的最佳途徑，具有極強(qiáng)的發(fā)展、推廣的價(jià)值，其在一次又一次時(shí)代洗禮下一定會(huì)愈發(fā)璀璨奪目，成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)這幅畫卷里最為靚麗的部分。

注釋：

①盡管“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是以浙江省諸暨市的一個(gè)小鎮(zhèn)命名的，頗具有地緣政治學(xué)的意味，其目的也與今天我們所理解的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”大相徑庭?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”最初是以改造和教育20世紀(jì)60年代的“地、富、反、壞”的“四類分子”為目的，形成了“少捕，矛盾不上交，依靠群眾，以說理斗爭(zhēng)形式把絕大多數(shù)‘四類分子’改造成新人”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

②2006年河北省就提出了“三位一體”的大調(diào)解制度建設(shè)，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在新時(shí)期對(duì)基層矛盾糾紛化解的發(fā)展，其特別注重發(fā)揮司法對(duì)調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，將矛盾化解在基層，盡可能避免或減少訴訟，訴訟內(nèi)強(qiáng)化調(diào)解與和解，有效地減少上訴和上訪，形成“訴外”和“訴內(nèi)”良性循環(huán)的多元糾紛化解機(jī)制，被稱為“廊坊經(jīng)驗(yàn)”。

③福建華安建立大調(diào)解、經(jīng)常性聯(lián)系群眾機(jī)制，開展“大走訪、大服務(wù)”等活動(dòng)，掌握輿情，提前排查糾紛，并綜合運(yùn)用法律、政策、教育、協(xié)商等手段，化解糾紛。

④陜西省廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，特別強(qiáng)調(diào)“紅袖章”隊(duì)伍，即調(diào)解員、政法干警、專家學(xué)者、志愿者、民間“五老”（老黨員、老干部、老教師、老軍人、老干警）隊(duì)伍的作用，預(yù)防化解社會(huì)矛盾糾紛。

⑤楓橋鎮(zhèn)將社會(huì)矛盾、公共安全、違法監(jiān)管、公共服務(wù)整合成社會(huì)治理“一張網(wǎng)”，以“一張表”和“一張網(wǎng)”統(tǒng)匯成社會(huì)發(fā)展與社會(huì)治理的“一盤棋”。