陳明明

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

晏功明博士近期一項(xiàng)研究以國家自主性與中國農(nóng)村土地制度變遷之關(guān)系為主題，貫穿其中的基本假設(shè)是：國家自主性高低決定國家主導(dǎo)的制度變遷的成敗。論著以土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社、包產(chǎn)到戶等土地制度變遷事件為線索，對(duì)這一假設(shè)進(jìn)行了討論和驗(yàn)證，時(shí)間跨度近四十年，歷經(jīng)中國幾個(gè)重大歷史時(shí)段，可以說是一部以土地制度為中心內(nèi)容的當(dāng)代中國政治制度史研究。

如論著題名所示，國家自主性是該研究的中心概念之一。在某種意義上，國家自主性問題是一個(gè)由政治學(xué)研究方法或研究路徑引出的問題。馬克思尤其是恩格斯注意到，國家作為一種從社會(huì)中產(chǎn)生又高踞社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量，既要維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，又要履行某種社會(huì)職能，而且只有履行了一定的社會(huì)職能時(shí)才能使階級(jí)的政治統(tǒng)治持續(xù)下去。①［德］恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第166頁；《反杜林論》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，1972年，第219頁。換言之，國家除了工具性，也具有自主性，這就提出了“國家相對(duì)自主性”的命題。韋伯對(duì)官僚制度的自主性的強(qiáng)調(diào)和闡釋進(jìn)一步引起人們對(duì)國家自主性的關(guān)注。②［美］萊因哈特·本迪克斯：《馬克斯·韋伯：思想肖像》，劉北成等譯，上海：上海人民出版社，2002年，第460-464頁。以波朗查斯為代表的新馬克思主義系統(tǒng)地論證了國家自主性，批判工具主義的國家觀，即社會(huì)中心論的國家觀，指出資本主義國家是一個(gè)相對(duì)自主的行動(dòng)主體。③［希臘］波朗查斯：《政治權(quán)力與社會(huì)階級(jí)》，葉林等譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1982年，第293頁。在梳理新馬克思主義國家自主性的基礎(chǔ)上，斯考切波通過對(duì)中國、法國、俄國革命的比較研究發(fā)現(xiàn)，國家不應(yīng)僅被看作是各階級(jí)競奪的舞臺(tái)，更應(yīng)視為維持競合秩序、協(xié)調(diào)利益和政策過程的自組織系統(tǒng)。④［美］西達(dá)·斯考切波：《國家與社會(huì)革命》，何俊志、王學(xué)東等譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2007年，第27-29頁。她指出，從19世紀(jì)工業(yè)化全面啟動(dòng)以來，國家迄今為止仍是最為重要的政治角色，不僅構(gòu)造了公民社會(huì)與公共權(quán)力之間關(guān)系，還構(gòu)造了公民社會(huì)內(nèi)部的諸多重大關(guān)系紐帶。以國家為中心的研究視角由此而起。①［美］彼得·埃文斯、迪特里?！斒┻~耶、西達(dá)·斯考切波：《找回國家》，方力維等譯，北京：三聯(lián)書店，2009年，第8頁。

在這種視角的關(guān)照下，國家自主性意味著，國家是獨(dú)立的行動(dòng)者，有自己的行事邏輯；國家是組織結(jié)構(gòu)或法律制度的集合，可以決定資源配置的游戲規(guī)則；國家通過對(duì)資源的控制既可滿足社會(huì)集團(tuán)的偏好，也可違背社會(huì)集團(tuán)的偏好，甚至改變社會(huì)集團(tuán)的偏好。那么，如何識(shí)別國家的自主性，或者說判定國家自主性高低呢？功明提出了兩個(gè)操作性標(biāo)準(zhǔn)：“統(tǒng)治者自主的前瞻性偏好的統(tǒng)一性”和“執(zhí)行統(tǒng)治者政策的治理結(jié)構(gòu)的集權(quán)程度”。②晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農(nóng)村土地制度變遷為研究案例》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2016年10月，第60-61頁。前者表述不無晦澀，它其實(shí)要說的就是統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)政策及其過程是否存有統(tǒng)一的意志或共識(shí)，意志統(tǒng)一促成高國家自主性，共識(shí)分裂降低國家自主性。后者則相對(duì)明確——治理結(jié)構(gòu)集權(quán)程度高，則國家自主性高，反之國家自主性低。用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來觀察國家的制度變遷（不僅是土地制度），就會(huì)發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)治精英對(duì)政策發(fā)生分歧而陷入黨爭又沒有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制解決黨爭時(shí)，國家面臨重大政治危機(jī)，會(huì)導(dǎo)致國家自主性的下降，國家將被利益集團(tuán)所俘獲，原本由國家主導(dǎo)的制度變遷可能淪為制度衰敗。同樣，即使統(tǒng)治精英集團(tuán)保持團(tuán)結(jié)，存有共識(shí)，但治理結(jié)構(gòu)的集權(quán)程度不夠或降低，統(tǒng)治精英的意志（這里表現(xiàn)為國家意志）也得不到有效的貫徹，國家主導(dǎo)的制度變遷也會(huì)陷入停滯或走形。

中國是一個(gè)黨政高度集中統(tǒng)一的國家，就意志的統(tǒng)一性和權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中性兩個(gè)方面而言，中國都堪稱一個(gè)國家自主性較高的國家。在較高的國家自主性前提下，中國的確做成了它想要做的許多事情，農(nóng)村土地制度變遷史集中表現(xiàn)了這一點(diǎn)。土地制度對(duì)中國國家發(fā)展意味著什么？第一，土地制度承載著國家治理鄉(xiāng)村的功能。中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)為主的國家，無農(nóng)不穩(wěn)（“農(nóng)”不僅指糧食農(nóng)業(yè)，還指農(nóng)民和村治），鄉(xiāng)村好則國家好，鄉(xiāng)村的良治等于國家的良治。第二，土地制度承載著國家工業(yè)化汲取鄉(xiāng)村資源的功能。中國是一個(gè)急欲趕超世界強(qiáng)國的人均資源貧弱的國家，無工（工業(yè)化）不強(qiáng)，一窮二白條件下的工業(yè)化，其原始積累只能來自農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的剩余。第三，土地制度承載著國家實(shí)現(xiàn)美好社會(huì)的功能。中國是一個(gè)以馬克思主義為指導(dǎo)的向社會(huì)主義過渡并建設(shè)社會(huì)主義的國家，無公（公有制）不美，無公不正，集體化、公社化、國有化被視為通向平等均富的康莊大道的橋梁。正因如此，“國家強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的自主偏好推動(dòng)土地制度朝著強(qiáng)化國家對(duì)鄉(xiāng)村滲透和控制的方向變遷”，“國家加大鄉(xiāng)村資源汲取的自主偏好推動(dòng)土地制度朝著強(qiáng)化資源汲取的方向變遷”，“國家意識(shí)形態(tài)中理想的美好社會(huì)的自主偏好推動(dòng)土地制度朝著土地國有、集體經(jīng)營和農(nóng)業(yè)機(jī)械化的方向變遷”。③晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農(nóng)村土地制度變遷為研究案例》，第267頁

值得注意的是，由于國家仍然具有較高的自主性，國家的意志仍然使得農(nóng)村集體無法真正落實(shí)所有權(quán)的主體資格——按照中共八屆十中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不得出租和買賣?！雹苤醒霗n案館、中共中央文獻(xiàn)研究室：《中共中央文件選集》第41冊(cè)，北京：人民出版社，2013年，第100頁。生產(chǎn)隊(duì)集體所有權(quán)歸屬的東西，生產(chǎn)隊(duì)卻無權(quán)支配處分?？梢?，調(diào)整后的公社，雖然此公社已非彼“公社”了，但此公社仍未脫彼“公社”的性狀。據(jù)此，功明的一個(gè)結(jié)論是：“1956年社會(huì)主義改造完成以來，我國農(nóng)村土地的集體所有權(quán)（產(chǎn)權(quán)）是殘缺的。”⑤晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農(nóng)村土地制度變遷為研究案例》，第262頁。所謂殘缺即指土地集體產(chǎn)權(quán)的不完整，不明晰。

在我看來，這是一個(gè)很重要的結(jié)論，因?yàn)樗山忉尭母镩_放以來中國的經(jīng)濟(jì)何以創(chuàng)造了持續(xù)的高速增長，中國的城市化何以出現(xiàn)了井噴式的快速發(fā)展。在圍繞“三農(nóng)”問題而展開的關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的爭論中，土地私有化是一個(gè)較為強(qiáng)烈的主張，土地私有化被認(rèn)為是克服土地集體所有權(quán)殘缺或模糊，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民富裕的良方。應(yīng)該說，這種主張所持的一些論據(jù)也不無道理，但是它面臨一個(gè)難以逾越的屏障：國家憲法制度安排及其背后的國家意志對(duì)基本生產(chǎn)資料私有制的拒絕，國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)及內(nèi)涵的制度性規(guī)定對(duì)基本生產(chǎn)資料公有制的依賴，以及國家對(duì)土地私有化可能產(chǎn)生結(jié)果或陷阱的戒防。所以無論是新中國早期的“五四憲法”、“文化大革命”時(shí)期的“七五憲法”和承接文革余緒的“七八憲法”，還是改革開放后的“八二憲法”，都申明農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造后的農(nóng)村土地制度是集體土地所有制（集體產(chǎn)權(quán)）。但是，正如以上所述，這種集體產(chǎn)權(quán)是不完整的或不明晰的。1983年人民公社體制終結(jié)后，公社變?yōu)猷l(xiāng)政府，生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)樾姓?，生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)樽匀淮?，行政村和自然村都是集體土地所有權(quán)的擁有者，但二者擁有的比例、法律地位、土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的規(guī)范行使、所有權(quán)主體同村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等等，都沒有進(jìn)行厘清。修訂后的《土地管理法》（2004年）、新頒布的《農(nóng)村土地承包法》（2002年）和《物權(quán)法》（2007年）也沒有對(duì)集體所有權(quán)做出明確的界定。從產(chǎn)權(quán)角度及其與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力關(guān)系來說，如果有嚴(yán)格的明晰的集體產(chǎn)權(quán)，那么理論上只有集體成員才擁有資格參與和行使集體土地的占有、使用、分配和收益的權(quán)利，集體之外的成員沒有這種資格和權(quán)利。但這樣一來，當(dāng)一個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工而失去集體成員資格后，就等于放棄了享受集體土地產(chǎn)權(quán)收益分配的權(quán)利——集體產(chǎn)權(quán)的排他性（如果集體產(chǎn)權(quán)足夠明晰）使得農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城具有不可逆性。無論城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生什么變化，衰退停滯也好，勞動(dòng)力過剩也罷，集體產(chǎn)權(quán)就會(huì)成為阻礙農(nóng)民返回農(nóng)村的制度障礙（失去集體成員資格的農(nóng)民回不去了）。這顯然不符合國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化戰(zhàn)略的制度性要求。相反，如果土地產(chǎn)權(quán)是國有的，則國家不僅可以限制農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模涌入城市，也可以把城市無力供養(yǎng)的人口下放到農(nóng)村?？梢姡瑖型恋刂贫荣x予了國家靈活把握現(xiàn)代化節(jié)奏的能力。①晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農(nóng)村土地制度變遷為研究案例》，第260頁。問題是，農(nóng)村的土地在法律上并不是國有的，而是集體的；但問題又是，農(nóng)村的土地在法律上是集體的，但集體卻無法作為主體充分行使土地的占有、使用、分配和收益的權(quán)利。功明引用華人學(xué)者何·皮特的話指出，土地制度產(chǎn)權(quán)的不完整和不明晰，正是國家為保證現(xiàn)代化的有序進(jìn)行而刻意為之的“有意的制度模糊”。②［荷蘭］何·皮特：《誰是中國土地的擁有者：制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會(huì)沖突》，林韻然譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年，第245-246頁。

這種“有意的制度模糊”使得國家對(duì)法律規(guī)定的集體所有權(quán)可能進(jìn)行“侵權(quán)”有了制度空間，使得城郊農(nóng)村集體土地因工業(yè)化和城市化之需很容易轉(zhuǎn)化為城市國有土地，并因農(nóng)村集體土地在這一過程中迅速增值，從而為改革開放的國家推動(dòng)土地制度向最有利于國家財(cái)政汲取的制度形式轉(zhuǎn)化創(chuàng)造了條件，為政府壟斷土地一級(jí)市場、利用市場機(jī)制啟動(dòng)中國的城市化創(chuàng)造了巨大資本。這也就是人們今天通常所說的“土地財(cái)政”：經(jīng)營城市的奧秘在于“以地生財(cái)”，即政府通過對(duì)土地使用權(quán)出讓的壟斷，取得巨額的土地出讓金。首先是建立各種城市投資平臺(tái)，支持那些非競爭性的項(xiàng)目建設(shè)，如短期無收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或?qū)A(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取市場化方式，如各種收費(fèi)還貸的高速公路、橋梁；其次是建立各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，為競爭性的項(xiàng)目提供資金支持和擔(dān)保，如鼓勵(lì)發(fā)展光伏、制藥、軟件、科技園區(qū)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，其最初的引導(dǎo)資金、補(bǔ)貼資金甚至運(yùn)營資金大都來自土地財(cái)政。土地財(cái)政的研究者早已發(fā)現(xiàn)，在土地私有的條件下，城市公共服務(wù)的改進(jìn)，是先以不動(dòng)產(chǎn)增值的方式轉(zhuǎn)移給土地所有者，政府再通過稅收體系把土地外溢的收益收回來而實(shí)現(xiàn)的。這無疑增加了政府納稅的成本。而在土地公有的條件下，任何公共服務(wù)的改進(jìn)，都會(huì)外溢到國有土地上，政府無須經(jīng)由曲折的稅收就可以直接從土地增值中收回公共服務(wù)帶來的好處。無論人們?nèi)绾卧嵅⊥恋刎?cái)政——它實(shí)質(zhì)上是一套將土地作為信用基礎(chǔ)的制度，土地財(cái)政畢竟成就了中國城市化的高速發(fā)展。正如趙燕青所言，相對(duì)于“征稅”的方式，通過“出售土地升值”來回收公共服務(wù)投入的效率如此之高，以至于城市政府不僅可以為基礎(chǔ)設(shè)施融資，甚至可以以補(bǔ)貼的方式，為有持續(xù)稅收的項(xiàng)目融資。③趙燕青：《是“土地財(cái)政”讓中國崛起完成了原始積累》，2016年10月8日，http://news.hexun.com/2016-10-08/186319453.html。土地財(cái)政何以在中國能行，和中國類似的其他國家（如印度）卻無法效仿？就是因?yàn)閲以?956年后通過社會(huì)主義改造，對(duì)土地生產(chǎn)資料實(shí)行了城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化，這為國家征地、用地與“賣地”的自主性奠定了制度基礎(chǔ)。由此可以理解，國家保持集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，有利于國家獲得土地增值形成的財(cái)政收入，有利于國家保持工業(yè)化和城市化所需的較低的土地成本和勞動(dòng)力成本，實(shí)際上是國家推動(dòng)土地制度變遷而形成的一份“土地紅利”。

國家自主性和土地制度變遷的關(guān)系提供了一個(gè)觀察國家主導(dǎo)現(xiàn)代化的視角。發(fā)展中國家的現(xiàn)代化需要國家的介入，權(quán)力是國家用來達(dá)到自己目的的硬通貨，①［美］阿圖爾·科利：《國家引導(dǎo)的發(fā)展——全球邊緣地區(qū)的政治權(quán)力與工業(yè)化》，朱天飚等譯，長春：吉林出版集團(tuán)有限公司，2007年，第23頁。這是較為普遍的經(jīng)驗(yàn)。國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化大體有兩種形式：一是國家作為超經(jīng)濟(jì)的組織力量，實(shí)行統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的政策。一方面通過政權(quán)與資本的結(jié)盟壓制勞工運(yùn)動(dòng)以降低生產(chǎn)、福利成本和提供秩序，另一方面通過推動(dòng)高投資率和投資的有效配置來促成工業(yè)化的發(fā)展。二是國家通過制定政策和創(chuàng)設(shè)制度。一方面強(qiáng)化政權(quán)對(duì)官僚體系的監(jiān)控和政權(quán)對(duì)資源的汲取與動(dòng)員，另一方面通過市場化方式引導(dǎo)資本、勞動(dòng)和土地要素快速合理的配置來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長。這兩種形式在某個(gè)時(shí)期可能是交互呈現(xiàn)的或彼此援引的，但是，無論何種形式，前提都是國家具有較高的國家自主性和國家能力，它一方面表現(xiàn)為國家制度的組織特征，一方面表現(xiàn)為國家處理其與社會(huì)階級(jí)的方法。②［美］阿圖爾·科利：《國家引導(dǎo)的發(fā)展——全球邊緣地區(qū)的政治權(quán)力與工業(yè)化》，第24頁。這是國家現(xiàn)代化成功的必要條件（當(dāng)然遠(yuǎn)不是充分條件）。這種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)國家作用的高度重視實(shí)際上是對(duì)比較政治學(xué)的現(xiàn)代國家建設(shè)論的呼應(yīng)和支持。在后者看來，圍繞著國家貫徹能力、滲透能力、動(dòng)員能力、調(diào)控能力、整合能力、合法化能力等等的制度設(shè)計(jì)，都是著眼于避免在市場化和經(jīng)濟(jì)增長過程中國家財(cái)政利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益被利益集團(tuán)控制、截留和分配的前景。當(dāng)然，這只是現(xiàn)代國家建設(shè)的第一個(gè)回合，即政治重塑社會(huì)的回合。第二個(gè)回合是民主化，即社會(huì)如何規(guī)范政治，如何約束國家的問題。這不是功明這項(xiàng)研究要回答的問題。他只是在論著的末尾隱晦提到：“通過國家主導(dǎo)的制度變遷成功發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，在于國家重塑社會(huì)過程要和微觀工具理性重塑社會(huì)的過程相契合。”③晏功明：《國家自主性與制度變遷——以1946-1982年間中國農(nóng)村土地制度變遷為研究案例》，第279頁。

與以上問題相關(guān)的是，地方政府在國家主導(dǎo)的土地制度變遷中的作用應(yīng)如何評(píng)價(jià)。當(dāng)高速增長的大幕逐漸落下時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)地方政府在引導(dǎo)資本、勞動(dòng)和土地要素配置的過程中，變得越來越像一個(gè)公司化的政府（“企業(yè)政府”、“投資政府”、“土地政府”是人們對(duì)公司化政府的另一種稱謂）。公司化政府運(yùn)作產(chǎn)生的許多問題（如與民爭利、負(fù)債經(jīng)營、投資風(fēng)險(xiǎn)、唯GDP論、產(chǎn)能過剩等等）引起了人們批評(píng)，這些無疑都是需要進(jìn)行深刻反省和努力糾正的。貫徹“科學(xué)發(fā)展觀”和“以人民為中心”的發(fā)展哲學(xué)就是反省和糾正的利器。但我們對(duì)此仍然需要一個(gè)馬克思式的發(fā)問：如果沒有這樣一個(gè)公司化的政府，聽?wèi){生產(chǎn)要素自發(fā)緩慢的流動(dòng)，容忍生產(chǎn)要素配置成本的高昂，中國的城市化和工業(yè)化的奇跡能否出現(xiàn)？如果不能，那么無論公司化政府運(yùn)作如何不盡如人意，甚至引出的問題比它欲解決的問題還多，它的產(chǎn)生與發(fā)展不過是充當(dāng)了當(dāng)代中國現(xiàn)代化進(jìn)程中國家主導(dǎo)邏輯的必要的工具。因此，與其籠統(tǒng)地批評(píng)政府對(duì)建立自然和社會(huì)管理秩序的勃勃雄心（現(xiàn)代主義）、對(duì)運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化計(jì)劃的習(xí)慣依賴（獨(dú)斷主義）、對(duì)科技進(jìn)步與生產(chǎn)能力擴(kuò)大的偏執(zhí)信念（現(xiàn)代化意識(shí)形態(tài)）和對(duì)民間社會(huì)成長缺乏必要扶持的消極態(tài)度，如此等等，④借用斯科特對(duì)國家的批評(píng)，見［美］斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第109-110頁。不如直面國情和環(huán)境的約束老老實(shí)實(shí)地承認(rèn)，在中國現(xiàn)代化的這個(gè)特定時(shí)期（起飛時(shí)期和高速增長時(shí)期），中央集權(quán)的治理體系、國家對(duì)社會(huì)資源的汲取動(dòng)員能力、較高國家自主性推動(dòng)土地制度變遷所創(chuàng)造的土地紅利，以及政府藉此對(duì)資本、勞動(dòng)和土地要素實(shí)行的最優(yōu)組合，都是使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展躍上世界經(jīng)濟(jì)新臺(tái)階的不可或缺的動(dòng)力和杠桿。