申 珅

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，云南 昆明 650111）

黨的十九大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，備受爭(zhēng)議的煙草業(yè)必然首當(dāng)其沖。中國是世界第一煙草大國，煙葉是我國部分地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)作物，煙葉的種植與收購是當(dāng)?shù)責(zé)熮r(nóng)收入的主要來源，其帶來的高收入和對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)，導(dǎo)致種煙面積的不斷擴(kuò)大。云南省是煙葉種植大省，其中以A市為例，煙葉生產(chǎn)主要分布在山區(qū)和半山區(qū)，涉及約6.5萬種煙農(nóng)戶?；诖?，云南要根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，深入分析煙葉生產(chǎn)現(xiàn)狀，研究存在的問題，保障煙農(nóng)利益，實(shí)現(xiàn)煙草業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、煙葉生產(chǎn)的相關(guān)研究綜述

（一）關(guān)于煙草業(yè)規(guī)制的法律法規(guī)

我國對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制。國務(wù)院設(shè)立全國煙草行政主管部門（國家煙草專賣局，簡(jiǎn)稱STMA）主管全國煙草專賣工作，各地設(shè)立省級(jí)、地（市）級(jí)、縣級(jí)煙草專賣局，主管本轄區(qū)煙草專賣工作。

從1998年開始，國家在《煙草專賣法》的基礎(chǔ)上對(duì)烤煙生產(chǎn)政策實(shí)行了重大調(diào)整，實(shí)行“雙控”政策，即嚴(yán)格控制種植面積和收購量。1999年，國家又對(duì)烤煙稅收和價(jià)格政策進(jìn)行了調(diào)整，烤煙農(nóng)特稅從原來的31%下調(diào)為20%，取消了省州優(yōu)質(zhì)煙補(bǔ)貼，全國分為一、二、三價(jià)區(qū)，降低了收購價(jià)，即“雙降”政策——降低收購價(jià)、降低稅率。該規(guī)制政策旨在控制烤煙種植面積的快速增長，促進(jìn)其朝著集約化、高質(zhì)量化的方向發(fā)展。同時(shí)，確保糧田總量和糧食產(chǎn)量，從而保證國家糧食安全。

（二）關(guān)于煙草業(yè)規(guī)制的研究

Zhou認(rèn)為，煙草業(yè)規(guī)制產(chǎn)生了地方保護(hù)主義，跨行政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)是打破中國煙草專賣和促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要力量。［1］McDaniel通過研究美國煙草業(yè)規(guī)制的歷史，發(fā)現(xiàn)煙草公司會(huì)通過政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段影響國家的規(guī)制進(jìn)程。［2］Otanez的研究表明，煙草公司會(huì)通過各種手段來游說政府，讓其制定的政策有利于自身發(fā)展，約束政府對(duì)煙草業(yè)的規(guī)制。［3］因此，Brandt認(rèn)為，出于對(duì)國民健康考慮，應(yīng)該通過立法等方式，強(qiáng)化FDA對(duì)香煙的規(guī)制，并上升到聯(lián)邦立法的高度。［4］

對(duì)于中國而言，羅美娟認(rèn)為，政府對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的規(guī)制是通過社會(huì)性規(guī)制、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)規(guī)制、進(jìn)入規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制等體現(xiàn)的。這種規(guī)制，不僅扭曲了煙草企業(yè)的經(jīng)營行為，而且最終導(dǎo)致了區(qū)域利益保護(hù)下的有限市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。［5］楊志軍發(fā)現(xiàn)，自主創(chuàng)新的核心技術(shù)較少等體制內(nèi)外因素，制約了云南煙草產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。［6］楊騫和劉華軍運(yùn)用2003-2006年煙草行業(yè)的數(shù)據(jù)，計(jì)算出煙草專賣制度造成了超過35%的效率損失；而地區(qū)性壟斷和行業(yè)壟斷，造成的直接效率損失分別為14%和25%。［7］

（三）關(guān)于煙葉生產(chǎn)的研究

孫福山等分析了煙葉等級(jí)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)及煙葉收購中存在的問題。［8］張勇通過偏最小二乘法、結(jié)構(gòu)方程模型以及博弈論等，研究我國的煙葉生產(chǎn)和收購，尋找科學(xué)的收購定價(jià)方法，以調(diào)動(dòng)煙農(nóng)的生產(chǎn)積極性。［9］王現(xiàn)軍通過對(duì)煙葉收購價(jià)及彈性和煙葉稅的研究，認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行煙葉的市場(chǎng)化改革。［10］陳寶森利用四川省涼山州和安徽省阜新市的調(diào)查數(shù)據(jù)，研究了煙葉生產(chǎn)成本、煙葉稅及煙農(nóng)增收等問題，同時(shí)，運(yùn)用主成分法對(duì)ZA煙草企業(yè)的流通競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行了分析。［11］何宇鵬討論了煙農(nóng)和企業(yè)間產(chǎn)銷合作“共贏”的云南現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)模式。［12］李友文等分析了煙葉生產(chǎn)業(yè)務(wù)外包的優(yōu)勢(shì)和面臨的風(fēng)險(xiǎn)并加以防范。［13］李宏圖等討論了綠色生態(tài)煙葉生產(chǎn)的四個(gè)主要環(huán)節(jié)為環(huán)境優(yōu)勢(shì)布局、有機(jī)肥使用、綠色防控技術(shù)以及清潔生產(chǎn)措施。［14］

綜上所述，目前關(guān)于煙草業(yè)的研究主要為規(guī)范研究，第一，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)的支持，國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)區(qū)別較大，尤其是缺少對(duì)煙草生產(chǎn)環(huán)節(jié)的研究，煙農(nóng)的利益得不到保障。第二，對(duì)于財(cái)稅依賴和地方保護(hù)主義，尚未提出有效的解決方案，且煙葉稅改革也一直未見成效。

二、云南省A市煙葉生產(chǎn)現(xiàn)狀

煙草業(yè)作為云南省的傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，煙葉種植規(guī)模及數(shù)量均居全國前列。而作為煙葉生產(chǎn)重點(diǎn)的A市，必須抓好煙葉的種植與生產(chǎn)，其對(duì)煙農(nóng)的增收以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，意義重大。根據(jù)國家煙草專賣局“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、降本增效、完善體系”的指導(dǎo)方針，A市始終堅(jiān)持“四個(gè)不動(dòng)搖”和“一個(gè)優(yōu)結(jié)構(gòu)”，即堅(jiān)持煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖、控制煙葉規(guī)模收購紅線不動(dòng)搖、引導(dǎo)煙農(nóng)增收工作舉措不動(dòng)搖、穩(wěn)定煙葉政策基本導(dǎo)向不動(dòng)搖，努力優(yōu)化煙葉庫存結(jié)構(gòu)。2017年，煙葉種植面積為51.11萬畝，烤煙實(shí)際收購量為138萬擔(dān)。主要特點(diǎn)表現(xiàn)為：

（一）堅(jiān)持貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略部署，促進(jìn)煙葉質(zhì)量不斷提高

1.著力提升煙葉品質(zhì)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，煙葉生產(chǎn)在減產(chǎn)增收的同時(shí)，A市面臨質(zhì)量提升的壓力，“十二五”期間，主要抓了以下工作：第一，全力推進(jìn)煙葉生產(chǎn)提質(zhì)增效，保持上等煙葉比例60%以上。其中，2013年高達(dá)70.15%。2016年，全市煙葉收購等級(jí)綜合合格率為84.18%，工商交接等級(jí)合格率達(dá)68.32%，同比提高4.29個(gè)百分點(diǎn)。第二，不斷推廣K326等新品種，特色品種種植面積占總面積的比重由41.8%提升到57.1%；把煙葉計(jì)劃向生態(tài)條件優(yōu)越、集中連片區(qū)域和種煙大戶傾斜，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，全面優(yōu)化煙葉結(jié)構(gòu)。

2.強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)、研發(fā)及推廣。A市煙草專賣局（公司）在集約化育苗、抗旱移栽、科學(xué)施肥、中耕管理、標(biāo)準(zhǔn)留葉、成熟采收等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)指導(dǎo)和督促，實(shí)行抗旱育苗“一點(diǎn)一案”和抗旱移栽“一村一案”，充分調(diào)動(dòng)煙農(nóng)和各級(jí)組織的生產(chǎn)積極性；全面構(gòu)建煙蚜繭蜂、黃板、殺蟲燈等病蟲害綠色防控體系，實(shí)現(xiàn)煙蚜繭蜂生物防治的100%推廣；實(shí)施“化肥、農(nóng)藥零增長計(jì)劃”，落實(shí)綠肥種植與秸稈還田4.5萬畝，回收農(nóng)藥包裝物25萬畝，生物質(zhì)能源烘烤技術(shù)應(yīng)用推廣500座密集烤房；堅(jiān)持開展煙田面源污染治理工作，力促傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)綠色生態(tài)煙葉不斷發(fā)展；堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)科研投入，A市在“十二五”期間組織實(shí)施科技項(xiàng)目79個(gè)，取得專利29項(xiàng)，全面提升了全市煙葉質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施和合作社建設(shè)，為煙農(nóng)保駕護(hù)航

1.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！笆濉逼陂g，A市共投入煙草建設(shè)資金10.1億元，建設(shè)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施3.21萬件；申報(bào)并開工建設(shè)煙草水源工程6件，總投資5億元，新增灌溉面積10.14萬畝。2016年，共投入補(bǔ)貼資金1.13億元，建成并投入使用煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目5537件；行業(yè)援建資金6.09億元的9件水源工程總體進(jìn)展順利。逐年實(shí)施的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，改善了煙區(qū)生產(chǎn)條件，成為煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

2.推進(jìn)專業(yè)合作社建設(shè)。煙葉合作社能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，保護(hù)煙農(nóng)利益。自2010年起，A市就開始探索煙農(nóng)專業(yè)合作社建設(shè)。截至2016年，全市共建設(shè)45個(gè)合作社，農(nóng)戶入社率高達(dá)95.4%，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化育苗率和專業(yè)化分級(jí)率均為100%，專業(yè)化機(jī)耕率60%以上，專業(yè)化烘烤率80%以上。煙農(nóng)專業(yè)合作社完成了數(shù)量由少到多，類型由單一到綜合的飛躍。今后，A市將積極開展合作社達(dá)標(biāo)創(chuàng)優(yōu)工作，重點(diǎn)提升科學(xué)化組織、專業(yè)化服務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)作、規(guī)范化管理等能力，切實(shí)使合作社發(fā)揮出管理減工、設(shè)施減工、服務(wù)減工、技術(shù)減工的作用，加強(qiáng)育苗、烘烤、分級(jí)、機(jī)耕“三師一手”合作社隊(duì)伍建設(shè)，做精、做強(qiáng)、做優(yōu)專業(yè)化服務(wù)。

（三）狠抓煙葉收購工作，確保生產(chǎn)鏈條的無縫對(duì)接

1.規(guī)范煙葉收購流程。煙葉收購使煙草業(yè)的原材料從種植走向加工生產(chǎn)，是煙草產(chǎn)業(yè)鏈的重中之重，也是問題頻發(fā)的環(huán)節(jié)。為保證煙葉的有效供給，2015年，A市就出臺(tái)了《煙葉種植收購合同管理實(shí)施細(xì)則》，明確了主體責(zé)任，嚴(yán)格簽訂程序，實(shí)行公開面簽，強(qiáng)化了透明度和監(jiān)督力度。當(dāng)年全市共簽訂煙葉種植收購合同6.9萬份，同比減少1.4萬份，最大限度擠干了“空”“虛”合同的水分，提升了煙葉生產(chǎn)的規(guī)范程度。2016年，共簽訂合同65225份，同比減少3773份，進(jìn)一步規(guī)范了煙葉生產(chǎn)。

2.加強(qiáng)對(duì)煙葉收購的監(jiān)管。A市堅(jiān)持工商共同制作收購樣品，100%對(duì)樣收購，確保收購質(zhì)量平穩(wěn)；應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的收購管控方式，加強(qiáng)分級(jí)、定級(jí)、成包等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管。經(jīng)國家煙草專賣局檢查，2016年，全市煙葉收購等級(jí)綜合合格率為84.18%，工商交接等級(jí)合格率達(dá)到68.32%，同比提高4.29個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)過多年努力，混青、混雜等現(xiàn)象得到了較大程度的改善，煙葉收購整體水平顯著提升，從而增強(qiáng)了A市煙葉的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，鞏固了優(yōu)勢(shì)地位。

（四）培養(yǎng)職業(yè)煙農(nóng)，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)

1.落實(shí)煙農(nóng)培訓(xùn)。A市每年都開展從事煙葉生產(chǎn)人員的集中培訓(xùn)，尤其重視職業(yè)煙農(nóng)教育，從2015年開始，選擇兩個(gè)縣開展職業(yè)煙農(nóng)培訓(xùn)試點(diǎn)工作，對(duì)部分煙農(nóng)進(jìn)行了一級(jí)培訓(xùn)、鑒定，強(qiáng)化了職業(yè)煙農(nóng)身份認(rèn)證，為加強(qiáng)職業(yè)煙農(nóng)培育做出了示范。在烘烤環(huán)節(jié)，組建專業(yè)烘烤隊(duì)伍，在烘烤季節(jié)，切實(shí)做到專人專職并始終關(guān)注培訓(xùn)工作。2016年共培育3512名職業(yè)煙農(nóng)，逐漸壯大的職業(yè)煙農(nóng)隊(duì)伍，為發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.加快土地流轉(zhuǎn)。2015年，我國開始實(shí)施的“三權(quán)分置”改革，A市抓住此次契機(jī)，第一，引導(dǎo)煙農(nóng)自發(fā)流轉(zhuǎn)承包土地。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和煙農(nóng)專業(yè)合作社等機(jī)構(gòu)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，促進(jìn)煙地規(guī)范有序、長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)給愿意種煙、種植管理水平高的職業(yè)煙農(nóng)，提高土地流轉(zhuǎn)和使用效率。通過土地流轉(zhuǎn)，促使大量土地集中于職業(yè)煙農(nóng)手中。第二，選擇生態(tài)優(yōu)越、集中連片、品質(zhì)優(yōu)良的區(qū)域，推進(jìn)煙葉規(guī)?；N植，從而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。

（五）增加煙農(nóng)收入，力促煙農(nóng)脫貧

1.確保煙農(nóng)增收。煙葉種植是云南農(nóng)戶的一項(xiàng)重要收入來源。經(jīng)過各方的努力，“十二五”期間，A市煙農(nóng)售煙收入由15.64億元增加到21.35億元，年均增長7.3%；煙農(nóng)戶均收入由1.7萬元增加到3.09萬元，年均增長16.35%。2016年，煙農(nóng)戶均收入繼續(xù)增加，達(dá)到3.24萬元，同比增加1460元，從而成功破解了減計(jì)劃和促增收的“兩難命題”，完成了“堅(jiān)守紅線、提質(zhì)增效”的目標(biāo)，保證了煙葉種植和收購的健康穩(wěn)定。從細(xì)節(jié)看，A市進(jìn)一步擴(kuò)大煙農(nóng)的增收渠道，在提高煙農(nóng)戶均種煙收入的同時(shí)，又增強(qiáng)了煙農(nóng)的服務(wù)性收入，建平臺(tái)、成體系保障煙農(nóng)增收。

2.助力精準(zhǔn)脫貧。A市力求建設(shè)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，突出設(shè)施綜合利用和集約型發(fā)展，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)城融合，充分發(fā)揮煙葉種植的扶貧效應(yīng)，有效助推精準(zhǔn)脫貧。為了防范自然災(zāi)害，A市于2013年開始全面推行“政府引導(dǎo)、煙農(nóng)投保、煙草補(bǔ)貼”的自然災(zāi)害商業(yè)保險(xiǎn)模式，已經(jīng)成為煙農(nóng)種植煙葉的“定心丸”。

三、云南A市煙葉生產(chǎn)存在的問題

（一）煙葉市場(chǎng)化程度不高，優(yōu)質(zhì)煙葉數(shù)量有待提升

我國經(jīng)濟(jì)已步入新常態(tài)，而煙葉種植與收購的計(jì)劃性，嚴(yán)重制約了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，表現(xiàn)為賣方市場(chǎng)。對(duì)工業(yè)企業(yè)而言，“挑產(chǎn)地、挑結(jié)構(gòu)、挑純度、挑品種”已經(jīng)成為常態(tài)，然而，賣方市場(chǎng)的長期存在，影響了煙葉質(zhì)量的整體提升。在煙葉合同管理方面，煙草部門的主體地位不明確，部分村組干部或煙技員擁有絕對(duì)控制權(quán)，空、虛、假合同等問題并未真正得到解決。煙葉種植與收購環(huán)節(jié)長期存在信息不對(duì)稱和壟斷問題，尋租現(xiàn)象也偶爾發(fā)生。烤煙分級(jí)人員素質(zhì)參差不齊，缺乏有效的監(jiān)督考核和激勵(lì)，致使煙葉等級(jí)質(zhì)量出現(xiàn)波動(dòng)。

（二）專業(yè)合作社尚不成規(guī)模，煙農(nóng)利益難以保障

在國家煙草專賣制度下，煙農(nóng)屬于被調(diào)控對(duì)象，缺少話語權(quán)。煙農(nóng)專業(yè)合作社的出現(xiàn)，一方面，實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；a(chǎn)，并具有范圍經(jīng)濟(jì)；另一方面，則成為煙農(nóng)利益代言人，擁有一定的談判能力。然而，A市的專業(yè)合作社還沒有實(shí)現(xiàn)大范圍推廣，合作社的凝聚力和協(xié)調(diào)性不足，再加上沒有從嚴(yán)抓好合作社的規(guī)范化管理，導(dǎo)致其并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，煙農(nóng)利益也得不到切實(shí)有效的保障。這不利于煙農(nóng)生產(chǎn)積極性和煙農(nóng)收入的提高，也不利于煙葉精準(zhǔn)脫貧工作的推進(jìn)，更不利于煙葉綠色規(guī)模化種植的開展和推廣。

（三）煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚顯不足，烘烤環(huán)節(jié)損失較大

第一，A市大多數(shù)煙站建設(shè)年代較早，存在低標(biāo)準(zhǔn)和配套差等問題，不能滿足“專分散收”的工作需要；新征用地難度較大，制約著煙站建設(shè)。第二，關(guān)于大型煙草水源工程的建設(shè)，個(gè)別縣（區(qū)）對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的重爭(zhēng)取、輕管理現(xiàn)象突出，加上配套資金不能及時(shí)足額到位，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的推進(jìn)。第三，由于烘烤環(huán)節(jié)存在專業(yè)技術(shù)力量薄弱，專業(yè)化服務(wù)體系建設(shè)滯后和科學(xué)烘烤技術(shù)到位率低等問題，導(dǎo)致烘烤損失嚴(yán)重，在K326等新品種烘烤過程中體現(xiàn)得尤為突出。

（四）煙葉稅長期存在，技術(shù)支持較弱

煙葉稅一直是煙農(nóng)最主要的負(fù)擔(dān)，關(guān)于煙葉稅取締與否的爭(zhēng)論也持續(xù)了很久，在云南表現(xiàn)得尤為明顯。2016年，A市煙葉收購總值為21.13億元，其中煙葉稅為4.65億元，占比高達(dá)22%?！笆濉逼陂g，A市煙農(nóng)售煙收入由15.64億元增加到21.35億元，累計(jì)售煙收入98.8億元，而煙葉稅也由3.44億元增加到4.7億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)煙葉稅21.74億元，同樣占比高達(dá)22%。

煙葉稅的長期存在，嚴(yán)重阻礙著煙農(nóng)收入的提高；經(jīng)費(fèi)的限制，影響到煙葉種植和收購技術(shù)的研究和推廣。近年來，雖然A市極力推廣小苗深栽、精準(zhǔn)施肥和成熟采烤等先進(jìn)適用技術(shù)，但技術(shù)落實(shí)到位率仍然沒達(dá)到優(yōu)質(zhì)煙葉生產(chǎn)的要求，再加上基層煙站人員數(shù)量不足和水平不高等問題，不利于煙葉生產(chǎn)的健康穩(wěn)定。

（五）人力資源匱乏，政策缺乏持續(xù)性

人力資源是保障煙葉生產(chǎn)順利進(jìn)行的根本，然而，基層煙站人員存在著配比不均、數(shù)量不足、素質(zhì)不高、責(zé)任心不強(qiáng)等問題，制約著煙葉種植和收購，阻礙著技術(shù)推廣和品種改良。由于基層煙站條件艱苦，再加上人員流動(dòng)頻繁，導(dǎo)致煙草公司的政策執(zhí)行效果大打折扣，缺乏長期可持續(xù)性。在收購環(huán)節(jié)，基層煙站人員的工作更是決定了煙農(nóng)收入，煙葉收購品級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，存在人為操作風(fēng)險(xiǎn)，尤其在偏遠(yuǎn)地區(qū)，尋租問題屢屢發(fā)生。雖然相關(guān)法律法規(guī)作了進(jìn)一步規(guī)范，但在利益驅(qū)動(dòng)下，仍然存在諸多損害煙農(nóng)利益的現(xiàn)象。

四、云南省完善煙葉生產(chǎn)的對(duì)策

（一）深化煙葉供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力提升煙葉質(zhì)量

1.堅(jiān)持市場(chǎng)為導(dǎo)向，滿足多樣化需求。目前，全國卷煙銷量總體下滑，云南煙葉應(yīng)始終堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，加快煙葉市場(chǎng)化取向改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)煙葉精準(zhǔn)對(duì)接云產(chǎn)高端卷煙品牌，突出個(gè)性化和差異化原料需求；通過提高生產(chǎn)效率，順應(yīng)賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，從供給側(cè)著手，最大限度地滿足市場(chǎng)需求。

2.增加優(yōu)質(zhì)煙葉的生產(chǎn)。針對(duì)市場(chǎng)對(duì)云南特色優(yōu)質(zhì)煙葉需求旺盛的現(xiàn)狀，嚴(yán)格落實(shí)紅大品種和K326品種的種植收購計(jì)劃，大力開發(fā)“2260”優(yōu)質(zhì)特色煙葉，穩(wěn)步推進(jìn)國家煙草專賣局基地單元優(yōu)質(zhì)煙葉開發(fā)，定向生產(chǎn)精品煙葉，走高質(zhì)量煙葉生產(chǎn)之路。

3.實(shí)現(xiàn)原料到產(chǎn)品的有效對(duì)接。推進(jìn)煙葉種植到煙草生產(chǎn)的無縫對(duì)接，優(yōu)化中間環(huán)節(jié)，降低流通費(fèi)用，更高效地服務(wù)高端煙草品牌，打造云南煙葉名牌，提升云南煙葉價(jià)值鏈，確保原材料市場(chǎng)的穩(wěn)定，防止被跨國煙草集團(tuán)所控制。

（二）促進(jìn)煙葉結(jié)構(gòu)性調(diào)整，切實(shí)保障煙農(nóng)利益

1.優(yōu)化煙葉生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。煙葉市場(chǎng)需求變動(dòng)明顯，呈現(xiàn)上部煙需求減少，中部上等煙需求旺盛，下部煙需求持平的特征?；诖?，云南要不斷優(yōu)化煙葉生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持成本--收益分析和規(guī)模化、集約化生產(chǎn)，在滿足強(qiáng)勢(shì)工業(yè)企業(yè)對(duì)等級(jí)結(jié)構(gòu)需求較高的要求下，不斷推進(jìn)煙葉的高端優(yōu)質(zhì)化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)與煙草制品生產(chǎn)的無縫對(duì)接。

2.全方位保障煙農(nóng)的利益。在調(diào)整煙葉種植結(jié)構(gòu)的同時(shí)，要注意保障煙農(nóng)利益，為煙農(nóng)帶來實(shí)惠，調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性，以種植優(yōu)質(zhì)煙葉為目標(biāo)。第一，加強(qiáng)煙農(nóng)專業(yè)合作社的建設(shè)，培養(yǎng)煙農(nóng)利益代言人，打造科學(xué)化規(guī)范化管理，市場(chǎng)化運(yùn)作，具有規(guī)模效應(yīng)的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。第二，大力培育職業(yè)化煙農(nóng)，打造一支“以煙為主、精于種煙、年種植10至50畝”的職業(yè)煙農(nóng)隊(duì)伍，發(fā)揮其示范帶頭作用，全面提升煙農(nóng)素質(zhì)和技術(shù)水平。第三，規(guī)范煙葉種植和收購環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，從源頭上切實(shí)保障煙農(nóng)收入。

（三）完善煙葉基礎(chǔ)設(shè)施，降低流程損耗

1.加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行全方位監(jiān)管。要進(jìn)一步加大煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和補(bǔ)貼投資，積極開展煙基項(xiàng)目修復(fù)工作，重點(diǎn)推進(jìn)密集烤房、煙水工程等項(xiàng)目，最大限度發(fā)揮投資效益。嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)，確保工程質(zhì)量、進(jìn)度和資金安全，加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)、稽查，實(shí)行全過程、全方位監(jiān)管。

2.著力降低烘烤環(huán)節(jié)的損耗。要構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)培訓(xùn)體系，加強(qiáng)對(duì)烘烤師、烘烤主管、烘烤技師的培訓(xùn)；組建專業(yè)化烘烤隊(duì)伍，不斷提高烘烤專業(yè)技術(shù)水平和科學(xué)烘烤技術(shù)到位率；要實(shí)行“烘烤師－烘烤主管－烘烤科技員”三級(jí)崗位人員配置，完善從市公司到分公司、煙站到合作社、再到煙農(nóng)的“貫通性”專業(yè)化技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)體系，將無謂損耗降到最低。

（四）推進(jìn)煙葉稅改革，嚴(yán)控?zé)熑~收購

1.力推煙葉稅改革。推進(jìn)煙葉稅改革，既是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也是緩解地方稅收依賴的重要途徑。通過降低稅額，給煙農(nóng)減負(fù)，也可以通過“還稅于農(nóng)”，將稅收中的一部分用于煙葉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)推廣和人力資本投資。當(dāng)然，最關(guān)鍵的是深化中央與地方的分稅制改革。

2.嚴(yán)格監(jiān)控?zé)熑~收購過程。收購環(huán)節(jié)是煙葉從種植到加工的關(guān)鍵，關(guān)系著煙農(nóng)利益和煙草制品質(zhì)量，因而要科學(xué)規(guī)范收購流程，實(shí)現(xiàn)全過程嚴(yán)格監(jiān)控；加強(qiáng)與工業(yè)企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)，共同做好分級(jí)培訓(xùn)和質(zhì)量監(jiān)管；提高收購站（點(diǎn)）的收購水平，定期進(jìn)行檢查；定期進(jìn)行質(zhì)量考核，對(duì)出現(xiàn)問題的單位和個(gè)人，嚴(yán)格追責(zé)。

（五）強(qiáng)化技術(shù)支持，充分發(fā)揮人力資本的作用

1.堅(jiān)持科技興煙。科技始終是第一生產(chǎn)力，也是高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保障。云南省煙葉生產(chǎn)健康穩(wěn)定的關(guān)鍵在于加強(qiáng)研發(fā)的同時(shí)，通過加大培訓(xùn)和現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)力度，健全技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，讓煙農(nóng)和基站人員真正掌握相關(guān)技術(shù)；在深化特色優(yōu)質(zhì)煙葉開發(fā)和系統(tǒng)集成“9+1”技術(shù)（合理密植、膜下小苗深栽、適時(shí)集中移栽、節(jié)水灌溉、精準(zhǔn)施肥、統(tǒng)防統(tǒng)治、4-6片上部葉一次性采收、專業(yè)化烘烤、專業(yè)化分級(jí)，加精益管理）的同時(shí)，提高各項(xiàng)技術(shù)的到位率和專業(yè)化服務(wù)水平；全面推廣深耕冬翻、小苗深栽、精準(zhǔn)施肥、中耕管理、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、成熟采烤等先進(jìn)適用技術(shù)，落實(shí)水肥一體化、采烤分一體化等主推技術(shù)；貫徹綠色發(fā)展理念，推廣綠色生產(chǎn)技術(shù)，大力開展煙田廢棄物回收及資源化利用，推廣應(yīng)用生物質(zhì)燃料烘烤。

2.加大人力資本投資。人力資本是煙葉生產(chǎn)優(yōu)化升級(jí)的根本。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，云南省要進(jìn)一步統(tǒng)籌基層煙站人員，定期開展技能培訓(xùn)，強(qiáng)化監(jiān)管約束，建立激勵(lì)機(jī)制，積極培養(yǎng)大批扎根基層的骨干員工，以確保技術(shù)推廣和政策落實(shí)的長期性。在煙葉生產(chǎn)基層一線，要大力培育現(xiàn)代化的職業(yè)煙農(nóng)和職業(yè)化工人，提升專業(yè)化種植的規(guī)模和水平，從而形成人力資本在產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的全覆蓋。