王建學(xué)

（廈門大學(xué)法學(xué)院，福建廈門361005）

2018年3月11日修正后的我國憲法序言第七自然段規(guī)定：“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！边@可以說是我國憲法新的生態(tài)文明條款。必須注意到，我國憲法早在1982年的文本中就已經(jīng)包含兩個環(huán)境條款。其第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！逼涞?6條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護(hù)林木。”這可以說是我國憲法舊的環(huán)境條款。無論在歷史脈絡(luò)還是規(guī)范內(nèi)涵上，新的生態(tài)文明條款都必須與舊的環(huán)境條款進(jìn)行整體性理解。然而令人遺憾的是，我國憲法中的環(huán)境條款自1982年至今尚未得到充分理解，以致于其基本屬性和規(guī)范宗旨仍存在諸多學(xué)術(shù)盲點(diǎn)和誤區(qū)。

近幾年來，隨著綠色發(fā)展、生態(tài)文明等新理念的不斷提出，新的環(huán)保舉措不斷涌現(xiàn)，如2016年省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，2017年環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)得到推廣，等等。每一項(xiàng)舉措都與憲法中的權(quán)力配置或權(quán)利保障直接相關(guān)。然而，與不斷推陳出新的環(huán)境法律制度和環(huán)境法理論相比，我國憲法學(xué)界對作為其研究對象的憲法環(huán)境條款疏于研究，以致于對環(huán)境法制中的諸多問題本應(yīng)有所回應(yīng)但卻未能回應(yīng)。有鑒于此，筆者于本文中旨在對憲法環(huán)境條款進(jìn)行整體性詮釋，尤其在文義與邏輯解釋的基礎(chǔ)上引入歷史解釋與體系解釋方法，從而揭示環(huán)境憲法作為部門憲法的歷史演變與規(guī)范構(gòu)成，并在此基礎(chǔ)上為我國的環(huán)保事業(yè)提供規(guī)范意義上的借鑒、啟示和指引。

一、生態(tài)文明入憲：環(huán)境條款成長的不惑之年

生態(tài)文明的本質(zhì)是環(huán)境、發(fā)展與人之間的和諧關(guān)系，在我國，生態(tài)文明入憲的進(jìn)程正是三者由不和諧到和諧的關(guān)系變遷史。這種和諧關(guān)系在憲法中的確立遠(yuǎn)非一蹴而就，而是經(jīng)過了不斷的歷史積累。只有從歷史角度出發(fā)，將生態(tài)文明條款納入我國憲法環(huán)境條款的整體，并追溯環(huán)境條款自1978年至2018年的不斷演變，才能在時間性反思中真正揭示生態(tài)文明的憲法要義。

（一）1978年我國憲法環(huán)境條款的誕生

我國憲法的環(huán)境條款萌芽于20世紀(jì)70年代。我國的污染和公害問題積累到20世紀(jì)70年代已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻。①20世紀(jì)70年代曾發(fā)生多起重大污染事件，涉及水體污染、城市大氣污染、廢渣、農(nóng)藥殘毒等各個方面，具體情況可參見國家計(jì)劃委員會：《關(guān)于全國環(huán)境保護(hù)會議準(zhǔn)備情況的報告》，1973年3月31日，（73）計(jì)生字第304號。有學(xué)者評價說：“‘文革’時期……中國的環(huán)境污染和破壞達(dá)到了觸目驚心的程度。”參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護(hù)法〉的前世今生》，《政法論叢》2014年第5期。周恩來總理首先注意到了環(huán)保的重要性，提倡客觀認(rèn)識我國的公害問題，并力促我國政府派代表團(tuán)赴斯德哥爾摩參加聯(lián)合國于1972年召開的第一次人類環(huán)境會議。此次會議后，周恩來強(qiáng)調(diào)國家有關(guān)部門和各級領(lǐng)導(dǎo)都要重視公害問題，1973年8月還專門以國務(wù)院名義在北京召開第一次全國環(huán)境保護(hù)工作會議。新中國環(huán)保事業(yè)的奠基人曲格平評價道：“1970年至1972年……環(huán)境保護(hù)這株幼苗竟奇跡般地在這樣一種惡劣的氣候中破土出芽了。培育這株幼苗的就是當(dāng)時的國務(wù)院總理周恩來?！雹谇衿剑骸秹粝肱c期待——中國環(huán)境保護(hù)的過去與未來》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2000年版，第10頁。

在周恩來的堅(jiān)持下，我國環(huán)保事業(yè)在20世紀(jì)70年代不僅建立了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)，并且得到了當(dāng)時國家領(lǐng)導(dǎo)層的承認(rèn)，比如，1973年8月19日華國鋒曾出席全國環(huán)保大會并作重要講話。③參見《華國鋒同志在全國環(huán)境保護(hù)大會上的講話》，《環(huán)境保護(hù)科學(xué)》1977年第1期。1978年2月26日國務(wù)院向全國人大所作的政府工作報告強(qiáng)調(diào)：“消除污染，保護(hù)環(huán)境，是一件關(guān)系到廣大人民健康的大事，必須引起高度重視，并制定環(huán)境保護(hù)的法令和條例，保證這方面存在的問題得到切實(shí)的解決?！雹苋A國鋒：《團(tuán)結(jié)起來，為建設(shè)社會主義的現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗——1978年2月26日在第五屆全國人民代表大會第一次會議上》，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200704.htm，2017年9月2日訪問。在此背景下，1978年3月5日環(huán)境條款順理成章地正式寫入1978年我國憲法，其第11條第3款規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！边@是中國憲法首次出現(xiàn)環(huán)境條款。

（二）環(huán)境條款入憲與國家發(fā)展模式轉(zhuǎn)變

在清末以來的中國立憲進(jìn)程中，國家富強(qiáng)始終是首要議題，個人及其權(quán)利都是為此服務(wù)的，對國家富強(qiáng)的強(qiáng)烈渴望要求自然資源和環(huán)境處于隨意受到利用和消耗的狀態(tài)，環(huán)境保護(hù)的重要性在1978年以前也從未納入制憲考量的范圍。⑤清末和民國時期僅存在零星的環(huán)保立法，且基本沒有得到有效實(shí)施。相比之下，反倒是中國古代的環(huán)境保護(hù)更引人注目。參見袁清林編著：《環(huán)境保護(hù)史話》，中國社會科學(xué)出版社1989年版，第7-8頁。眾所周知，憲法自從出現(xiàn)在近代中國的政治舞臺上就具有明顯的工具主義意味，立憲被普遍視為中國實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、擺脫落后地位的有效途徑。如張晉藩先生所說，如果說西方近代的憲法是“人權(quán)憲法”，那么近代中國的憲法則是“富強(qiáng)憲法”。⑥參見張晉藩：《中國憲法史》，吉林人民出版社2004年版，第11頁。起源于歐美的近代立憲運(yùn)動和憲法發(fā)展是以個人權(quán)利作為觀念基礎(chǔ)和最終歸宿的，國家富強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展則是近代市民憲法保障市場自由競爭所帶來的結(jié)果。環(huán)境問題是在發(fā)展之后出現(xiàn)的，也就是說，資本主義生產(chǎn)方式與工業(yè)化導(dǎo)致了環(huán)境問題的嚴(yán)重性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人權(quán)本身都難以為繼，因此需要在憲法層面上反思環(huán)境、發(fā)展與人權(quán)的關(guān)系，相應(yīng)地，環(huán)境權(quán)上升為基本人權(quán)并成為引導(dǎo)國家行為的基本指針，同時，環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為是福利國家根據(jù)憲法所必須承擔(dān)的干預(yù)職能之一。最有代表性的是法國2004年環(huán)境憲章，其中確立了生態(tài)人道主義（écologie humaniste）理念，系統(tǒng)性地宣告環(huán)境人權(quán)，并賦予國家環(huán)保職責(zé)，其本質(zhì)仍然是對人的關(guān)懷，如希拉克所說，生態(tài)人道主義正是“進(jìn)一步將人放在一切計(jì)劃的中心，并使人能夠承擔(dān)對其尊嚴(yán)的責(zé)任”。⑦Discours de Jacques Chirac,le 3mai2001àOrléans,in Revue Juridique de l’Environnement,numéro spécial,2003,p.78.

我國1954年憲法盡管專章規(guī)定基本權(quán)利，但并不旨在使公民能夠?qū)箛?，而是為了培養(yǎng)其“國家主人翁責(zé)任”，從而更好地投入國家建設(shè)。劉少奇在對1954年憲法草案作說明時指出，基本權(quán)利的規(guī)定“將進(jìn)一步地提高人民群眾對于我們偉大祖國的莊嚴(yán)的責(zé)任感”。⑧劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告——一九五四年九月十五日在中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議上的報告》，http://www.gov.cn/test/2008-03/06/content_910667.htm，2017年8月22日訪問。對于我國1982年憲法修改草案，彭真強(qiáng)調(diào)基本權(quán)利的規(guī)定“是《總綱》關(guān)于人民民主專政的國家制度和社會主義的社會制度的原則規(guī)定的延伸”，“我們的憲法規(guī)定了公民享有的權(quán)利，同時要求公民提高自己作為國家和社會主人翁的自覺性，正確地維護(hù)和行使自己的各項(xiàng)權(quán)利”。⑨彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告——1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982-11/26/content_1478478.htm，2017年8月22日訪問。如學(xué)者所言，基本權(quán)利的規(guī)定有利于“調(diào)動廣大人民的社會主義積極性和創(chuàng)造性……保證把我國建設(shè)成為現(xiàn)代化的、高度文明、高度民主的社會主義國家”。⑩中央人民廣播電臺理論部編：《中華人民共和國憲法講話》，法律出版社1983年版，第63-64頁。因此，“任何公民在行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的時候，都必須從這個根本目標(biāo)出發(fā)，在勞動生產(chǎn)、科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作等不同崗位上，為促進(jìn)四個現(xiàn)代化事業(yè)作出自己的貢獻(xiàn)”。?可見，基本權(quán)利條款旨在使人民群眾從集體主義的觀點(diǎn)出發(fā)，推動祖國的強(qiáng)盛和社會主義事業(yè)的發(fā)展。

在此意義上，我國1978年憲法第11條第3款的內(nèi)容雖然極為簡單，但極具象征意義，這不僅是因?yàn)樵谛问缴?，它是中國憲法史上首次出現(xiàn)的環(huán)境條款，更重要的是在實(shí)質(zhì)上，它的出現(xiàn)標(biāo)志著國家發(fā)展模式的變化，即轉(zhuǎn)向理性務(wù)實(shí)的發(fā)展模式。易言之，盡管國家富強(qiáng)受到一如既往的強(qiáng)烈追求，卻必須務(wù)實(shí)地考慮到環(huán)境承受能力，國家有義務(wù)在實(shí)現(xiàn)發(fā)展的同時承擔(dān)環(huán)保職責(zé)。這種轉(zhuǎn)向在歷年的國務(wù)院政府工作報告中表現(xiàn)得極為明顯。在1978年以前，國務(wù)院政府工作報告從未涉及環(huán)境問題，從1978年開始，歷年的國務(wù)院政府工作報告都或多或少地強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)問題。

（三）人權(quán)入憲與環(huán)境條款的價值重構(gòu)

隨著1982年我國憲法環(huán)境條款的拓展，前述國家發(fā)展模式轉(zhuǎn)向得以最終完成。我國1982年憲法在很大程度上擴(kuò)大了國家的環(huán)保職責(zé)：對“自然資源”的保護(hù)和對“環(huán)境”的保護(hù)分別成為兩個條文，環(huán)境進(jìn)一步細(xì)化為“生活環(huán)境”和“生態(tài)環(huán)境”，其手段不僅包括消極地保護(hù)，“還要更加積極的改善生活環(huán)境”。?肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第128頁。國家環(huán)保職責(zé)的強(qiáng)化動搖了國家發(fā)展作為憲法目標(biāo)的絕對性，盡管國家發(fā)展仍然極為重要，但之所以極力追求國家發(fā)展的原因從不容討論變得可以討論。那么，國家為何必須通過發(fā)展實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)，又為何必須在發(fā)展中保護(hù)環(huán)境呢？這就涉及環(huán)境與人的關(guān)系。

我國1982年憲法將基本權(quán)利章提到國家機(jī)構(gòu)章之前，這種安排區(qū)別于之前三部我國憲法，是為了突顯“國家機(jī)構(gòu)是為人民的利益而設(shè)”這一基本觀念。?許崇德：《中國人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第389頁?；谶@種觀念，國家機(jī)構(gòu)是為了人民的利益而追求發(fā)展并保護(hù)環(huán)境的。由此，人民的利益開始成為一個超越于國家發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之上的目標(biāo)。2004年修憲則以人權(quán)條款正式完成了這一轉(zhuǎn)變。王兆國副委員長在憲法修正案草案說明中將人權(quán)提到“社會主義制度的本質(zhì)要求”的高度，?王兆國：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明——2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-04/19/content_5334619.htm，2017年12月16日訪問。人們普遍認(rèn)為人權(quán)入憲“突出了人權(quán)在國家生活中的坐標(biāo)與功能，使人權(quán)從一般的政治原則轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的法律概念和具有獨(dú)立規(guī)范價值的憲法原則，預(yù)示著國家價值觀的深刻變化”。?韓大元：《憲法文本中的“人權(quán)條款”的規(guī)范分析》，《法學(xué)家》2004年第4期。

隨著人權(quán)條款入憲，人權(quán)也成為國家發(fā)展的目標(biāo)。易言之，國家發(fā)展模式及其轉(zhuǎn)變必須與人權(quán)相關(guān)聯(lián)并據(jù)此獲得正當(dāng)性，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長并行的發(fā)展模式無疑更符合人權(quán)的價值導(dǎo)向。環(huán)保職責(zé)正當(dāng)性的答案只能是，在我國憲法序言第6段規(guī)定的“廣大人民的生活有了較大的改善”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)不斷改善人民的生活。人民生活的改善不僅要求更多需求得到滿足，而且要求避免破壞環(huán)境。生活資料數(shù)量的增加若與質(zhì)量的降低相伴隨，則難謂生活有所改善。從根本上講，生態(tài)危機(jī)就是“對作為憲法基本人權(quán)核心的人性尊嚴(yán)（human dignity）的嚴(yán)重挑戰(zhàn)”。?吳衛(wèi)星：《環(huán)境權(quán)入憲之實(shí)證研究》，《法學(xué)評論》2008年第1期。因此，國家并非為了發(fā)展而發(fā)展，國家發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要從人的角度獲得正當(dāng)性基礎(chǔ)。

2004年修正后的我國憲法將環(huán)境、發(fā)展與人權(quán)的憲法關(guān)系實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化，即為人權(quán)而促進(jìn)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境，并且正是在人權(quán)目標(biāo)之下發(fā)展與環(huán)保應(yīng)當(dāng)保持平衡。這種新關(guān)系在近三十年的國務(wù)院政府工作報告中得到了很好的闡釋。1982年國務(wù)院政府工作報告不僅開始專章關(guān)注“人民生活的改善”問題，而且在其中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決制止環(huán)境污染的加劇，并使重點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境有所改善”。?趙紫陽：《1982年國務(wù)院政府工作報告關(guān)于第六個五年計(jì)劃的報告——1982年11月30日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上》，http://www.gov.cn/test/2006-02/23/content_208652.htm，2017年9月2日訪問。自此以后，改善人民生活作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之目標(biāo)的地位開始突顯，在21世紀(jì)以來更是不斷強(qiáng)化，與此同時，環(huán)境保護(hù)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性得到不斷提高，在2016年以來的國務(wù)院政府工作報告中，“增進(jìn)民生福祉”和“改善生態(tài)環(huán)境”總是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相提并論。?參見李克強(qiáng)：《政府工作報告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2016-03/05/content_5049372.htm，2017年9月2日訪問。

（四）生態(tài)文明入憲的歷史意義

從規(guī)范意義上講，生態(tài)文明的正式引入具有兩個作用，一是在內(nèi)容上對憲法中已有的和諧關(guān)系進(jìn)行微調(diào)，防止人權(quán)絕對化導(dǎo)致強(qiáng)人類中心主義，而這正是近代西方發(fā)生環(huán)境災(zāi)難的原因；二是通過將生態(tài)提到文明的高度，從而使這種和諧關(guān)系得到明確化、長期化和定型化。因此，就環(huán)境規(guī)范完整性而言，生態(tài)文明入憲只是萬米長跑的最后沖刺，盡管它很重要，但并不能忽視之前的積累，這才是對生態(tài)文明入憲之意義的準(zhǔn)確闡釋，既不低估更不夸大。相比之下，生態(tài)文明入憲的政治意義更值得注意。

從修憲者的角度而言，生態(tài)文明入憲是為了調(diào)整、充實(shí)中國特色社會主義事業(yè)總體布局和第二個百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)容，如王晨副委員長在憲法修正草案說明中指出，作此修改“有利于引領(lǐng)全黨全國人民把握規(guī)律、科學(xué)布局，在新時代不斷開創(chuàng)黨和國家事業(yè)發(fā)展新局面，齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而不懈奮斗”。?王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明——2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/20/content_2052202.htm，2018年4月5日訪問。由于生態(tài)文明入憲，“和諧美麗”得以和“富強(qiáng)”并列，共同成為社會主義國家的定語。這種措辭的變化具有兩個向度的時間意義。對于過去而言，它表明當(dāng)代中國已經(jīng)擺脫了近代以來的富強(qiáng)焦慮癥，形成了一種理性、自信、務(wù)實(shí)的發(fā)展思路，甚至接續(xù)了天人合一的中華文明傳統(tǒng)。對于未來而言，生態(tài)文明入憲為未來中國的國家發(fā)展和政治實(shí)踐提供了一種基本框架，同時也將作為一種基本綱領(lǐng)在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)指導(dǎo)國家活動。從積極的方面來說，生態(tài)問題是未來實(shí)現(xiàn)兩個百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必要內(nèi)容。從消極的方面來說，未來的國家發(fā)展不致于重蹈忽視環(huán)境與人的要素而謀求發(fā)展的覆轍。在此意義上，生態(tài)文明入憲具有重大時代意義。

二、憲法環(huán)境條款的釋義、定性與構(gòu)成

憲法環(huán)境條款的含義和性質(zhì)必須以其自身文義和邏輯結(jié)構(gòu)為限并結(jié)合相關(guān)條款進(jìn)行妥當(dāng)理解，基于環(huán)境、發(fā)展與人權(quán)在憲法中的關(guān)系變遷，應(yīng)將其規(guī)范構(gòu)成區(qū)分為三個階段并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行釋義。我國1982年憲法中的環(huán)境條款僅為單純的國家職責(zé)條款，在2004年人權(quán)入憲后演變?yōu)榄h(huán)境人權(quán)及其國家義務(wù)條款，自2018年生態(tài)文明入憲以來則形成了生態(tài)國策、環(huán)境人權(quán)與國家環(huán)保義務(wù)三位一體的完整規(guī)范體系。

（一）單純的國家職責(zé)條款（1982年至2004年）

我國1982年憲法中的環(huán)境條款僅包括第9條第2款和第26條，它們位于總綱，其行文與總綱多數(shù)條文一樣涉及國家任務(wù)和職責(zé)。在解釋第26條的含義時，早期的釋義著述多認(rèn)為該條為關(guān)于環(huán)保的“基本方針”或“基本政策”，?參見吳杰、廉希圣、魏定仁編著：《中華人民共和國憲法釋義》，法律出版社1984年版，第52頁；朱峰主編：《〈中華人民共和國憲法〉釋義》，人民出版社1993年版，第53頁；許安標(biāo)、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第96頁；蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第224頁。少數(shù)學(xué)者認(rèn)為是“環(huán)境保護(hù)原則”。?參見王德祥、徐炳：《〈中華人民共和國憲法〉注釋》，群眾出版社1984年版，第69頁。另該書作者在該書第26頁將第9條第2款視為“國家保護(hù)自然資源的基本政策的規(guī)定”。近年在德國學(xué)理的啟示下，學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為其屬于“國策條款”，?也有學(xué)者在國策條款的定性基礎(chǔ)上從中推衍環(huán)境權(quán)，但認(rèn)為其中所包含的環(huán)境權(quán)“只具有客觀法的性質(zhì)，因此不具有請求性”。?參見王鍇、李澤東：《作為主觀權(quán)利與客觀法的憲法環(huán)境權(quán)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。筆者認(rèn)為此類理解明顯不妥。

首先，環(huán)境保護(hù)是在我國1982年憲法頒布以后才被上升為基本國策的，?1983年12月31日國務(wù)院召開第二次全國環(huán)保會議，正式將環(huán)境保護(hù)作為基本國策。2014年修訂后的我國《環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策。”而且即使環(huán)保確實(shí)是我國的基本國策，也不意味著前述憲法條文是國策條款。其實(shí)我國憲法的國策條款主要在序言中，比如，“第十一自然段闡述了我國的民族政策。第十二自然段闡述了我國的外交政策”。?陳玉山：《中國憲法序言研究》，清華大學(xué)出版社2016年版，第25頁。我國憲法總綱則以原則和制度條款為主，但也不乏財產(chǎn)權(quán)等其他類型的條款，需要具體情況具體分析?！案鶕?jù)通說，第9條自然資源條款屬于‘基本經(jīng)濟(jì)制度’的規(guī)范整體范疇中”，?王旭：《論自然資源國家所有權(quán)的憲法規(guī)制功能》，《中國法學(xué)》2013年第6期。具體而言，學(xué)界普遍將該條第1款視為制度性保障條款，“即國家應(yīng)該建立并健全合理分配自然資源的法律制度，以保障國民能正當(dāng)合法地享有自然資源物”。?劉練軍：《自然資源國家所有的制度性保障功能》，《中國法學(xué)》2016年第6期。該條第2款對資源合理利用的保障從屬于國家所有權(quán)框架，在性質(zhì)上也應(yīng)為制度性保障。它意味著國家在行使該條第1款所有權(quán)即確立自然資源的使用權(quán)取得、收益分配和補(bǔ)償保障等制度時，必須保證自然資源的合理利用，防止其受到侵占或破壞。我國1982年憲法第26條作為環(huán)境條款比第9條第2款更純粹，并不受到國家所有權(quán)那樣的框架性束縛，這意味著國家有義務(wù)在普遍意義上保護(hù)環(huán)境，使生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境盡可能不被破壞，或在其受到破壞時予以恢復(fù)，環(huán)境質(zhì)量在我國1982年憲法生效時的水平基礎(chǔ)上得到不斷改善（至少不被惡化）。

其次，國策條款通常缺乏明確的規(guī)范要素。典型例子是《德國基本法》1994年修訂時新增的第20a條（位于第20條立國精神之后），其規(guī)定：“國家為將來之世世代代，負(fù)有責(zé)任以立法，及根據(jù)法律與法之規(guī)定經(jīng)由行政與司法，于合憲秩序范圍內(nèi)保障自然的生命基礎(chǔ)?！毕啾戎拢覈鴳椃ǖ?條第2款和第26條具有非常明確的規(guī)范要素，可以分為主體、對象和手段三個方面。第一，環(huán)保的主體是國家，我國憲法第9條和第26條明顯是對國家提出的要求，即“明確了國家對環(huán)境保護(hù)的義務(wù)主體地位。強(qiáng)調(diào)國家在環(huán)境保護(hù)中處于無可替代的首要地位，對國家權(quán)力行使的內(nèi)容和方式等均有明確的指向性要求”。?同前注?，張震文。第二，受到保護(hù)的對象包括自然資源、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，第9條規(guī)定的“珍貴的動物和植物”和第26條規(guī)定的“林木”分別屬于對自然資源和生態(tài)環(huán)境的正面列舉，第26條規(guī)定的“污染和其他公害”是對生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的反面列舉?？陀^而論，前述對象列舉較為單薄，沒有涵蓋諸如核能輻射、基因科技等現(xiàn)代環(huán)境問題，更未涉及生物多樣性、可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)代環(huán)境理念。然而，其范圍和理念可以通過解釋加以拓展，比如對林木的保護(hù)經(jīng)由抵御沙塵暴和水土流失的目的可以衍生出對空氣和水土的保護(hù)（目的性擴(kuò)張），對珍貴動植物的保護(hù)可以反映出維護(hù)生物多樣性的目的。第三，國家保護(hù)環(huán)境的手段較為多元，正面的手段包括保障、保護(hù)、改善、組織和鼓勵等，反面的手段包括禁止（對自然資源的侵占和破壞）和防治（污染和其他公害），其中既有積極也有消極，既有主動也有被動，意味著不同國家機(jī)構(gòu)根據(jù)其職權(quán)特點(diǎn)采取不同環(huán)保行動的可能性。

最后，我國1982年憲法第9條第2款和第26條雖與1978年憲法第11條第3款一樣位于總綱中，但其周邊條款卻存在明顯不同。在我國1978年憲法第11條中，其第1款為社會主義總路線，第2款為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針，因此第3款的環(huán)?？梢砸暈閲衣肪€方針的延續(xù)，政策屬性較為明顯。并且，這些條款周邊的第5條至第14條在描繪所有制、勞動、經(jīng)濟(jì)和社會等各項(xiàng)國家制度時，相關(guān)表述的政策性較強(qiáng)。在我國1982年憲法中，第9條第2款延續(xù)了第1款的制度性保障，第8條至第26條在描繪所有制、經(jīng)濟(jì)和社會等各項(xiàng)制度時，采用了規(guī)范性較強(qiáng)的表述風(fēng)格。在此意義上，第9條第2款和第26條應(yīng)屬于具有明確規(guī)范內(nèi)涵的國家職責(zé)條款。

（二）環(huán)境權(quán)及其國家義務(wù)條款（2004年至2018年）

國家職責(zé)需要對其意義作追問，就2004年修正后的我國憲法第9條第2款和第26條而言，環(huán)境保護(hù)到底最終服務(wù)于何種目標(biāo)和價值呢？如前所述，2004年修正后的我國憲法通過不斷變遷已經(jīng)成為兼顧發(fā)展與環(huán)保的人權(quán)憲法，這就要求在與人權(quán)的關(guān)系中理解國家環(huán)保職責(zé)。學(xué)界普遍將環(huán)境上升到人權(quán)的高度，主張“從我國《憲法》第9條、第26條、第33條和第38條引申出環(huán)境權(quán)”，?吳衛(wèi)星：《派生性環(huán)境權(quán)憲法淵源的比較研究——兼論中國環(huán)境權(quán)憲法化的路徑選擇》，載張仁善主編：《南京大學(xué)法律評論》（2016年春季卷），法律出版社2016年版，第305頁。這也得到了域外法的佐證，因?yàn)楦鲊鴳椃ǖ纳鼨?quán)、健康權(quán)、人性尊嚴(yán)等條款都可能成為環(huán)境權(quán)的“寄居條款”。此外，歐洲人權(quán)法院從《歐洲人權(quán)公約》第8條“隱私和家庭生活”中導(dǎo)出環(huán)境權(quán)。?參見胡婧：《環(huán)境權(quán)與〈歐洲人權(quán)公約〉第八條的司法適用——以歐洲人權(quán)法院對格拉案的判決為視角》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第11期。筆者贊同這種主張，但它必須通過精致的教義學(xué)分析得到規(guī)范支撐。盡管人權(quán)條款“為憲法未列舉權(quán)利提供了‘安身之所’”，?張薇薇：《“人權(quán)條款”：憲法未列舉權(quán)利的“安身之所”》，《法學(xué)評論》2011年第1期。但未列舉權(quán)利的推導(dǎo)卻不能隨意，人權(quán)條款只有在環(huán)保職責(zé)的意義追問中才能拓展出“國家尊重和保障環(huán)境人權(quán)”。結(jié)合2004年修正后的我國憲法序言第6段，環(huán)境權(quán)是人人有權(quán)獲得為不斷改善生活所必需的環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，可以附帶地從我國《憲法》第2條第3款、第41條等參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)條款中推衍程序性環(huán)境權(quán)，比如，“公民環(huán)境參與權(quán)也是公民管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的一種體現(xiàn)”。?陳開琦：《公民環(huán)境參與權(quán)論》，《云南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第5期。

既然人權(quán)條款在環(huán)保職責(zé)的意義追問中導(dǎo)出環(huán)境權(quán)，在人權(quán)的意義反哺中，環(huán)保職責(zé)條款也需要更明確地定位為環(huán)境權(quán)的國家義務(wù)條款。

首先，人權(quán)條款為環(huán)保職責(zé)的解釋提供了新的評價關(guān)聯(lián)。張翔教授認(rèn)為人權(quán)入憲作為一種新的價值注入“為整個基本權(quán)利章的解釋提供了新的評價關(guān)聯(lián)”，?但考慮到人權(quán)條款帶來了價值觀更新，也有必要超出基本權(quán)利章的局限來討論解釋論上的變化，將人權(quán)價值觀的更新與憲法全局（尤其是總綱中大量的國家職責(zé)條款）聯(lián)系在一起。比如，應(yīng)當(dāng)將第45條獲得物質(zhì)幫助權(quán)與第14條國家建立健全社會保障制度的職責(zé)關(guān)聯(lián)起來，將第46條受教育權(quán)與第19條國家發(fā)展教育事業(yè)、舉辦學(xué)校和發(fā)展教育設(shè)施的職責(zé)關(guān)聯(lián)起來。就環(huán)境保護(hù)而言，應(yīng)當(dāng)將人權(quán)條款與第9條第2款尤其是第26條關(guān)聯(lián)起來。這些職責(zé)均應(yīng)視為國家對相應(yīng)基本權(quán)利所承擔(dān)的義務(wù)。

其次，環(huán)保職責(zé)的手段描述即“保護(hù)”“保障”和“改善”，與人權(quán)條款具有相通性。保護(hù)環(huán)境與保護(hù)環(huán)境權(quán)既有聯(lián)系又有區(qū)別。一方面，環(huán)境是環(huán)境權(quán)的客體，保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)環(huán)境權(quán)，國家通過憲法第26條的保護(hù)和改善環(huán)境來實(shí)現(xiàn)其依憲法第33條第2款對環(huán)境權(quán)的義務(wù)，正如在憲法第36條中，國家通過保護(hù)宗教活動（第2款）來實(shí)現(xiàn)對宗教信仰自由（第1款）的義務(wù)，在第42條中國家通過改善勞動條件來實(shí)現(xiàn)對勞動權(quán)的義務(wù)。另一方面，環(huán)境還會超越環(huán)境權(quán)的客體成為廣義的公共利益，而公共利益通常會限制個人權(quán)利。?“‘公共利益’是一種否定性的主張，是抑制某些個人權(quán)利的正當(dāng)性理由?！眳⒁妱⑦B泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006年第2期。不過，應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，諸如環(huán)境公共利益等“新現(xiàn)代公共利益（l "intérêt général néo-moderne）不再直接否定個人利益”，?Jean-Fran?ois Calmette,“Le droit de l "environnement:un exemple de conciliation de l "intérêt généralet des intérêtséconomiques particuliers”,in Revue Juridique de l’Environnement,n.3,2008,p.268.而是經(jīng)常與其結(jié)合在一起。正如學(xué)者所言，“以環(huán)境公共利益為保護(hù)目標(biāo)的環(huán)境權(quán)利理論，可以為環(huán)境權(quán)利的獨(dú)立存在提供正當(dāng)理由”，?王小鋼：《以環(huán)境公共利益為保護(hù)目標(biāo)的環(huán)境權(quán)利理論——從“環(huán)境損害”到“對環(huán)境本身的損害”》，《法制與社會發(fā)展》2011年第2期。從而使環(huán)境權(quán)在公法私法上互補(bǔ)展開。

最后，由于基本權(quán)利具有主觀權(quán)利與客觀法等多種功能，因此國家對環(huán)境權(quán)的義務(wù)也展現(xiàn)為不同形態(tài)。在此意義上，我國憲法環(huán)保職責(zé)條款尤其是第26條不是簡單的制度性保障條款，更不只是可以被視為對相關(guān)基本權(quán)利的制度性保障，?制度性保障功能要求立法者履行立法義務(wù)，型塑“基本權(quán)的核心存在”。參見譚倩、袁立：《基本權(quán)利的“制度性保障”及其問題——以公民勞動權(quán)為例的論證》，《法制與社會發(fā)展》2013年第4期。而是還蘊(yùn)含著防御權(quán)和受益權(quán)等其他功能，因此，并不能簡單地以制度性保障來界定環(huán)保職責(zé)條款的性質(zhì)。比如在引人注目的祁連山生態(tài)破壞案中，甘肅省人民政府制定的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》違法允許在國家級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)開采，?參見《甘肅3副省級官員因祁連山生態(tài)問題被問責(zé)》，http://news.ifeng.com/a/20170720/51467670_0.shtml，2017年9月3日訪問。相關(guān)國家公權(quán)行為涉嫌違反我國憲法26條的國家義務(wù)，直接侵害我國憲法第33條第2款所保障的環(huán)境人權(quán)，而公民也應(yīng)當(dāng)具有排除國家侵害的防御性請求權(quán)。

（三）三位一體的完整規(guī)范體系（2018年以來）

生態(tài)文明入憲后規(guī)定于序言第七自然段的“國家根本任務(wù)”中，它是以充分的政治討論和深刻的政治遠(yuǎn)見為基礎(chǔ)的政策性目標(biāo)，與我國憲法正文中的第9條第2款、第26條和第33條第2款具有明確的規(guī)范要素不同。這種特性在中共中央修憲建議、憲法修正草案說明和相關(guān)報告中得到了充分展現(xiàn)。因此，生態(tài)文明條款應(yīng)當(dāng)定性為基本國策條款。同時，兩相對比也可以佐證，前文所述的將第9條第2款和第26條視為國策條款的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，其謬之大矣。

生態(tài)文明入憲所直接提出的解釋學(xué)問題是，生態(tài)國策、環(huán)境人權(quán)與國家環(huán)保義務(wù)這三者之間的相互關(guān)系是怎樣的。對于憲法中的國家任務(wù)及其與國家權(quán)力和基本權(quán)利的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為，國家任務(wù)“表達(dá)了制憲者對國家未來狀況的期待，它是國家發(fā)展的方向性指針，由憲法所規(guī)范的國家權(quán)力負(fù)有義務(wù)去實(shí)踐這些重要的憲法決定”，由此，“國家根本任務(wù)構(gòu)成了國家公權(quán)力在客觀法上的憲法義務(wù)，但在立憲主義時代，其并非憲法的核心價值訴求，在價值序列上從屬于以保障公民基本權(quán)利為內(nèi)容的國家目的”。?陳玉山：《論國家根本任務(wù)的憲法地位》，《清華法學(xué)》2012年第5期。這種一般定位可以適用于環(huán)境條款，但應(yīng)當(dāng)注意到環(huán)境問題的特殊性。

首先，生態(tài)是否文明最終必然落實(shí)到人的環(huán)境感受上，?習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)與人民生活的本質(zhì)性關(guān)聯(lián)，如“建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”“滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。而主觀的環(huán)境感受在規(guī)范上客觀化為環(huán)境人權(quán)，因此環(huán)境人權(quán)受保障的程度體現(xiàn)著生態(tài)文明的高度。在我國憲法環(huán)境條款的整體中，環(huán)境人權(quán)充當(dāng)著價值基礎(chǔ)也必然處于核心地位。就此必須強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)境人權(quán)受到我國憲法的完整保障，現(xiàn)有學(xué)說囿于國策論而采取過于保守的立場，要么矮化環(huán)境權(quán)在內(nèi)容或功能上的完整性，?有學(xué)者將由人權(quán)條款推衍而來的作為主觀權(quán)利的環(huán)境權(quán)限定為“社會權(quán)”，即其功能限于“要求國家為積極的給付”。參見前注?，王鍇、李澤東文。這種觀點(diǎn)忽視了尊重和保障在人權(quán)條款中是并列的，尊重對應(yīng)著防御權(quán)功能。要么限制其受國家保護(hù)的強(qiáng)度，?有學(xué)者認(rèn)為：“結(jié)合憲法第9條、第26條以及第33條等條款，可以為環(huán)境權(quán)主體提供間接保護(hù)?！眳⒁姀堈穑骸董h(huán)境權(quán)的請求權(quán)功能：從理論到實(shí)踐》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期。這種觀點(diǎn)之所以錯誤，原因在于未列舉權(quán)利并不因其未被明確列舉而只受間接保護(hù)。不僅未能充分發(fā)掘憲法文本的規(guī)范內(nèi)涵，而且忽視當(dāng)今各國憲法環(huán)境權(quán)保障的基本趨勢。?環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)是基本權(quán)利體系中不可或缺的組成部分，并且正在得到越來越廣泛的憲法確認(rèn)，“不存在任何原則性的理由拒絕承認(rèn)充分環(huán)境的權(quán)利具有憲法的基本地位”。參見［英］蒂姆·海沃德：《憲法環(huán)境權(quán)》，周尚君、楊天江譯，法律出版社2014年版，第67頁。

其次，生態(tài)文明作為憲法確定的長期政策目標(biāo)為國家權(quán)力設(shè)定了客觀的憲法義務(wù)，因此受生態(tài)文明入憲直接影響的是國家權(quán)力。隨著生態(tài)文明上升為基本國策，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更高強(qiáng)度的環(huán)保義務(wù)。其實(shí)在生態(tài)文明入憲的同時，修憲者也選擇性地增強(qiáng)了國家環(huán)保義務(wù)，2018年修正后的我國憲法第89條之國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理的事項(xiàng)增加了“生態(tài)文明建設(shè)”，但這并不能解釋為只有國務(wù)院才承擔(dān)相關(guān)職責(zé)和受生態(tài)國策的指引，而應(yīng)理解為對最高行政機(jī)關(guān)相關(guān)職責(zé)的特別強(qiáng)調(diào)。

最后，環(huán)境人權(quán)與國家環(huán)保義務(wù)不可分割，環(huán)境權(quán)只有在國家中才能實(shí)現(xiàn)，而國家的環(huán)保義務(wù)從根本上說是為了使人的尊嚴(yán)得到實(shí)現(xiàn)。前者若缺少了后者便成為空中樓閣，后者若缺少了前者則淪為無本之木。國家在尊重和保障環(huán)境權(quán)的過程中，必須深刻認(rèn)識到它不同于傳統(tǒng)人權(quán)的特點(diǎn)。環(huán)境公害在結(jié)果上具有潛伏性和長期性，影響廣泛且難以修復(fù)，對個人的健康、尊嚴(yán)、家庭生活和生命等的侵害，要遠(yuǎn)甚于由于公權(quán)力濫用而使人身自由、尊嚴(yán)和生命等受到的侵害。在現(xiàn)代法治中，公權(quán)力濫用所導(dǎo)致的人權(quán)侵害已經(jīng)得到控制，至少對其防范和救濟(jì)已經(jīng)具有較為成熟的途徑，反而是環(huán)境污染越來越頻繁地由于私人肇因和國家懈怠而變得日趨嚴(yán)重。由此，環(huán)境權(quán)的國家義務(wù)應(yīng)當(dāng)能夠應(yīng)對大量肇因于私人行為的環(huán)境損害，采取更為積極主動的預(yù)防形式，相關(guān)的保障制度也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境問題的特殊性。

綜上所述，在生態(tài)文明入憲之后，憲法環(huán)境條款形成了生態(tài)國策、環(huán)境人權(quán)與國家環(huán)保義務(wù)三位一體的完整規(guī)范體系。其中，環(huán)境人權(quán)提供著價值基礎(chǔ)，生態(tài)國策充當(dāng)著國家的方向性指針，國家環(huán)保義務(wù)則是實(shí)現(xiàn)生態(tài)國策和環(huán)境人權(quán)的手段。通過體系解釋方法，憲法環(huán)境條款的三個組成部分實(shí)現(xiàn)了價值貫通與功能互補(bǔ)，同時，綱領(lǐng)性較強(qiáng)的生態(tài)文明條款自身在效力和實(shí)施上也得到了強(qiáng)化。

三、環(huán)境憲法的內(nèi)在意義與外在功能

（一）走向以人權(quán)為中心的環(huán)境憲法

從總體上看，現(xiàn)代憲法逐漸接納生態(tài)人道主義理念，將環(huán)境保護(hù)寫入憲法，形成環(huán)保國策、環(huán)保制度性保障、國家環(huán)保職責(zé)、環(huán)境人權(quán)等不同類型的條款，環(huán)境人權(quán)則是此類規(guī)則體系的價值核心。如學(xué)者所言：“每個人對充分實(shí)現(xiàn)其健康和福祉的環(huán)境所享有的權(quán)利都是一種基本人權(quán)……因此，每一個憲法民主政體都應(yīng)當(dāng)在其憲法中將這種權(quán)利作為基本權(quán)利加以保障?！?在這方面，法國2004年環(huán)境憲章的實(shí)踐極具代表性，其本身基于生態(tài)人道主義理念確立了關(guān)于環(huán)境權(quán)和環(huán)境保護(hù)的各種原則和規(guī)則，而且通過憲法審查發(fā)揮直接效力。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，自其于2005年3月實(shí)施至今，共形成29項(xiàng)憲法審查案例，其中17項(xiàng)認(rèn)定法國《環(huán)境法典》等相關(guān)法律規(guī)定違憲或部分違憲，其中該憲章第7條的程序性權(quán)利受到憲法委員會高度重視（出現(xiàn)在17項(xiàng)判決中），運(yùn)用居其次的是該憲章第1條的實(shí)體性權(quán)利（出現(xiàn)在6項(xiàng)判決中）。?統(tǒng)計(jì)自法國憲法委員會官網(wǎng)判例全文數(shù)據(jù)庫http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/lesdecisions.95486.html，2018年3月31日訪問。具體分析可參見王建學(xué)：《法國的環(huán)境保護(hù)憲法化及其啟示》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第5期。實(shí)踐中，法國以環(huán)境人權(quán)為核心的憲法環(huán)境條款經(jīng)由釋憲機(jī)制正逐漸形成部門憲法意義上的環(huán)境憲法，國家的立法、行政、司法以及其他活動均受其拘束和指引，由此整個環(huán)境法或者與環(huán)境有關(guān)的法律統(tǒng)合在環(huán)境憲法之下，并發(fā)展為以環(huán)境人權(quán)為中心的較為系統(tǒng)的規(guī)則體系。然而，我國學(xué)界對此仍存在諸多誤解，比如認(rèn)為法國環(huán)境憲章“對憲法環(huán)境權(quán)‘主觀權(quán)利化’的努力，目前尚無明確的理論依據(jù)和實(shí)踐案例，并未具備直接適用的司法效力”，?陳海嵩：《環(huán)境權(quán)實(shí)證效力之考察：以憲法環(huán)境權(quán)為中心》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第7期。進(jìn)而完全否定憲法環(huán)境權(quán)條款的直接效力和獨(dú)立性。

從形成過程上看，環(huán)境憲法與憲法解釋具有天然的關(guān)聯(lián)，解釋是構(gòu)造環(huán)境憲法的必然途徑。環(huán)境問題不可能事無巨細(xì)地規(guī)定在憲法中，即使如法國環(huán)境憲章那樣的專門文本也只能劃定環(huán)保的基本準(zhǔn)則，其相關(guān)條款以原則性條款為主，因此解釋就成為憲法環(huán)境條款得以豐富和發(fā)展的渠道。并且從功能上講，憲法環(huán)境條款與作為部門法的環(huán)境法雖然形成了分化，但二者也可能在運(yùn)行中出現(xiàn)區(qū)隔與乖張。因此，憲法環(huán)境條款的解釋變得極為重要，通過憲法解釋不僅可以補(bǔ)充和拓展憲法中的環(huán)境準(zhǔn)則，而且可以促進(jìn)憲法精神與環(huán)境法制度的融合，消除其相互之間的藩籬和捍格。如學(xué)者所言：“環(huán)境保護(hù)作為部門憲法之一環(huán)，學(xué)界的任務(wù)，在于對該部門加以界定，找出相關(guān)的條文，并詮釋其在憲法各環(huán)節(jié)中的議題。”?黃錦堂：《環(huán)境憲法》，載蘇永欽主編：《部門憲法》，元照出版有限公司（臺北）2006年版，第710頁。然而，直至目前為止，對憲法環(huán)境條款的規(guī)范釋義并沒有得到學(xué)界的充分重視，這種情況不僅出現(xiàn)在憲法學(xué)界，也出現(xiàn)在環(huán)境法學(xué)界，其中后者尤為嚴(yán)重。我國學(xué)者普遍承認(rèn)應(yīng)當(dāng)在憲法層面保障環(huán)境權(quán)，但相關(guān)主張多采取修憲論。比如，有學(xué)者建議：“在我國現(xiàn)行憲法‘公民的基本權(quán)利與義務(wù)’一章中增加一條：‘中華人民共和國公民有在良好、適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利，合理利用自然資源和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！?顧愛平：《公民環(huán)境權(quán)的憲法屬性與實(shí)證化》，《法學(xué)論壇》2003年第4期。也有學(xué)者進(jìn)一步建議：“在憲法中明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，并在相關(guān)法律中對環(huán)境權(quán)的保護(hù)方式、救濟(jì)途徑等具體內(nèi)容加以規(guī)定?！?宋宗宇、王雪娜：《環(huán)境權(quán)的確立及法定化》，《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2006年第1期。

其實(shí)，專門為環(huán)境權(quán)而修憲只能產(chǎn)生政治效果，即通過憲法的明確宣告來促進(jìn)環(huán)境權(quán)保障的政治共識，?有學(xué)者提出“我國應(yīng)當(dāng)通過憲法修正案，將環(huán)境權(quán)明文確認(rèn)為一項(xiàng)獨(dú)立的人權(quán)”，由此發(fā)揮宣示、警示、教育和促進(jìn)立法等功能。參見前注?，吳衛(wèi)星文，第313頁。但它在技術(shù)上是完全不必要的。在我國最近一次修憲過程中，環(huán)境權(quán)從未進(jìn)入相關(guān)討論的議程。事實(shí)上，通過本文所進(jìn)行的憲法解釋完全可以發(fā)展出以人權(quán)為中心的環(huán)境憲法體系，即從“國家尊重和保障人權(quán)”條款中推導(dǎo)出實(shí)體環(huán)境權(quán)，同時將我國憲法第9條第2款和第26條理解為國家對環(huán)境人權(quán)的義務(wù)條款，并通過第2條第3款等相關(guān)條款推衍出環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境救濟(jì)權(quán)等程序性環(huán)境權(quán)，一般認(rèn)為程序性環(huán)境權(quán)包括三種形態(tài)：環(huán)境知情權(quán)（亦稱獲得環(huán)境信息權(quán)）、參與環(huán)境決策權(quán)、就環(huán)境侵權(quán)問題向行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)提起訴愿的權(quán)利。參見胡婧：《作為程序性基本權(quán)利的環(huán)境權(quán)》，《四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第5期。由此形成包含消極權(quán)利、積極權(quán)利和程序權(quán)利在內(nèi)的一束（a bundle of）憲法環(huán)境權(quán)。盡管與法國環(huán)境憲章相比，我國憲法環(huán)境條款即使經(jīng)過如此解釋仍然無法涵蓋特定的重要環(huán)保準(zhǔn)則，比如法國環(huán)境憲章第5條的風(fēng)險預(yù)防原則，但其中的基本價值、邏輯結(jié)構(gòu)和主體構(gòu)造是完整的，足以形成環(huán)境憲法的體系。

環(huán)境憲法的實(shí)踐對部門憲法理論本身也具有反思意義。我國當(dāng)前的部門憲法理論源于德國式憲法法理，后者往往將部門憲法的基礎(chǔ)建立在憲法“國策條款”或“國家目標(biāo)條款”上，部門憲法由此成為憲法原則和精神對各個社會功能領(lǐng)域進(jìn)行引導(dǎo)和滲透的“憲法分則”。趙宏：《部門憲法的構(gòu)建方法與功能意義：德國經(jīng)驗(yàn)與中國問題》，《交大法學(xué)》2017年第1期。這種部門憲法歸屬于社會憲法范疇之下并與國家憲法相對。如此理解部門憲法不僅忽視了國家與社會在現(xiàn)代憲法中的不可分性，而且會導(dǎo)致部門憲法只能充當(dāng)不完整的憲法分則，也就是只能存在于特定的社會功能領(lǐng)域，而使其他的部門憲法受到忽視。比如圍繞憲法的地方制度條款釋義可以形成作為部門憲法的“地方憲法”。Cf.AndréRoux,Droit Constitutionnel Local,Paris:Economica,Collection Droit public fondamental,1995.以環(huán)境憲法為例，國策條款或國家目標(biāo)條款并非部門憲法的唯一基礎(chǔ)，環(huán)境人權(quán)、國家環(huán)保職責(zé)同樣可以經(jīng)過釋義發(fā)展出環(huán)境保護(hù)的部門憲法，在我國三位一體的環(huán)境憲法規(guī)范體系中，只有環(huán)境人權(quán)才能為環(huán)境規(guī)范整體提供扎實(shí)的價值基礎(chǔ)，并充當(dāng)其不斷變遷的不竭的動力源泉。

（二）環(huán)境憲法與環(huán)境法的統(tǒng)合

通過憲法解釋發(fā)展環(huán)境憲法可以對環(huán)境法和環(huán)境保護(hù)發(fā)揮三個方面的重要功能。

首先，為環(huán)境法提供統(tǒng)一的價值基礎(chǔ)。我國的環(huán)境法由于缺乏價值指引而較多表現(xiàn)為法律化的各種技術(shù)規(guī)則，如學(xué)者所言：“對于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的反思和整個人類價值觀念的檢討使得環(huán)境法學(xué)逐漸認(rèn)識到，要想解決環(huán)境問題……必須對立法價值目標(biāo)的選擇作出全面的檢視?！备呃t：《環(huán)境法學(xué)的核心理論——可持續(xù)發(fā)展》，《法商研究》2005年第1期。然而，環(huán)境法價值真空的填補(bǔ)無疑不應(yīng)脫離實(shí)定法從而造成信馬由韁的狀況，否則環(huán)境法上的規(guī)則將可能游離于法律體系之外，出現(xiàn)學(xué)者所批判的泛道德化的脫法現(xiàn)象，即“只是機(jī)械地把環(huán)境倫理學(xué)的道德話語照搬到法學(xué)之中，從所謂生態(tài)視角進(jìn)行抽象的哲理思辨，導(dǎo)致與傳統(tǒng)法理的格格不入”。相反，應(yīng)當(dāng)使環(huán)境法的規(guī)范基礎(chǔ)回歸憲法的“國家尊重和保障人權(quán)”條款，并通過系統(tǒng)解釋相關(guān)憲法環(huán)境條款，尤其是揭示受到人們普遍忽視的國家環(huán)保職責(zé)與環(huán)境人權(quán)的對應(yīng)關(guān)系，從而扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境立法一直以來的內(nèi)容偏頗和價值失衡。如學(xué)者所言：“環(huán)境權(quán)是解決環(huán)境法合法性的‘權(quán)利基石’?！眳沃颐罚骸董h(huán)境權(quán)入憲的理路與設(shè)想》，《法學(xué)雜志》2018年第1期。從既有的環(huán)境立法來看，人權(quán)條款沒有得到立法者的足夠重視。盡管學(xué)者早就提出我國的環(huán)境立法“過于強(qiáng)調(diào)國家的環(huán)境保護(hù)權(quán)力忽視公民的環(huán)境權(quán)，使得公民的環(huán)境權(quán)保護(hù)要求缺乏法律依據(jù)”，呂忠梅：《論公民環(huán)境權(quán)》，《法學(xué)研究》1995年第6期。但這種狀況直到今天也沒有得到根本改觀。

最新修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》雖然在環(huán)境權(quán)保障方面取得了一定突破，如其第五章專門規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，但仍然存在“環(huán)境權(quán)的宣告和認(rèn)可不充分”等問題，常紀(jì)文、焦一多：《新〈環(huán)境保護(hù)法〉的立法突破、缺陷與實(shí)效問題》，《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2014年第18期。既沒有在總則中明確宣告環(huán)境權(quán)，也未建立其全面保障機(jī)制。立法者只看到憲法的環(huán)保職責(zé)條款，而忽視了國家尊重和保障環(huán)境人權(quán)的要求，多少造成了環(huán)境權(quán)保障機(jī)制的缺陷。比如，在德國，早已建立預(yù)防性不作為訴訟制度，基于《德國基本法》第19條第4項(xiàng)的無漏洞救濟(jì)要求，“聯(lián)邦行政法院歷來穩(wěn)定的判決都許可預(yù)防性的權(quán)利保護(hù)”，Vgl.BVerwGE 26,23（25 f.）.作為一般權(quán)利救濟(jì)的補(bǔ)充類型。然而，這種訴訟類型不僅未出現(xiàn)在我國訴訟法中，目前雖無針對行政不作為的預(yù)防性訴訟，但預(yù)防性民事訴訟已得到司法解釋的確認(rèn)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過，自2015年1月7日起施行）第1條，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)我國《民事訴訟法》第55條、我國《環(huán)境保護(hù)法》第58條等法律的規(guī)定，對“具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，法院應(yīng)予受理。當(dāng)前的司法實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，比如中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會提起的五小葉槭環(huán)境公益訴訟案和自然之友提起的野生綠孔雀環(huán)境公益訴訟案。參見《社會組織發(fā)起預(yù)防性公益訴訟獲立案》，http://www.cenews.com.cn/fzxw/201708/t20170825_848385.html，2017年8月30日訪問。而且在學(xué)術(shù)界也缺乏充分的研究。關(guān)于預(yù)防性不作為訴訟的基礎(chǔ)性研究，參見章志遠(yuǎn)、朱秋蓉：《預(yù)防性不作為訴訟研究》，《學(xué)習(xí)論壇》2009年第8期。事實(shí)上，由于前述的環(huán)境權(quán)侵害的特殊性，環(huán)境方面的預(yù)防性不作為訴訟對于糾正國家懈怠、預(yù)防環(huán)境損害極其重要，也符合我國憲法第26條“防”的要求。

其次，充當(dāng)解釋和評價環(huán)境法的基準(zhǔn)。環(huán)境法是我國社會主義法律體系的組成部分，憲法是中國特色社會主義法律體系的核心和基礎(chǔ)，因此不僅環(huán)境立法必須符合憲法精神，環(huán)境法的解釋和評價也不能脫離憲法環(huán)境條款的價值基準(zhǔn)。

從現(xiàn)有的環(huán)境法解釋著述來看，憲法的價值并沒有得到解釋者的注意。在最新修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，環(huán)境法學(xué)界對環(huán)境保護(hù)的地位存在較大分歧。學(xué)者批評修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境保護(hù)的重要性仍然認(rèn)識不足，如有學(xué)者認(rèn)為：“新《環(huán)境保護(hù)法》之立法目的仍然存在著價值缺失與不足，雖然它倡導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，但其最終要旨仍然強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)僅僅作為其發(fā)展過程中需要注意、協(xié)調(diào)的附屬?！备呃t、周勇飛：《環(huán)境法的精神之維——兼評中國新〈環(huán)境保護(hù)法〉之立法目的》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第1期。筆者認(rèn)為，在憲法的規(guī)范體系中，環(huán)境保護(hù)仍然是以實(shí)現(xiàn)人的尊嚴(yán)為中心的，也就是說，通過在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間建立協(xié)調(diào)關(guān)系，從而更好實(shí)現(xiàn)對人的關(guān)懷。在此意義上，憲法中的環(huán)保理念既不是純粹以人類為中心的傳統(tǒng)人道主義，也不是以生態(tài)為中心的生態(tài)主義，而是人道主義與生態(tài)主義的混合，或者說是弱的人類中心主義。由此，基于憲法來解釋和評價最新修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》就不能過分拔高其中的生態(tài)主義，否則將與憲法發(fā)生價值不一致。過分拔高的生態(tài)主義不僅會限制國家的發(fā)展，也會給個人造成過度的環(huán)保負(fù)擔(dān)，極大地限制其他基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?？紤]到這一點(diǎn)，筆者贊同對最新修訂的我國《環(huán)境保護(hù)法》的下述解讀與評價：“以環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系的調(diào)整模式，是現(xiàn)階段處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題的最優(yōu)選擇，既不能為經(jīng)濟(jì)利益而犧牲環(huán)境，也不能因保護(hù)環(huán)境而停止發(fā)展，二者必須協(xié)調(diào)?！斌眯?、丁霖：《綠色發(fā)展理念與環(huán)境立法創(chuàng)新》，《法制與社會發(fā)展》2016年第2期。

最后，促進(jìn)環(huán)境法的內(nèi)容整合以及環(huán)境法子部門的協(xié)調(diào)與融合。從我國環(huán)境法的實(shí)體內(nèi)容來看，各種技術(shù)性環(huán)境規(guī)則基于其法律關(guān)系的不同主要分化為環(huán)境民法、環(huán)境刑法和環(huán)境行政法三個部門，分別處理環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任和環(huán)境行政執(zhí)法等問題，我國的環(huán)境法教材通常在強(qiáng)調(diào)環(huán)境法作為法律部門的獨(dú)立性之后，在形式上將其規(guī)范分為“民法規(guī)范”“刑法規(guī)范”“行政法規(guī)范”“訴訟與非訴訟程序法規(guī)范”等。參見呂忠梅主編：《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第124-125頁。但這三個部門其實(shí)只存在一個共同點(diǎn)即均涉及環(huán)境問題，在規(guī)范上并沒有實(shí)質(zhì)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作為連接，這不僅弱化了環(huán)境法作為部門法的獨(dú)立性，而且損害其內(nèi)部統(tǒng)一性，造成不同部門之間的規(guī)則失據(jù)。再加上我國仍缺乏實(shí)效性的憲法審查機(jī)制，在憲法上并沒有辦法判斷國家對其各種環(huán)保義務(wù)的履行是否充分、適當(dāng)和協(xié)調(diào)，這種規(guī)則失據(jù)的情況就不可能在體制上得到系統(tǒng)糾正。在此背景下，通過憲法解釋發(fā)展出完善的環(huán)境憲法體系，尤其是在肯認(rèn)環(huán)境權(quán)特殊性（相比其他基本權(quán)利）的基礎(chǔ)上，通過融貫地界定環(huán)境權(quán)的防御權(quán)功能、受益權(quán)功能、制度性保障功能、組織與程序保障功能、第三人效力、保護(hù)義務(wù)功能等各項(xiàng)功能，相應(yīng)地融貫評價國家對環(huán)境權(quán)的各類義務(wù)的履行情況，就可以在實(shí)質(zhì)上促進(jìn)環(huán)境民法、環(huán)境刑法、環(huán)境行政法等各個領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)與協(xié)調(diào)，從而最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的內(nèi)容整合。

四、余論：憲法環(huán)境條款的實(shí)施及挑戰(zhàn)

憲法環(huán)境條款的解釋不僅要構(gòu)建環(huán)境憲法的理論體系，而且應(yīng)當(dāng)有效回應(yīng)其實(shí)施過程中所面臨的各種挑戰(zhàn)。目前，我國憲法環(huán)境條款的實(shí)施途徑較為單一，立法充當(dāng)著憲法環(huán)境條款邁向?qū)嵺`的唯一通道，也就是說，憲法環(huán)境條款先轉(zhuǎn)化為相關(guān)環(huán)境立法，然后再通過法律的行政執(zhí)行和司法裁判作用于環(huán)保實(shí)踐。因此，有必要進(jìn)一步提出以下三項(xiàng)命題。第一，考慮到立法對憲法環(huán)境條款的實(shí)施意義重大，就有必要特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境立法與憲法的關(guān)聯(lián)。環(huán)境法的立法以及解釋，必須充分且完整地體現(xiàn)憲法環(huán)境條款的基本原則和價值，必要時對環(huán)境法進(jìn)行合憲性解釋。第二，立法機(jī)關(guān)至今為止只片面地看到了憲法中的顯性環(huán)境條款，而忽視了隱藏在國家環(huán)保職責(zé)背后并為其提供正當(dāng)性的人權(quán)條款，若繼續(xù)片面看待生態(tài)國策，會加劇重國家而輕社會的狀況，因此，環(huán)境法的立法和解釋極有必要強(qiáng)調(diào)國家尊重和保障環(huán)境人權(quán)。第三，由于生態(tài)文明受到過度關(guān)注，而原有的環(huán)境條款尤其是人權(quán)條款一直受到忽視，憲法環(huán)境條款的實(shí)施可能會進(jìn)一步表現(xiàn)出政策性強(qiáng)而法律性弱的特點(diǎn)，這對生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)定性極為不利，因此有必要對憲法環(huán)境條款進(jìn)行整體性詮釋，尤其是關(guān)注其價值基礎(chǔ)。

總而言之，準(zhǔn)確且全面地認(rèn)識我國憲法中的環(huán)境條款，促進(jìn)憲法環(huán)境條款釋義及其與環(huán)境法的融合，有助于更好地進(jìn)行環(huán)境法的立法和解釋活動，推動我國環(huán)保事業(yè)的不斷進(jìn)步，最終實(shí)現(xiàn)國家對環(huán)境人權(quán)的尊重和保障。