●李雅新/文

派駐檢察、巡回檢察、專項(xiàng)檢察和巡視檢察作為監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察不斷發(fā)展、演變過程中形成的四種檢察方法，已經(jīng)成為刑事執(zhí)行檢察工作中累積的最重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這四種檢察方法各自的不可替代作用，推動刑事執(zhí)行檢察工作走向成熟和規(guī)范。但回顧歷史，能夠看出這四種方法在刑事執(zhí)行檢察的發(fā)展過程中是逐漸明確的，而這個明確的過程就是修正最初的派駐檢察弊端的過程。換句話說，巡視檢察和專項(xiàng)檢察都是針對最初確定的派駐檢察和巡回檢察一直無法破解的監(jiān)督難題而采取的應(yīng)對措施。筆者試圖依據(jù)實(shí)踐中不得不面對的無奈和困惑，尋找一條更為有效的檢察監(jiān)督方法，以緩解新形勢給刑事執(zhí)行檢察工作帶來的新壓力。

一、檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后刑事執(zhí)行檢察方法的發(fā)展變化過程

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作作為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)基本檢察業(yè)務(wù)得到了恢復(fù)和發(fā)展。從1984年開始，全國各地陸續(xù)在大型監(jiān)獄、勞教所和監(jiān)管場所比較集中的地區(qū)設(shè)立派出檢察院，在監(jiān)獄、看守所和勞教所等監(jiān)管場所設(shè)立派駐檢察室。至此，派駐檢察成為檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管秩序檢察監(jiān)督的最重要手段。

什么是派駐檢察？派駐檢察，是指人民檢察院在監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所設(shè)置派駐檢察室或者派出檢察院，對監(jiān)管場所的刑事執(zhí)行活動進(jìn)行近距離、實(shí)地、即時監(jiān)督。派駐檢察是我們國家有別于世界其他任何國家的一項(xiàng)獨(dú)具特色的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督方法。設(shè)定這樣一種檢察監(jiān)督方法的初衷是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的即時性和便利性。希望通過穿梭在監(jiān)管場所內(nèi)，及時發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行活動中的違法問題，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員履行職務(wù)過程中的犯罪線索；同時還希望通過與監(jiān)管單位工作人員的近距離的接觸發(fā)揮威懾作用，有效地預(yù)防監(jiān)管人員職務(wù)上違法犯罪的發(fā)生。事實(shí)上，如果派駐人員數(shù)量足夠，責(zé)任心足夠，應(yīng)該說這樣的效果可以收到。實(shí)踐中，派駐檢察也確實(shí)發(fā)揮了監(jiān)督即時性的作用。

但并不是所有的監(jiān)獄、看守所都有派駐檢察室。各地檢察院情況不同，有的檢察院由于人員編制所限或者距離監(jiān)管場所過遠(yuǎn)等原因，就沒有設(shè)立派駐檢察室，而是采取對常年關(guān)押或者收治人數(shù)較少的小型監(jiān)獄、看守所、強(qiáng)制醫(yī)療所實(shí)行不定期的巡回式檢察。巡回檢察是與派駐檢察相對應(yīng)的，是對派駐檢察的一種補(bǔ)充。但有些院和派出檢察院特意對所監(jiān)督的監(jiān)獄、看守所不采用派駐的方式，而采用巡回檢察的方式，目的就是避免派駐檢察的一些弊端，防止檢察人員與監(jiān)管人員“同化”問題的產(chǎn)生。

實(shí)踐表明，派駐也好，巡回也罷，仍然有我們不得不面對的問題和弊端。派駐檢察的弊端主要有三個方面：一是“同化”問題。這是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題，也是其他國家不采取派駐檢察方法的重要原因。由于絕大部分派駐檢察室人員流動不暢，長期派駐，與監(jiān)管單位形成了千絲萬縷的聯(lián)系，工作中生活中建立深厚友誼，而工作中的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系就愈加不明晰，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，甚至發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索也不上報(bào)，擔(dān)心影響相互關(guān)系的思想制約著監(jiān)督工作的開展。二是“畫地為牢”的本位思想問題。由于長期派駐，頭腦中容易形成檢察室為自己的工作之所，不愿讓所派的院插手管理，認(rèn)為派駐檢察室是自己的“一畝三分地”，甚至對監(jiān)管單位存在的問題幫助隱瞞，對檢察室不盡職責(zé)、忽略職責(zé)的行為不上報(bào)，使所派的院無法掌握派駐檢察的真實(shí)情況等。三是消極懈怠、工作滯后。由于遠(yuǎn)離院部，所以對檢察室本身工作要求不嚴(yán)，對應(yīng)予及時完成的工作不及時完成，而是集中時間后補(bǔ)材料，導(dǎo)致規(guī)范化檢察室要求的一些材料千篇一律，缺乏真實(shí)性等。而巡回檢察的弊端主要體現(xiàn)在由于檢察次數(shù)少時間短，發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行中違法犯罪問題和線索的概率很小。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)從2009年開始開展專項(xiàng)檢察，從2012年開始開展巡視檢察，以解決派駐檢察和巡回檢察無法解決的監(jiān)督不深入、不到位的問題。

巡視檢察是最高人民檢察院在2012年2月印發(fā)的《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》中首次提出的概念。所謂巡視檢察就是上級檢察院刑事執(zhí)行檢察部門對轄區(qū)內(nèi)由下級檢察院承擔(dān)檢察任務(wù)的監(jiān)獄、看守所、強(qiáng)制醫(yī)療所的刑事執(zhí)行活動是否合法進(jìn)行檢察，同時對派駐該監(jiān)管場所的檢察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)情況進(jìn)行檢查。由于巡視檢察具有檢察指向的對下性、檢察時間的隨機(jī)性、檢察內(nèi)容的全面性和檢察方法的多樣性等特點(diǎn)和優(yōu)勢，可以克服傳統(tǒng)派駐檢察的弊端及下級檢察院監(jiān)督效果不佳等問題，取得了較好的法律效果和社會效果，值得推廣和加強(qiáng)。但巡視檢察的弊端在于，最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳、省院、市院巡視檢察的效能是逐漸遞減的，因?yàn)槭∫韵聶z察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門上下級之間過于熟悉，往往會在巡視前提前打招呼，擔(dān)心給備檢單位帶來被動，迫于情面，檢查后對檢察機(jī)關(guān)派駐檢察存在的問題沒有懲戒措施，所以效果不大。同時巡視檢察的次數(shù)畢竟有限，發(fā)現(xiàn)問題的即時性不強(qiáng)、幾率性不大。所以，只寄希望于巡視檢察給派駐檢察帶來觸動效果還是短暫的。

專項(xiàng)檢察是針對刑事執(zhí)行活動中存在某一方面的突出問題，集中時間、集中力量予以清理糾正或者監(jiān)督整改開展的活動，是只有在形勢所必要時才采取的方法，因?yàn)槠渚哂羞\(yùn)動式執(zhí)法的特點(diǎn)所以不宜經(jīng)常采用和普遍使用。

從上述分析可見，四種檢察方法實(shí)際上是以派駐檢察為基礎(chǔ)，已解決派駐檢察自身所具有的弊端而衍生的其他檢察方法。所以，刑事執(zhí)行檢察廳原廳長袁其國曾指出：“將來，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究，建立健全巡視檢察、派駐檢察、巡回檢察和專項(xiàng)檢察等監(jiān)督方法相關(guān)制度和工作機(jī)制，克服這些監(jiān)督方法的弊端，充分發(fā)揮各種監(jiān)督方法的優(yōu)勢作用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)”。

二、巡回派駐檢察方法的設(shè)計(jì)思考

2016年10月開始，檢察改革全面鋪開，給刑事執(zhí)行檢察部門的派駐檢察制度帶來了新的課題。原來的派駐檢察室只有一位主任，改革后成為了員額檢察官，原來檢察室的普通檢察員也有部分成為了員額檢察官，原為刑事執(zhí)行檢察部門和刑事執(zhí)行檢察派出院的負(fù)責(zé)人也成為員額檢察官，而司法改革去行政化的最重要標(biāo)志就是他們都要作為員額檢察官從事辦案工作。實(shí)踐中，由辦事向辦案全面轉(zhuǎn)變的刑事執(zhí)行檢察部門的辦案任務(wù)很重：職務(wù)犯罪偵查案件、羈押必要性審查案件、超期羈押及久押不決的監(jiān)督糾正案件、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行的監(jiān)督案件、服刑人員再犯罪的批捕和審查起訴案件、臨場監(jiān)督死刑案件、控告舉報(bào)案件、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件和在押人員死亡檢察等案件。而最重要的是刑事執(zhí)行檢察部門尚有大量工作不能作為案件計(jì)入統(tǒng)計(jì)，這就是派駐檢察工作。案件可以通過內(nèi)勤操作執(zhí)檢子系統(tǒng)隨機(jī)分配給員額檢察官，由員額檢察官辦理，而錯綜繁瑣的派駐檢察工作由誰來完成，怎樣去完成，怎樣進(jìn)行考核，成為刑事執(zhí)行檢察部門落實(shí)檢察官主體責(zé)任、對檢察官進(jìn)行績效考核的重要課題。顯然，仍然按照原來的行政編制進(jìn)行派駐檢察已不合適。以派駐監(jiān)獄檢察為例，其一，改革后從事派駐檢察的員額檢察官比原來的檢察室主任多，如果仍然按原來的方式派駐，各員額檢察官之間責(zé)任不清；如果其中一人成為負(fù)責(zé)人，就未能取消執(zhí)法中的行政色彩。其二，如果仍然堅(jiān)持原來的檢察室主任繼續(xù)承擔(dān)派駐職責(zé)，非檢察室的員額檢察官不派駐只辦案，那么員額檢察官的工作負(fù)擔(dān)以及辦案數(shù)量無法均衡。但派駐檢察只能堅(jiān)持不能撤銷，如果撤銷，監(jiān)管場所失去監(jiān)督的反彈效應(yīng)不可估量。

既要堅(jiān)持派駐，又要將檢察官主體責(zé)任落實(shí)到位，最好的方式就是員額檢察官輪流派駐。如果同時兼顧到一并解決派駐檢察所存在的弊端，兼顧巡回檢察和派駐檢察的優(yōu)勢，最好的解決辦法就是實(shí)行巡回派駐檢察制度。即由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組，輪流對各監(jiān)管單位進(jìn)行派駐檢察，設(shè)定在一個監(jiān)管單位的派駐檢察時間，完成對該監(jiān)管單位的一定時間的派駐檢察后再輪到下一個監(jiān)管場所履行派駐檢察的職責(zé)。

不言而喻，巡回派駐檢察具有以下優(yōu)勢：一是由強(qiáng)化“駐”向強(qiáng)化“派”轉(zhuǎn)變，破解“同化”的監(jiān)督難點(diǎn)。巡回派駐的檢察官由巡回派駐檢察辦公室確定，由于員額檢察官較多，所以有時會被派參與巡回派駐，有時會被輪空接受其他任務(wù)。這樣在檢察官的概念里會強(qiáng)化被指派的概念，弱化駐在監(jiān)管單位的概念，其喪失了與監(jiān)管單位長期同吃同住同擔(dān)當(dāng)職責(zé)的基礎(chǔ)條件。二是由局部利益向大局觀念轉(zhuǎn)變，破解派駐檢察本位主義監(jiān)督難點(diǎn)。實(shí)行巡回派駐檢察制度實(shí)現(xiàn)了派駐檢察人員固定身份的轉(zhuǎn)變，有利于員額檢察官站在刑事執(zhí)行檢察工作大局上思考和認(rèn)識問題，而不是站在一個派駐檢察室的小視野去認(rèn)識、協(xié)調(diào)和處理問題。三是由按部就班向引入競爭轉(zhuǎn)變，破解消極懈怠、激情不足的工作難點(diǎn)。實(shí)行巡回派駐檢察制度，檢察官不僅要接受派出他的業(yè)務(wù)部門及院里對其辦案、辦事的考核和評比，還要接受監(jiān)管單位對其工作質(zhì)量和能力、水平的評價(jià)，這必將敦促員額檢察官不斷加強(qiáng)提高自己處理問題、解決問題的能力和水平，調(diào)動檢察官的工作積極性。四是由各行其是向統(tǒng)一規(guī)范轉(zhuǎn)變，破解各監(jiān)管單位執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的監(jiān)督難點(diǎn)。由于所有員額檢察官隨機(jī)辦理案件，掌握各個監(jiān)管單位執(zhí)法水平，能夠發(fā)現(xiàn)各監(jiān)管單位執(zhí)法程序的不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一?？梢酝ㄟ^員額檢察官聯(lián)席會議研究解決的辦法，形成檢察建議，提交各個監(jiān)管單位，形成一個地區(qū)范圍內(nèi)刑事執(zhí)行執(zhí)法的一致。五是由獨(dú)擔(dān)困難向分擔(dān)困難轉(zhuǎn)變，解決各派駐檢察室力量不均衡的難點(diǎn)。由于各監(jiān)管單位與市區(qū)距離不同，生活條件、工作環(huán)境均有差異，所以偏遠(yuǎn)的監(jiān)管場所往往派駐檢察的力量比較薄弱，干警工作辛苦，所以對他們的要求也就降低；而有些干警因不愿長期遠(yuǎn)離單位總部，要求回到總部，但因無人接替遲遲得不到解決。實(shí)行巡回派駐檢察后，檢察官們輪流承擔(dān)偏遠(yuǎn)地區(qū)的派駐困難，就解決了這一困擾多年的問題，不僅使大家均能得到艱苦環(huán)境的鍛煉，增進(jìn)彼此理解，而且均衡了派駐的力量。六是由自行管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，解決監(jiān)督不及時、不到位的問題。實(shí)行巡回派駐檢察制度，每個檢察官組每個派駐日均要按照檢察室規(guī)范化等級的評定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真的檢察，并形成詳盡的記錄，在每個周末下班前要上報(bào)巡回派駐檢察官辦公室的內(nèi)勤進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，每個月要對統(tǒng)計(jì)的數(shù)字進(jìn)行分析，形成報(bào)告提交員額檢察官聯(lián)席會議，進(jìn)行工作的動態(tài)分析，以便及時解決一些個性和共性的問題。這樣就解決了原來的派駐檢察派而不駐、駐而不察、察而不深的問題。

綜上，巡回派駐檢察可以兼顧派駐檢察和巡回檢察、甚至巡視檢察的優(yōu)勢，同時可以適應(yīng)落實(shí)員額檢察官辦案責(zé)任制的需求，應(yīng)是具有多個監(jiān)管場所的市院和刑事執(zhí)行檢察派出院的首選。

三、巡回派駐檢察制度的設(shè)計(jì)要點(diǎn)

巡回派駐檢察制度的設(shè)計(jì)要結(jié)合本地的實(shí)際，其要點(diǎn)主要有以下幾項(xiàng)：

（一）設(shè)立巡回派駐檢察官辦公室

要設(shè)立巡回派駐檢察官辦公室，明確其職責(zé)定位。巡回檢察辦公室主任由部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。該辦公室的職責(zé)是統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、部署巡回檢察工作，辦公室設(shè)置專門的事務(wù)內(nèi)勤，負(fù)責(zé)對內(nèi)、對外的聯(lián)絡(luò)，材料（信息）的接受、移轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)的匯總和報(bào)送。該辦公室的具體職責(zé)是貫徹最高人民檢察院、上級院和本院關(guān)于刑事執(zhí)行檢察工作決議、決定；承擔(dān)政策研究、制度建設(shè)等工作,研究提出巡視派駐檢察工作規(guī)劃、年度計(jì)劃和階段任務(wù)安排；聽取各巡回派駐檢察官的工作匯報(bào),對巡回派駐小組執(zhí)行本院或本部門決定的事項(xiàng)進(jìn)行督辦；研究檢察工作成果的運(yùn)用，分類處置，提出相關(guān)意見和建議；向院黨組報(bào)告工作情況,傳達(dá)貫徹巡視工作的決策和部署；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)巡回派駐小組開展工作,對巡回派駐檢察小組進(jìn)行管理和監(jiān)督；配合有關(guān)部門對巡回派駐工作人員進(jìn)行培訓(xùn)、考核、監(jiān)督和管理；負(fù)責(zé)對巡回派駐小組人員的編配，交流和輪崗；研究處理巡回檢察工作中的其他重要事項(xiàng)。

巡回派駐檢察辦公室根據(jù)要求設(shè)定巡回派駐檢察官的數(shù)量,每月要對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，形成對巡回派駐檢察工作的動態(tài)分析報(bào)告，提交員額檢察官聯(lián)席會議進(jìn)行研究。辦公室向所在院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

（二）巡回派駐檢察官的條件

巡回派駐檢察官由入額的檢察官擔(dān)任，巡回派駐檢察組的其他成員為非員額檢察官及司法輔助人員，人員比例和選配以監(jiān)獄的規(guī)模來確定，力求達(dá)到責(zé)任明確、科學(xué)管理、融合有序與效率優(yōu)先。對參加巡回派駐人員的條件要求是堅(jiān)持原則，敢于擔(dān)當(dāng)，依法辦事，公道正派，清正廉潔；遵守紀(jì)律，嚴(yán)守秘密；熟悉刑事執(zhí)行檢察工作和相關(guān)法律規(guī)定，具有較強(qiáng)的發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調(diào)、解決問題等能力；堅(jiān)持履行員額檢察官負(fù)責(zé)制，誰主辦誰負(fù)責(zé)、誰簽字誰負(fù)責(zé)、誰受理誰負(fù)責(zé)。選配巡視工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)條件，對不適合從事巡視工作的人員，應(yīng)當(dāng)及時予以調(diào)整；巡視工作人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行輪崗交流。

（三）巡回派駐時間段的確定

對員額檢察官巡回派駐的時間段問題，實(shí)踐中有的不同觀點(diǎn)，有人認(rèn)為應(yīng)因地制宜，各地各單位人員情況及存在的問題各異，因此時間段可隨機(jī)而定，但最短不能短于一個月，最長不易超過半年。筆者認(rèn)為巡回派駐要取得最佳效果應(yīng)以一個月為宜，時間長就容易懈怠。各檢察室應(yīng)留有內(nèi)勤，內(nèi)勤工作的特殊性要求其時間段略長，以便于對各員額檢察官工作的銜接，一般以半年為宜。

（四）巡回派駐檢察官的首辦責(zé)任制

之所以依然派駐，就是要及時解決監(jiān)管場所的一些突發(fā)情況以及能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，因此，對員額檢察官在檢察期間發(fā)生或發(fā)現(xiàn)在押人員死亡、監(jiān)管場所重大事故等案件以及職務(wù)犯罪案件線索，原則上實(shí)行檢察官首辦責(zé)任制，以防止因?yàn)檠不囟鴮?dǎo)致責(zé)任不清。巡回派駐檢察官在巡回派駐檢察辦公室主任的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下可以采用檢察官獨(dú)任制或檢察官辦案組的形式進(jìn)行辦理。

（五）巡回派駐檢察組的工作方式和權(quán)限

巡回派駐檢察組承擔(dān)原派駐檢察室除減假暫案件辦理外的全部工作職責(zé),不折不扣地堅(jiān)持日檢察、周檢察、月檢察和及時檢察，同時可以巡視檢察的方式開展工作。如，聽取被檢察單位的工作匯報(bào)和有關(guān)部門的專題匯報(bào)；與被檢察單位班子成員和其他干部群眾進(jìn)行個別談話；受理反映問題的來信、來電和來訪等；向有關(guān)知情人調(diào)查、詢問相關(guān)情況；對罪犯的申訴、控告、舉報(bào)依法妥善處置，誰受理誰負(fù)責(zé)；調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)案卷、檔案、會議記錄等資料；召開座談會；進(jìn)行測評、問卷調(diào)查；巡回檢察工作結(jié)束后，形成報(bào)告，如實(shí)報(bào)告了解的重要情況和問題，并提出處理建議；對司法腐敗多發(fā)、監(jiān)督制約薄弱、人民群眾反映強(qiáng)烈的領(lǐng)域，細(xì)致檢查監(jiān)管行為是否規(guī)范，是否存在不作為、亂作為等問題。在剖析根源、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，分別作出糾正違法行為、處理責(zé)任人員、完善工作機(jī)制等相應(yīng)的決定。在被巡視單位反饋整改情況后，適時對其開展突擊檢察，重點(diǎn)查看整改是否到位，反饋是否屬實(shí)，防止問題反彈，專門組織被檢察單位的分管領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人到會，當(dāng)面部署整改落實(shí)，確保整改效果。

（六）巡回派駐檢察官工作成果的運(yùn)用

因?yàn)檠不嘏神v檢察官不僅參與案件的辦理，而且參與巡回派駐檢察等許多事務(wù)性工作，所以，要建立巡回派駐檢察官單獨(dú)的具體考核辦法，將辦事與辦案按比例科學(xué)折合計(jì)算工作量，使其成為刑事執(zhí)行檢察員額檢察官特有的績效考核方式。