姚 昱

〔摘要〕自1960年以來，中國對(duì)非洲的發(fā)展援助一直是美國歷屆政府密切關(guān)注的對(duì)象。解密至1987年的美國政府系列檔案表明，美國政府的相關(guān)認(rèn)知由于各種意識(shí)形態(tài)偏見的影響，頻頻出現(xiàn)嚴(yán)重的錯(cuò)誤。但中國在27年里堅(jiān)持不懈地對(duì)非洲提供世界上條件最為優(yōu)厚的發(fā)展援助這一事實(shí)，不僅使美國的認(rèn)知出現(xiàn)從敵視到重視的轉(zhuǎn)變，也令美國政府逐步改變對(duì)非洲發(fā)展問題的輕視態(tài)度和政策。

〔關(guān)鍵詞〕美國；中國；非洲；發(fā)展援助

〔中圖分類號(hào)〕D232；K27 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號(hào)〕1003-3815(2018)-07-0056-12

ChineseAidtoAfricanDevelopment:TheRecognitionandResponseoftheAmericanGovernment(1960—1987)
Yao Yu

Abstract: Since 1960 Washington has always closely followed Chinese aid to African development. Influenced by ideological prejudices, the series of declassified US government archives to 1987 reveal that Washington frequently made serious mistakes in its perceptions. But the historical facts show that China persevered to provide the world’s most favorable development aid to Africa for 27 years, not only changing American perceptions from hostility to appreciation but also leading to gradual changes in American attitudes and policies.

* 本文是國家社科基金一般項(xiàng)目“戰(zhàn)后美國對(duì)亞非不結(jié)盟國家經(jīng)濟(jì)政策研究”(18BSS019)的階段性成果。由于一直以來中國對(duì)非洲的發(fā)展援助集中于非洲撒哈拉沙漠以南的黑人國家，對(duì)非洲其他部分的發(fā)展援助較少，所以本文中的“非洲”專指撒哈拉以南的非洲國家部分，特此說明。

援助非洲的目的和實(shí)際效果有不同看法，但都普遍承認(rèn)中國的發(fā)展援助相比其他國家在非洲更受歡迎，而且也對(duì)西方的援助活動(dòng)產(chǎn)生了很大影響*① 國際社會(huì)和學(xué)術(shù)界有關(guān)中國對(duì)非洲發(fā)展援助的看法主要分為兩派，一派認(rèn)為中國的援助目的是為實(shí)現(xiàn)自身利益，不僅對(duì)非洲國家未產(chǎn)生很好效果，也對(duì)西方的援助活動(dòng)造成損害；另一派則認(rèn)為中國的援助效果較為積極，中國與西方的發(fā)展援助在實(shí)際效果上其實(shí)存在著互補(bǔ)的情況，而西方的批評(píng)在很大程度上是視非洲為自己禁臠的西方國家對(duì)中國與非洲經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)的不適應(yīng)和恐慌。有關(guān)爭論的介紹與分析，參見李安山：《論“中國崛起”語境中的中非關(guān)系——兼評(píng)國外的三種觀點(diǎn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2006年第11期；Daniel Large, “Beyond ‘Dragon in the Bush’: The Study of China-Africa Relations”, African Affairs, Vol.107, No.426 (jan., 2008), pp.45-61; 宋秀琚：《國外中非關(guān)系研究綜述》，《西亞非洲》2010年第7期；李安山：《國際社會(huì)對(duì)中非關(guān)系的研究現(xiàn)狀》，外交部非洲司編：《中非聯(lián)合研究交流計(jì)劃2012—2013年課題研究報(bào)告選編》，世界知識(shí)出版社，2014年，第39—133頁；嚴(yán)海蓉、沙伯力：《中國在非洲:話語與現(xiàn)實(shí)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年等。。在各種解釋中，國內(nèi)外學(xué)者日益重視從歷史研究的視角解釋這一現(xiàn)象出現(xiàn)的歷史根源，其中尤為關(guān)注中國對(duì)非洲發(fā)展援助在其初步發(fā)展階段——從50年代末到80年代——取得的巨大成就和留下的豐富歷史遺產(chǎn)。在此問題上，除黛博拉·布羅蒂加姆(Deborah Brautigam)、孟潔梅(Jamie Monson)、肯尼斯·金(Kenneth King)等資深學(xué)者對(duì)坦贊鐵路、技術(shù)教育培訓(xùn)等中國對(duì)非發(fā)展援助個(gè)案進(jìn)行了深入研究外*② Deborah Brautigam, The Dragon’s Gift: The Real Story of China in Africa, Oxford: Oxford University Press, 2009; Jamie Monson, Africa’s Freedom Railway: How a Chinese Development Project Changed Lives and Livehoods in Tanzania, Bloomington & Indianapolis: Indiana University Press, 2009; Kenneth King, China’s Aid & Soft Power in Africa : The Case of Education & Training, Woodbridge: James Currey, 2013.這三本著作已譯成中文出版，分別為黛博拉·布羅蒂加姆：《龍的禮物：中國在非洲的真實(shí)故事》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年；肯尼斯·金：《中國對(duì)非洲的援助與軟實(shí)力：以教育和培訓(xùn)為例》，浙江大學(xué)出版社，2013年；孟潔梅：《非洲自由鐵路》，民主與建設(shè)出版社，2015年。，一些中非年輕學(xué)者也利用各種中非原始資料，對(duì)中國援助非洲的相關(guān)決策和具體實(shí)踐進(jìn)行了探討*③ 沈喜彭：“中國援建坦贊鐵路：決策、實(shí)施與影響”，華東師范大學(xué)2009年博士論文；王玉紅：“和合發(fā)展：中國對(duì)非洲援助研究”，吉林大學(xué)2012年博士論文；快思(Kwesi D.L.S.Prah)：“歷史視野下的中坦關(guān)系：1968年到1985年間中國與坦桑尼亞的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，華東師范大學(xué)2013年博士論文；蔣華杰：“冷戰(zhàn)時(shí)期中國對(duì)非洲國家的援助研究(1960—1978)”，華東師范大學(xué)2014年博士論文等。。

一、無足輕重的“政治滲透工具”：1960年至1963年美國政府的認(rèn)知與反應(yīng)

中國對(duì)非洲的發(fā)展援助始于50年代末，中國援助的對(duì)象不僅迅速擴(kuò)展到非洲多國，援助金額和內(nèi)容也呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢(shì)頭*② 50年代末至60年代中國對(duì)非洲發(fā)展援助的迅速發(fā)展情況，參見王泰平主編：《中華人民共和國外交史：1957—1969》第2卷，世界知識(shí)出版社，1998年，第155頁以下。。美國艾森豪威爾政府對(duì)中國這一新的對(duì)外經(jīng)濟(jì)舉措十分關(guān)注，并由美國國務(wù)院在1960年8月29日一份題為《共產(chǎn)黨中國在非洲的政治和經(jīng)濟(jì)攻勢(shì)(Communist China’s Political and Economic Offensive in Africa)》的文件中，對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行了首次解讀。該文件認(rèn)為，中國之所以突然有此前所未有的舉措，目的是要通過援助和貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)手段與新獨(dú)立的非洲國家建立正式的外交關(guān)系，以便在非洲大陸開展革命外交，打擊帝國主義，并阻止新獨(dú)立的非洲國家承認(rèn)“中華民國”。雖然此時(shí)艾森豪威爾政府已發(fā)現(xiàn)中國的發(fā)展援助活動(dòng)具有效率高、效果好、費(fèi)用低的特點(diǎn)，但在預(yù)測(cè)中國這一活動(dòng)的前景時(shí)卻認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)落后、資源有限等因素決定了中國不會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)非洲的發(fā)展援助。*③ Department of State, “Communist China’s Political and Economic Offensive in Africa”, August 29, 1960, O.S.S./State Department Intelligence and Research Reports IX: China and India, 1950-1961 Supplement, Reel III, Microfilm, University Publications of America, Inc., 1979, pp.298-299.

盡管60年代初中國開始迅速增加對(duì)非洲發(fā)展援助的事實(shí)證明了美國國務(wù)院文件預(yù)測(cè)的錯(cuò)誤，但此后美國歷屆政府仍不斷重復(fù)其分析角度、方法和結(jié)論，甚至不斷復(fù)制其錯(cuò)誤的預(yù)測(cè)，這凸顯了美國政府認(rèn)知中存在的兩個(gè)偏見非常根深蒂固：一是從冷戰(zhàn)意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)實(shí)主義角度來推測(cè)中國的動(dòng)機(jī)和目的，認(rèn)為中國對(duì)非洲的發(fā)展援助是其破壞西方利益、擴(kuò)張自身權(quán)力的經(jīng)濟(jì)手段；二是根據(jù)西方普遍認(rèn)同的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于對(duì)外援助、貿(mào)易優(yōu)先于援助的現(xiàn)實(shí)主義思路來預(yù)測(cè)中國這一行動(dòng)的未來趨向*④ 有關(guān)50年代美國對(duì)不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)援助政策主要是受其冷戰(zhàn)利益影響這一點(diǎn)，參見Charles Wolf, Foreign Aid: Theory and Practice in Southern Asia, Princeton University Press, 1960。有關(guān)冷戰(zhàn)初期現(xiàn)實(shí)主義對(duì)美國政府發(fā)展援助政策巨大影響的論述，參見舒建中：《美國的戰(zhàn)略性對(duì)外援助：一種現(xiàn)實(shí)主義的視角》，《外交評(píng)論》2009年第3期；劉麗云：《國際政治學(xué)理論視角下的對(duì)外援助》，《教學(xué)與研究》2005年第10期。。

艾森豪威爾政府的上述偏見，在其對(duì)非洲發(fā)展問題較為消極的態(tài)度中也有所體現(xiàn)。早在1958年初艾森豪威爾政府審查美國對(duì)非洲政策時(shí)，其內(nèi)部就有呼聲要求增加美國對(duì)世界上最落后、最貧窮區(qū)域的發(fā)展援助。但美國決策者認(rèn)為，無論是從冷戰(zhàn)對(duì)抗還是從現(xiàn)實(shí)主義角度來看，由于非洲對(duì)美國的全球擴(kuò)張和國家利益沒有重要的戰(zhàn)略意義，因此美國不必為這個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)奚?jīng)濟(jì)資源?；诖?，即使發(fā)現(xiàn)中國開始向非洲提供發(fā)展援助，艾森豪威爾政府在其執(zhí)政末期也只向非洲提供了數(shù)額十分研》，浙江大學(xué)出版社，2011年；婁亞萍：《戰(zhàn)后美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助研究》，人民出版社，2012年等。但已有研究多集中于美國對(duì)東南亞、南亞和拉美的發(fā)展援助活動(dòng)以及蘇聯(lián)援助活動(dòng)對(duì)其所產(chǎn)生的影響，甚少涉及中美兩國在對(duì)非發(fā)展援助問題上的互動(dòng)。國際知名冷戰(zhàn)史專家文安立在其研究美蘇在第三世界開展冷戰(zhàn)競爭的經(jīng)典著作中也未討論這一問題，見Odd Arne Westad,TheGlobalColdWar:ThirdWorldInterventionsandtheMakingofOurTimes, Cambridge University Press, 2005.

有限的發(fā)展援助。*1960年美國僅向三個(gè)撒哈拉以南的非洲國家提供了有限的經(jīng)濟(jì)援助：扎伊爾獲得1000萬美元，加納和尼日利亞各獲得400萬美元，這與美國對(duì)其他國家和地區(qū)動(dòng)輒上億美元的經(jīng)濟(jì)援助相比相形見絀。參見王慧英：《經(jīng)濟(jì)援助與肯尼迪政府的“新非洲”政策》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2011年第5期。

1961年上臺(tái)的肯尼迪政府十分希望將美國的“現(xiàn)代化模式”成功復(fù)制到第三世界，以消除社會(huì)主義發(fā)展模式對(duì)不發(fā)達(dá)國家的巨大吸引力*有關(guān)這一問題的詳盡探討，參見Michael Latham, Modernization as Ideology: American Social Science and “Nation Building” in the Kennedy Era, chapter 1 and 2。，所以更加關(guān)注中國在非洲的援助活動(dòng)，但并未糾正其前任相關(guān)認(rèn)知與政策中的諸多問題。除了政府權(quán)威情報(bào)評(píng)估文件NIE 13-4-62、NIE 13-4/1-62繼續(xù)認(rèn)為中國不會(huì)加大對(duì)非洲的援助外*“NIE 13-4-62: Prospect for Communist China”, May 2, 1962, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001098211.pdf; “NIE 13-4/1-62: Prospect for Communist China”, Jun.29, 1962, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001090199.pdf.，肯尼迪也不愿就發(fā)展問題向非洲國家提供切實(shí)的幫助。盡管肯尼迪提出了 “新非洲政策”并增加對(duì)非洲發(fā)展援助的絕對(duì)規(guī)模，但是其執(zhí)政期間美國對(duì)撒哈拉以南非洲國家的援助不僅數(shù)量很少，而且仍只集中在扎伊爾(1.46億美元)、尼日利亞(3200萬美元)、加納(1800萬美元)等少數(shù)幾個(gè)親西方國家，在接受美國對(duì)外援助的各區(qū)域中名列最后*王慧英：《經(jīng)濟(jì)援助與肯尼迪政府的“新非洲”政策》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué))》2011年第5期。。

非但如此，肯尼迪政府還在實(shí)踐層面上開始將非洲發(fā)展問題扭曲為全球冷戰(zhàn)的一個(gè)子問題——屢屢利用撤銷美援或提供競爭性美援來阻止非洲國家獲得中國援助。這一點(diǎn)在肯尼迪政府處置對(duì)加納與索馬里兩國的發(fā)展援助政策方面表現(xiàn)得最為突出。1960年4月加納實(shí)現(xiàn)獨(dú)立后，加納總統(tǒng)兼政府首腦克瓦米·恩克魯瑪(Kwame Nkrumah)不僅在一系列國際政治問題上與中國立場接近，更積極發(fā)展與中國的經(jīng)濟(jì)合作。在獲知恩克魯瑪于1961年8月訪華期間獲得了價(jià)值700萬加納鎊的中國經(jīng)濟(jì)援助承諾后*王泰平主編：《中華人民共和國外交史：1957—1969》第2卷，第163頁。，肯尼迪大為光火，立刻于9月29日決定暫停6月29日才許諾的對(duì)加納沃爾特(Volt)大壩的援建計(jì)劃*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, Washington: United States Government Printing Office, 1995, pp.349-358.。迫于壓力，10月5日恩克魯瑪專門致信肯尼迪，解釋自己采取的是“既不親西方也不親東方”的“真正的中立主義和不結(jié)盟”路線。有鑒于此，加上擔(dān)心美國違背承諾會(huì)引起加納和其他非洲國家的反彈，肯尼迪才決定繼續(xù)援助這筆金額不大(2500萬美元)的項(xiàng)目。但在12月14日給恩克魯瑪?shù)幕匦胖?，肯尼迪警告恩克魯瑪，美國依然十分關(guān)切加納政府的“某些政治和經(jīng)濟(jì)政策”。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.365-372.由于恩克魯瑪隨后緩和了他對(duì)西方的批評(píng)態(tài)度，對(duì)此相當(dāng)滿意的肯尼迪政府隨后答應(yīng)援助加納瓦爾克(Valco)鋁業(yè)開發(fā)計(jì)劃*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.389-391.。

對(duì)于位于東部非洲之角的索馬里，肯尼迪政府也同樣設(shè)法限制其接受中國的援助。肯尼迪上臺(tái)時(shí)，正逢索馬里因獨(dú)立問題與其宗主國、因領(lǐng)土問題與親西方的埃塞俄比亞對(duì)立。較為孤立的索馬里獨(dú)立后不久，就接觸中國和蘇聯(lián)以期獲得相關(guān)支持。在英國撤銷對(duì)索馬里的援助(200萬美元預(yù)算支持援助、70萬美元發(fā)展援助和70萬美元的軍事援助)后，為防止中國或其他社會(huì)主義國家趁虛而入，美國政府一方面希望英國能緩和與索馬里的關(guān)系，另一方面要求肯尼亞、埃塞俄比亞不可進(jìn)攻索馬里，同時(shí)尋求在聯(lián)合國和非洲統(tǒng)一組織框架下協(xié)調(diào)解決索馬里與其鄰國的爭端。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.458-460.但是，為了不得罪具有更大戰(zhàn)略價(jià)值的盟友埃塞俄比亞，美國政府在索—埃領(lǐng)土爭端問題上有意采取模糊態(tài)度，表示不支持索馬里對(duì)歐加登的領(lǐng)土要求*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.469-473.。對(duì)此十分不滿的索馬里更進(jìn)一步與中國發(fā)展經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。1963年9月索馬里總理訪問北京，并成功獲得了中國900萬英鎊的經(jīng)濟(jì)援助。對(duì)此十分不安的肯尼迪政府轉(zhuǎn)而尋求與英國共同采取措施，滿足索馬里的經(jīng)濟(jì)需求，以防止索馬里繼續(xù)獲得中國更多的發(fā)展援助。*FRUS, 1961-1963, Vol.21, Africa, pp.473-474, 478-480.

二、效果良好但影響有限：約翰遜政府的認(rèn)識(shí)與反應(yīng)

肯尼迪遇刺后，接任的總統(tǒng)約翰遜上臺(tái)伊始就發(fā)現(xiàn)，美國此前的預(yù)測(cè)完全錯(cuò)誤，從1964年開始中國經(jīng)濟(jì)援助和技術(shù)援助的重點(diǎn)對(duì)象從亞洲轉(zhuǎn)向了非洲*USDDO, CK2349507308; FRUS, 1964-1968, Vol.30, China, Washington: United States Government Printing Office, 1998, pp.152-154.。到1965年，中國不僅向非洲國家派出了1500多名技術(shù)工人與勞工，更提供多個(gè)援助項(xiàng)目幫助許多非洲國家發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)所急需的農(nóng)業(yè)、小規(guī)模食品加工與消費(fèi)品生產(chǎn)工業(yè)，其中規(guī)模較大的援助項(xiàng)目為對(duì)馬里的蔗糖、稻米與茶葉種植援助計(jì)劃，對(duì)加納的水稻種植援助計(jì)劃等*CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Apr.30, 1965, Confidential, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000700020040-6.pdf.。美國情報(bào)機(jī)構(gòu)還發(fā)現(xiàn)，盡管1966年中國外交的激進(jìn)化對(duì)中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助活動(dòng)造成一定傷害，而布隆迪、加納等國也因發(fā)生政變減少了與中國的經(jīng)濟(jì)往來，但是中國與坦桑尼亞、馬里、幾內(nèi)亞、剛果(布拉扎維)等國關(guān)系穩(wěn)定，彼此的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系仍然不斷加強(qiáng)*USDDO, CK2349280849.。

在中國總理周恩來于1963年底到1964年初訪問非洲十國并承諾要大力幫助非洲國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)后不久，1964年1月29日美國國家安全委員會(huì)參謀威廉·布魯貝克(William H.Brubeck)提醒總統(tǒng)約翰遜，中國現(xiàn)在越發(fā)重視非洲并準(zhǔn)備采取重大而長期的行動(dòng)。布魯貝克不僅相信中國的援助活動(dòng)會(huì)對(duì)美國的利益構(gòu)成嚴(yán)重?fù)p害，還臆測(cè)中國擴(kuò)大發(fā)展援助的目的是要顛覆當(dāng)?shù)販睾偷恼?quán)，為此要求本屆政府必須重視這一問題。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, Washington: United States Government Pringting Press, 1999, p.274.

作為回應(yīng)，中央情報(bào)局的分析專家們?cè)?964年6月19日的一份情報(bào)評(píng)估文件中，詳細(xì)地分析了中國加大對(duì)非洲發(fā)展援助的動(dòng)機(jī)、目的及可能的影響。美國情報(bào)官員雖然堅(jiān)信中國對(duì)非洲的最終目的是將其徹底共產(chǎn)主義化，但不得不回答這一問題：要將非洲共產(chǎn)主義化的中國為何要援助非社會(huì)主義的非洲各國發(fā)展經(jīng)濟(jì)？該文件的解釋是，由于當(dāng)前非洲新獨(dú)立國家多為資產(chǎn)階級(jí)掌權(quán)，因此中國目前只能利用發(fā)展援助等手段來實(shí)現(xiàn)這些短期目的：通過與非洲各國掌權(quán)者的合作來擴(kuò)大自身在非洲的影響，同時(shí)削弱西方、蘇聯(lián)、南斯拉夫等國的影響。但該文件依然相信自身實(shí)力有限的中國對(duì)非洲的發(fā)展援助將十分有限，因此不會(huì)對(duì)現(xiàn)實(shí)主義和民族主義色彩濃厚、看重援助規(guī)模的非洲領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生太大的影響。*CIA, “Chinese Communist Activities in Africa”, Top Secret, Jun.19, 1964, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79-00927A004500040003-8.pdf.該文件的上述看法為此后情報(bào)評(píng)估文件所繼承，參見CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Apr.30, 1965, Confidential, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000700020040-6.pdf; CIA, “Chinese Communist Activities in Afric”, Aug.23, 1965, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP79T00472A000800010012-7.pdf。

與其前兩任政府一樣，約翰遜政府依然對(duì)援助非洲發(fā)展問題較為漠視*從西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，美國情報(bào)界于1965年4月22日完成的NIE 60/70-65文件認(rèn)為，非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在以下嚴(yán)重不足：缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的技術(shù)和管理技巧，現(xiàn)代社會(huì)制度建設(shè)和現(xiàn)代人力資源培養(yǎng)嚴(yán)重不足，非洲政治與社會(huì)動(dòng)蕩不斷。再加上外國不太可能提供大規(guī)模的援助與投資，該文件判定非洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景十分暗淡。參見FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.297-298。。1965年初約翰遜政府內(nèi)部曾有意見提出，由于非洲國家十分重視發(fā)展問題，所以美國至少應(yīng)制定某種“非洲新政策”作為對(duì)非洲這一訴求的暫時(shí)性和姿態(tài)性回應(yīng)。但是這個(gè)建議也未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的反響。約翰遜政府內(nèi)部的主流看法是，美國無需改變當(dāng)前美國對(duì)非發(fā)展援助不斷下降的趨勢(shì)，美國需要做的只是闡明自己的利益、將美國援助集中于親美國家和能產(chǎn)生高政治回報(bào)的項(xiàng)目、適當(dāng)改良美國援助程序即可。由于缺乏支持，這項(xiàng) “非洲新政策”最終蛻變?yōu)閮H對(duì)缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的已有非洲援助進(jìn)行少許調(diào)整的“強(qiáng)化了的對(duì)非洲政策”。對(duì)此美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理鮑勃·科默(Bob Komer)也坦承，“強(qiáng)化了的對(duì)非洲政策”既不能有效地回應(yīng)非洲人最關(guān)心的民族解放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，也無法限制中國影響的增長。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.300-316.1965年下半年到1966年，一些非洲國家發(fā)生的政變也未能扭轉(zhuǎn)美國政府對(duì)非洲發(fā)展援助問題的冷淡態(tài)度。雖然政府內(nèi)部有人建議，美國應(yīng)借此機(jī)會(huì)適當(dāng)增加對(duì)非洲的發(fā)展援助，以穩(wěn)定新上臺(tái)的親西方政權(quán)并擴(kuò)大美國影響，*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.332, 355.但由于當(dāng)時(shí)美國民眾已經(jīng)對(duì)通過援助在不發(fā)達(dá)國家進(jìn)行美式現(xiàn)代化的政策徹底失望*60年代美國國內(nèi)就對(duì)不發(fā)達(dá)國家的發(fā)展援助問題展開了劇烈爭論，此前流行的大規(guī)模發(fā)展援助活動(dòng)可促進(jìn)不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一立場遭到越來越多的批評(píng)，并最終導(dǎo)致美國的對(duì)外援助政策在70年代和80年代發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，參見John White, The Politics of Foreign Aid, The Bodley Head Ltd, 1974, pp.11-26; Roger C.Riddell, Foreign Aid Reconsidered, The Johns Hopkins University Press, 1987, pp.92-95。，國會(huì)也不愿美國在深陷越南戰(zhàn)爭的同時(shí)再生事端，所以否決了政府提出的向非洲大陸提供6000萬美元發(fā)展援助的預(yù)算案*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.374-375.。

盡管美國對(duì)非洲援助有限，但約翰遜政府繼續(xù)阻擊中國對(duì)非洲的發(fā)展援助。為了顛覆與中國聯(lián)系緊密的加納恩克魯瑪政權(quán)，根據(jù)1965年3月回國述職的美國駐加納大使威廉· P.馬洪尼(William P.Mahoney)的建議，為削弱恩克魯瑪?shù)牡匚?，并讓其他非洲國家認(rèn)識(shí)到美國只向親西方政權(quán)提供援助，美國拒絕了恩克魯瑪為解決加納經(jīng)濟(jì)危機(jī)而提出的經(jīng)濟(jì)援助要求*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.442-444.。親西方的加納軍事領(lǐng)導(dǎo)人約瑟夫·亞瑟·安克拉(Joseph Arthur Ankrah)于1966年2月24日發(fā)動(dòng)反恩克魯瑪?shù)恼儭?月3日，馬洪尼在會(huì)見安克拉時(shí)表示美國政府愿意向其提供所需的援助*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.456-457.。約翰遜政府的經(jīng)濟(jì)拉攏手段立刻奏效，安克拉在3月24日致信約翰遜，不僅表示與恩克魯瑪路線決裂，而且迅速地中斷了中國援助項(xiàng)目*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.458-461.。

至于中國準(zhǔn)備承建的坦贊鐵路援建項(xiàng)目，由于其規(guī)模龐大、影響巨大，約翰遜政府更是設(shè)法阻撓。起初，約翰遜政府雖然擔(dān)心中國會(huì)承建這條鐵路并借機(jī)對(duì)坦桑尼亞和贊比亞施加影響，但并不愿接手這個(gè)它認(rèn)為無利可圖的項(xiàng)目。中國決定援建坦贊鐵路后，約翰遜又在1965年6月故作姿態(tài)地提議美國與英國可考慮合作勘探坦贊鐵路。隨后約翰遜政府發(fā)現(xiàn)坦贊鐵路的修建耗時(shí)漫長(估計(jì)要10年以上)、政治影響有限，并預(yù)測(cè)中國無力承擔(dān)這一工程。為此，約翰遜政府于7月決定美國援建一條與坦贊鐵路形成競爭的高速公路，以此抵消中國承建坦贊鐵路所產(chǎn)生的巨大影響。1967年9月中國與坦、贊兩國簽訂修建坦贊鐵路的正式協(xié)定。此后美國副總統(tǒng)休伯特·漢弗萊(Hubert Humphrey)在出訪非洲期間(1967年12月30日到1968年1月11日)向坦桑尼亞等國提出，美國愿意援建連接坦桑尼亞、贊比亞、肯尼亞和烏干達(dá)的大北公路。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, pp.395-396.實(shí)質(zhì)上這條公路與坦贊鐵路構(gòu)成競爭關(guān)系。但是，事與愿違，大北公路的修建并未阻止中國與相關(guān)非洲國家合作建設(shè)坦贊鐵路的決心*有關(guān)美國修建“大北公路”以對(duì)抗中國援建坦贊鐵路的研究，參見張楊：《美國對(duì)中國援建坦贊鐵路的阻撓》，《當(dāng)代中國史研究》2012年第3期。。

到約翰遜政府末期，美國政府已經(jīng)意識(shí)到其有關(guān)中國對(duì)非洲援助的認(rèn)知存在諸多重大錯(cuò)誤，并開始修正。1968年至1969年美國情報(bào)部門在一系列情報(bào)文件中承認(rèn)，中國援助的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向非洲，而且深受非洲人民的歡迎。其一，中國的發(fā)展援助項(xiàng)目大多為能切實(shí)滿足非洲經(jīng)濟(jì)需要的勞動(dòng)密集型的輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，既解決了當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)問題，增加普通人民的收入，又改善了非洲國家的單一出口型經(jīng)濟(jì)模式，緩解了當(dāng)?shù)氐募Z食問題；其二，中國不僅向非洲提供了條件十分優(yōu)厚的長期無息、可用當(dāng)?shù)刎泿呕蛭镔Y償付的貸款，而且還能迅速派出大批技術(shù)精良、生活簡樸、與當(dāng)?shù)厝嗣翊虺梢黄募夹g(shù)援助人員援助非洲國家建設(shè)，從而贏得非洲精英與普通民眾的高度贊賞；其三，中國似乎并未表現(xiàn)出將發(fā)展援助當(dāng)作政治工具的傾向，因?yàn)橹袊⑽蠢闷浒l(fā)展援助來公開抨擊美國或其他國家。*美國情報(bào)機(jī)構(gòu)估計(jì)，中國在1967年共向非洲派出大約3000名技術(shù)援助人員，對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)援助的金額到1968年中累計(jì)達(dá)到6.65億美元。USDDO, CK2349280849; CIA, “The New Look in Chinese Communist Aid to Sub-Saharan Africa”, Sept.1968, Secret, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00875R001600010058-7.pdf.即使如此，約翰遜政府不愿增加對(duì)非洲援助的態(tài)度依然如故。在1968年3月13日國務(wù)院制作的一份有關(guān)美國對(duì)非政策主要目標(biāo)的文件中，絲毫看不到對(duì)非洲援助問題的蹤影。*FRUS, 1964-1968, Vol.24, Africa, p.404.

三、從“權(quán)宜之計(jì)”到良好的發(fā)展援助：尼克松、福特政府的認(rèn)識(shí)與反應(yīng)

1969年尼克松政府剛一上臺(tái)，就在中國對(duì)非洲發(fā)展援助問題上面臨尷尬的局面：此前約翰遜政府有關(guān)中國可能無力承建坦贊鐵路的預(yù)測(cè)再次落空，中國在1969年完成路線勘探后，1970年立刻開工建設(shè)并進(jìn)展迅速。這令尼克松政府不得不反思美國的相關(guān)認(rèn)知。尼克松政府承認(rèn)了中國一直以來十分重視非洲，因?yàn)榈?970年中國已經(jīng)成為僅次于法、美、英而與聯(lián)邦德國并列的全球第四大非洲援助國(從1960年到1970年中國對(duì)非洲的經(jīng)濟(jì)援助數(shù)額達(dá)到7.6億美元，占其對(duì)非社會(huì)主義國家經(jīng)濟(jì)援助的一半)。同時(shí)，尼克松政府還驚嘆于中國發(fā)展援助的高效，認(rèn)為中國的發(fā)展援助在各國對(duì)非洲的發(fā)展援助中可謂一枝獨(dú)秀：“不同于其他國家，中國找到了一種既省錢又惠及大眾的援助形式，受到非洲城市精英和農(nóng)村草根階層的一致歡迎”。尼克松政府認(rèn)為，正是由于中國的發(fā)展援助活動(dòng)在非洲產(chǎn)生了極好的影響，不僅抵消了此時(shí)中國外交政策激進(jìn)化所產(chǎn)生的負(fù)面影響，更令中國在坦桑尼亞、贊比亞、幾內(nèi)亞、馬里、剛果(布)與毛里塔尼亞等國的影響不降反升*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc 15, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d15.在1969年6月一份情報(bào)文件中，中情局專門描述了中國建設(shè)坦贊鐵路的高效：1967年中國同意修建1200英里的坦贊鐵路后，立刻派出工程人員進(jìn)行路線工程勘查；1968年中國又派出約350名技術(shù)人員進(jìn)行鐵路勘查，并有約500名技術(shù)人員和顧問到達(dá)坦桑尼亞開始著手修建鐵路；中國還提供了大約3000萬美元的經(jīng)濟(jì)貸款。該文件認(rèn)為，中國人的優(yōu)秀表現(xiàn)不僅令一直十分排外的贊比亞總統(tǒng)肯尼思·卡翁達(dá)(Kenneth D.Kaunda)破例允許大批中國技術(shù)人員在贊比亞工作，還推動(dòng)馬里接受大批中國技術(shù)人員(1968年在馬里工作的中國技術(shù)人員高達(dá)900人)。FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.5, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d5.。

尼克松政府采取了較為靈活的現(xiàn)實(shí)主義戰(zhàn)略觀，因此其對(duì)中國發(fā)展援助的看法與以往有所不同*有關(guān)尼克松政府的現(xiàn)實(shí)主義戰(zhàn)略觀，參見時(shí)殷弘：《尼克松主義》，武漢大學(xué)出版社，1984年，第11—12頁；戴超武：《基辛格—尼克松的“宏大構(gòu)想”：尼克松主義與冷戰(zhàn)轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期。。尼克松政府認(rèn)為，中國援助非洲并不是將非洲大陸共產(chǎn)主義化，而是因?yàn)橹袊c非洲國家在反白人種族主義、反帝國主義、反殖民主義與新殖民主義等問題上有共同立場。但以“權(quán)力”為核心的現(xiàn)實(shí)主義也令尼克松政府得出了中國不會(huì)持久重視非洲的結(jié)論。在尼克松政府看來，中國大力援助貧窮落后、沒有地緣政治價(jià)值的非洲是為緩和其孤立的國際地位而采取的權(quán)宜之計(jì)。正謀劃實(shí)現(xiàn)中美和解的尼克松政府相信，一旦中國與更具有戰(zhàn)略價(jià)值的美國和其他西方國家實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；?，中國將不再重視非洲。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.5, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d5; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc 15, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d15.

與此前一樣，尼克松政府關(guān)于中國實(shí)際并不重視非洲的臆測(cè)恰恰反映了美國對(duì)非洲發(fā)展問題的輕視。尼克松上臺(tái)不久，美政府內(nèi)外就出現(xiàn)各種要求美國加大對(duì)非洲援助力度的呼聲。1969年四五月間國家安全事務(wù)特別助理基辛格的助手羅杰斯·莫里斯(Rogers Morris)數(shù)次向其建言，美國應(yīng)增加對(duì)非洲的發(fā)展援助以解決貧困這個(gè)引發(fā)當(dāng)?shù)貏?dòng)蕩不已的根源*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.3 and 4, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d3; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d4.。助理國務(wù)卿戴維·D.紐瑟姆(David D.Newsom)和國務(wù)卿威廉·P.羅杰斯(William P.Rogers)也在1970年訪非期間了解到，一些親西方的非洲國家十分擔(dān)心中國通過發(fā)展援助活動(dòng)擴(kuò)大影響*紐瑟姆訪問象牙海岸時(shí)，該國總統(tǒng)費(fèi)利克斯·烏弗?！┩吣?Felix Houphouet-Boigny)特別強(qiáng)調(diào)中國在非洲活動(dòng)的危險(xiǎn)性，認(rèn)為美國如不介入，則中國會(huì)因獲得非洲黑人的廣泛支持而影響更大。為此烏弗埃大力呼吁美國積極介入非洲事務(wù)。FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.9, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d9.。羅杰斯為防止非洲在政治上倒向中國而拿出一份美國對(duì)非洲新政策的聲明，但聲明并無任何實(shí)質(zhì)內(nèi)容，只是希望美國通過區(qū)域性多邊經(jīng)濟(jì)合作框架，向非洲國家提供數(shù)量不大的資本和技術(shù)援助*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, document 7, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d7; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.11, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d11.。

更為重要的是尼克松本人對(duì)通過援助解決非洲發(fā)展問題持悲觀態(tài)度。尼克松多次在外交咨文中公開強(qiáng)調(diào)，非洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題是一個(gè)非常艱巨的挑戰(zhàn)，只能通過非洲人自己的努力奮斗才能得到解決，但非洲領(lǐng)導(dǎo)人在解決發(fā)展問題上好高騖遠(yuǎn)、過于急切，并且對(duì)外來援助有依賴思想。尼克松宣布美國只希望能“有步驟地促進(jìn)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展與進(jìn)步”，因此不會(huì)增加對(duì)非洲的發(fā)展援助。*http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=2835; FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.14 and 18, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d14; https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d18.與此同時(shí)，因?yàn)槊τ诮鉀Q中美建交、越南戰(zhàn)爭、中東問題等熱點(diǎn)問題，尼克松也不愿讓非洲發(fā)展問題占據(jù)他的精力和時(shí)間。1970年3月2日，尼克松向其幕僚抱怨，在他執(zhí)政的第一年里之所以問題頻發(fā)，根本原因在于未能給予最重要的問題以充分的優(yōu)先性。尼克松將與中東危機(jī)無關(guān)的非洲問題列為 “不會(huì)對(duì)我們政府的成功產(chǎn)生任何重要影響”的問題之一，并要求他與他的主要助手不為此浪費(fèi)精力。尼克松認(rèn)為他對(duì)這類次要問題的了解僅保持在這樣一種程度即可：只看一份顯示發(fā)生了什么的半年度報(bào)告，以及在準(zhǔn)備召開一個(gè)相關(guān)的新聞發(fā)布會(huì)時(shí)提供足夠信息讓他能回答問題就行。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.10, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d10 .

既承認(rèn)中國發(fā)展援助影響巨大，又不愿積極介入非洲發(fā)展問題，這種認(rèn)知狀態(tài)令尼克松政府在處理中國對(duì)非洲發(fā)展援助問題時(shí)采取了一種頗為含混和矛盾的態(tài)度：既希望利用中國的發(fā)展援助牽制進(jìn)行全球擴(kuò)張的蘇聯(lián)，又對(duì)中國的發(fā)展援助十分警惕和敵視。1971年6月塞內(nèi)加爾總統(tǒng)利奧波德·塞達(dá)爾·桑戈?duì)?Leopold Senghor)訪美時(shí)曾警告美國領(lǐng)導(dǎo)人，中國在非洲的影響已超過蘇聯(lián)并令非洲出現(xiàn)激進(jìn)化傾向。對(duì)此，美國領(lǐng)導(dǎo)人僅在口頭上進(jìn)行了安撫。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.16, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d16.1972年3月和5月在與英國、法國就非洲局勢(shì)進(jìn)行磋商時(shí)，美方雖贊成英法兩國有關(guān)中國正利用發(fā)展援助進(jìn)行政治滲透并因此損害了西方利益的看法，但同時(shí)認(rèn)為中國的發(fā)展援助暫時(shí)不會(huì)對(duì)西方產(chǎn)生重大威脅。尼克松政府堅(jiān)信，中國一旦在重返聯(lián)合國等重要問題上取得進(jìn)展，就有可能將非洲置于次要地位。在會(huì)談中有美國官員甚至突破長久以來的偏見，承認(rèn)不管中國的動(dòng)機(jī)如何，中國對(duì)非洲的發(fā)展援助的確比西方援助要高效，而且切實(shí)幫助了非洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。*FRUS, 1969-1976, Volume E-5, Documents on Africa, 1969-1972, doc.19 and 21, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d19, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve05p1/d21.

1973年尼克松政府依然堅(jiān)持對(duì)非洲發(fā)展援助的漠視態(tài)度。1月2日尼克松政府在修訂美國對(duì)非洲政策時(shí)認(rèn)為，由于非洲對(duì)美國并無戰(zhàn)略物資、投資、貿(mào)易、軍事設(shè)施等方面的重要性，所以美國在該區(qū)域的目標(biāo)只是避免中國或蘇聯(lián)取得主導(dǎo)地位，而這個(gè)目標(biāo)可以很容易實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榉侵迯?qiáng)烈的民族主義完全能夠排除中國控制非洲國家的可能性。基于上述判斷，尼克松的助手們對(duì)美國所采取的既定保守的非洲政策表示滿意，認(rèn)為本屆政府的立場雖然可能讓非洲人失望，但避免了美國出現(xiàn)重大失誤和招致世界輿論攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。*FRUS, 1973-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.1, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d1.為此，尼克松政府在1973年下半年公開拒絕了非洲開發(fā)銀行連續(xù)6年提出的希望美國能為這個(gè)區(qū)域性開發(fā)借貸機(jī)構(gòu)提供資本的要求*FRUS, 1973-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.10, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d10.，也不考慮制定能積極回應(yīng)非洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政策*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.11, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d11.。

1974年接任尼克松的福特總統(tǒng)執(zhí)政后不久即發(fā)現(xiàn)，尼克松政府有關(guān)中國與西方恢復(fù)正常關(guān)系后不會(huì)重視非洲的判斷依然是錯(cuò)誤的。美國情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，1972年至1976年中國對(duì)不發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)援助的總額雖有所下降，但其中約一半仍以無償贈(zèng)款和長期無息貸款這種極為優(yōu)厚的形式提供給非洲國家；中國對(duì)非洲的技術(shù)援助力度仍在不斷加強(qiáng)，僅1975年中國就向非洲派出了23220名經(jīng)濟(jì)技術(shù)人員和熟練技術(shù)工人*CIA, “Communist Aid to Less Developed Countries of the Free World, 1975”, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0001249940.pdf; CIA, “Terms of Communist Economic Aid, 1975”, March, 5, 1976, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000308031.pdf; CIA, “Communist Aid to the Less Developed Countries of the Free World, 1976”, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP08S01350R000602070003-0.pdf; CIA: “Communist Economic and Military Aid to Africa”, Feb.18, 1976, http://www.foia.cia.gov/sites/default/files/document_conversions/89801/DOC_0000307947.pdf。

中國繼續(xù)大力援助非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展并取得積極反響的現(xiàn)實(shí)，令福特政府開始著手改變長久以來美國政府在非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上的消極態(tài)度。在1976年4月至5月訪問了一系列非洲國家后，國務(wù)卿基辛格向福特總統(tǒng)坦承，在眾多非洲的施援國中，中國由于其發(fā)展援助的極佳效果而取得了最大影響。同時(shí)基辛格還發(fā)現(xiàn)，中國與美國改善關(guān)系后并未忽視非洲國家，反而在導(dǎo)致非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前的世界貿(mào)易格局問題上與非洲國家站在一起聯(lián)合反對(duì)美國。*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.44, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d44.顯然是為中國發(fā)展援助的良好效果所觸動(dòng)，基辛格等一些官員向總統(tǒng)福特建議，如要打造一個(gè)能緩和非洲各方?jīng)_突、穩(wěn)定非洲大陸動(dòng)蕩局勢(shì)的機(jī)制，美國必須加大對(duì)非洲的發(fā)展援助力度并積極參與各種對(duì)非多邊援助機(jī)制。福特對(duì)此深表贊同，他在5月11日政府內(nèi)閣會(huì)議中頗為激動(dòng)地指出，美國如要繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)世界，其對(duì)外政策就要因時(shí)而變。*FRUS, 1969-1976, Volume E-6, Documents on Africa, 1973-1976, doc.41 and 42, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d41, https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve06/d42.

四、最好的發(fā)展援助：1977年至1987年美國政府的認(rèn)知與反應(yīng)

從70年代末開始，美國政府的相關(guān)認(rèn)知愈發(fā)正面。時(shí)任總統(tǒng)卡特及其政府官員發(fā)現(xiàn)，盡管中國對(duì)不發(fā)達(dá)國家發(fā)展援助的總體水平有所降低，但對(duì)非洲的援助力度仍然不減。卡特政府非常認(rèn)可中國發(fā)展援助所具有的效率高、條件優(yōu)厚、受援國負(fù)擔(dān)小的優(yōu)點(diǎn)，并特別稱贊中國的技術(shù)援助是不發(fā)達(dá)國家所能獲得的負(fù)擔(dān)最小的外來技術(shù)服務(wù)。*這4年間非洲分別獲得了中國經(jīng)濟(jì)援助總量的34%(6200萬美元)、27.6%(5100萬美元)、29.6%(4000萬美元)和近50%(1.611億美元)，并接受了中國對(duì)外技術(shù)援助人員中的90%(21070人)、84.6%(18615人)、72.6%(9325人)和61%(8765人)。由于中國提供了大批技術(shù)援助人員，所以非洲國家不用抽調(diào)自身緊缺的技術(shù)力量；而且非洲國家不需用硬通貨支付中國技術(shù)人員的工資，只需支付價(jià)值約1年1200美元的當(dāng)?shù)厣钯M(fèi)用即可。CIA, “Communist Aid Activities in Non-Communist Less Developed Countries, 1979 and 1954-79”, Oct.1980, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000499891.pdf.面對(duì)當(dāng)時(shí)在非洲咄咄逼人的蘇聯(lián)，卡特政府甚至鼓勵(lì)中國維持對(duì)非洲的大規(guī)模發(fā)展援助，希望借中國的巨大影響力牽制蘇聯(lián)*〔美〕吉米·卡特：《忠于信仰：一位美國總統(tǒng)的回憶錄》，新華出版社，1985年，第229頁。。1977年8月美國國務(wù)卿萬斯訪華期間，先后向中國外長黃華、副總理鄧小平表示，中美雙方在非洲問題上有許多共同利益，希望中美能加強(qiáng)在非洲問題上的溝通與合作*FRUS, 1977-1980, Vol.XIII, China, pp.158-166, 190.。美國雖然過去曾力圖限制中國與索馬里發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但由于美國無法插手索馬里事務(wù)(因美國譴責(zé)索馬里武裝占領(lǐng)歐登加地區(qū)，美索關(guān)系惡化)，卡特政府希望中國維持并加大對(duì)索馬里的援助力度，以防止索馬里倒向蘇聯(lián)*FRUS, 1977-1980, Vol.XIII, China, p.385.。

1981年至1988年里根總統(tǒng)執(zhí)政期間，美國政府發(fā)現(xiàn)中國對(duì)非洲的發(fā)展援助仍維持在較高水平。雖然1981年至1987年中國對(duì)外發(fā)展援助的總量有所波動(dòng)，但非洲一直是中國提供發(fā)展援助的主要區(qū)域。在經(jīng)濟(jì)援助具體內(nèi)容方面，中國雖然減少了無償贈(zèng)款，縮短對(duì)非洲長期貸款的周期并提高利息，但中國的援助在所有施援國中依然是條件最為優(yōu)厚的。在技術(shù)援助領(lǐng)域，中東因?yàn)橹袊敵鲈S多技術(shù)人員承攬當(dāng)?shù)睾芏囗?xiàng)目而成為中國最大的技術(shù)援助受援區(qū)域，而非洲一直名列第二。*1981年至1987年中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助總額分別為8700萬、3700萬、3.02億、8.1億、2.71億、2.37億和3.04億美元。非洲除在1982年、1987年降為第二大受援區(qū)域外，1981年、1983年、1984年、1985年、1986年均為第一大受援區(qū)域，接受的援助超過中國對(duì)外援助總量的50%。美國情報(bào)機(jī)構(gòu)不同時(shí)間制作的情報(bào)評(píng)估文件中有關(guān)中國對(duì)外援助總量和對(duì)非洲援助的相關(guān)數(shù)據(jù)會(huì)有差異。一般來說時(shí)間較后的情報(bào)文件數(shù)據(jù)較為精確。上述1981年至1987年中國對(duì)外援助和對(duì)非洲發(fā)展援助金額以最新解密的1987年相關(guān)情報(bào)為準(zhǔn)，而中國對(duì)非洲資本援助和技術(shù)援助在中國對(duì)外援助中的比重通過綜合比較各份情報(bào)文件中的數(shù)據(jù)得出。相關(guān)情報(bào)評(píng)估文件見https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000497175.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0001249910.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/DOC_0000500576.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP07C00121R 001000020001-6.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T 00283R000600020004-6.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP87T01127R000 700600001-4.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP88T00706R000200120001-9.pdf; https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP90T 00008R000400340001-5.pdf.

至此，中國持續(xù)20多年向非洲提供條件最為優(yōu)厚的發(fā)展援助的事實(shí)，令里根政府給予中國援助行為以完全正面的評(píng)價(jià)。除了承認(rèn)中國的發(fā)展援助有助于維護(hù)相關(guān)區(qū)域穩(wěn)定，完全符合美國的戰(zhàn)略利益外*CIA, “China and the Third World: Squaring Economic and Political Goals”, Jan.13, 1983, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00287R 000400600001-3.pdf.，里根政府更在1984年的一份文件中基于下列理由得出中國的發(fā)展援助是非洲獲得的最好的發(fā)展援助這一結(jié)論。首先，20多年來中國對(duì)外發(fā)展援助的大半項(xiàng)目集中在非洲，而這是世界上最貧窮、其他施援國經(jīng)常忽視的區(qū)域。其次，中國不僅向非洲國家提供了條件最為優(yōu)厚的資本援助(通常為無償贈(zèng)款和有10年寬限期的無息長期貸款)，還向非洲國家派出人數(shù)眾多、通常免費(fèi)、又能吃苦耐勞的技術(shù)人員以及當(dāng)?shù)刎叫璧墓残l(wèi)生和教育服務(wù)專家。再次，中國發(fā)展援助的內(nèi)容符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)需要，一直集中在既能滿足當(dāng)?shù)仄惹械拿裆枰?、又不?huì)帶來過重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施、初級(jí)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，從而彌補(bǔ)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中最為明顯的短板。最后，中國援助項(xiàng)目進(jìn)展速度很快，到1984年初，中國自1956年對(duì)包括非洲在內(nèi)的不發(fā)達(dá)國家所作的經(jīng)濟(jì)援助承諾已經(jīng)完成約2/3。該份文件甚至對(duì)當(dāng)時(shí)中國減少了發(fā)展援助的力度頗感惋惜，認(rèn)為非洲等不發(fā)達(dá)國家因此而失去了一個(gè)最為慷慨、最受歡迎的施援國。*CIA, “Chinese Military and Economic Programs in the Third World: Growing Commercial Emphasis”, May 1984, https://www.cia.gov/library/readingroom/docs/CIA-RDP85T00283R000600020004-6.pdf.

五、結(jié) 語

到冷戰(zhàn)結(jié)束前夕的1987年，美國歷屆政府就中國對(duì)非洲的發(fā)展援助進(jìn)行了長達(dá)27年的嚴(yán)密情報(bào)追蹤和分析。耐人尋味的是，美國歷屆政府的預(yù)測(cè)雖然頻頻出錯(cuò)，但其認(rèn)知和反應(yīng)發(fā)生了從敵視和阻撓到重視和鼓勵(lì)的戲劇性變化。在這27年中，美國政府相關(guān)認(rèn)知中一些穩(wěn)定的內(nèi)容從“他者”的角度折射出這一時(shí)期中國對(duì)非洲發(fā)展援助的基本特點(diǎn)。美國即使長久地?cái)骋暫洼p視中國對(duì)非洲的發(fā)展援助活動(dòng)，也不得不承認(rèn)中國的援助活動(dòng)在對(duì)象、內(nèi)容等方面頗有特色，并比其他國家的發(fā)展援助更符合非洲的實(shí)際需求。中國的發(fā)展援助在援助對(duì)象方面給予普通民眾以充分關(guān)注，在援助內(nèi)容方面相應(yīng)地更側(cè)重于各種貼近非洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)需要、能促進(jìn)非洲民生福祉的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)援助項(xiàng)目；而中國發(fā)展援助具備的條件優(yōu)厚、效率高、負(fù)擔(dān)小、持續(xù)時(shí)間長等特點(diǎn)獲得了美國情報(bào)部門的充分肯定，因?yàn)檫@些特點(diǎn)令中國援助并未占用非洲自身本已十分缺乏的各種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要素，如資本、技術(shù)人員等，從而避免了在世界援助活動(dòng)中經(jīng)常出現(xiàn)的外來援助因?yàn)檫^多占有受援國資源反而對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響的情況。對(duì)本文最初提出的問題，美國政府的這些看法無疑也從“他者”的角度給予了解答：20世紀(jì)60年代到80年代中國對(duì)非洲發(fā)展援助規(guī)模雖然相對(duì)有限，但因?yàn)槠涑掷m(xù)穩(wěn)定、貼近民生、條件優(yōu)厚、高效便宜而在當(dāng)?shù)厝〉昧司薮蠓错?。美國?duì)中國援助活動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)所進(jìn)行的這些頗為客觀的總結(jié)，非常值得相關(guān)學(xué)術(shù)研究和當(dāng)前中國援助實(shí)踐參考和借鑒。

更為重要的是，本文還展示了中國的援助實(shí)踐對(duì)國際社會(huì)關(guān)于非洲的發(fā)展援助活動(dòng)所產(chǎn)生的巨大推動(dòng)作用。在有關(guān)非洲發(fā)展與外來援助的關(guān)系問題上，中美兩國實(shí)際上存在著一些相同的認(rèn)知。本文所提到的美國對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題長期性和艱巨性的強(qiáng)調(diào)，對(duì)非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上戒急戒躁、注重開發(fā)自身資源、不依賴外援等要求，實(shí)際上與中國自1964年就闡明的中國對(duì)外援助基本原則之一是“切實(shí)幫助受援國自力更生”存在共同之處。但在1960年到1987年的冷戰(zhàn)歲月，美國的相關(guān)認(rèn)知一直受到以維護(hù)自身與西方利益為核心的冷戰(zhàn)思維、殖民主義思想和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)主義這三種西方意識(shí)形態(tài)的綜合影響。在這些意識(shí)形態(tài)影響下，美國不僅將非洲視為西方禁臠、將非洲獲得外來發(fā)展援助視為經(jīng)濟(jì)冷戰(zhàn)，從而對(duì)中國的發(fā)展援助活動(dòng)加以阻撓或利用，而且還從西方發(fā)展經(jīng)驗(yàn)出發(fā)認(rèn)為非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展無望，對(duì)非洲發(fā)展援助問題持消極態(tài)度。但中國數(shù)十年堅(jiān)持不懈地開展對(duì)非援助并取得良好效果的相關(guān)事實(shí)，不僅迫使美國政府不斷調(diào)整其有關(guān)中國援助的認(rèn)知，更令其逐步正視非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，并參照中國援助的諸多優(yōu)點(diǎn)修正其對(duì)非洲的援助政策。

而具有較強(qiáng)反思能力的美國不僅修正自己的看法和活動(dòng)，也推動(dòng)了國際社會(huì)對(duì)中國援助活動(dòng)的接納和認(rèn)可。美國對(duì)中國的發(fā)展援助雖然曾一度持?jǐn)骋晳B(tài)度，但到后期并不如其他國家甚至是一些非洲國家那樣偏激和極端，而且還向其他國家解釋中國發(fā)展援助對(duì)非洲當(dāng)?shù)孛裆a(chǎn)生的客觀積極效果。美國的這種做法不僅便利了中國援助在當(dāng)?shù)氐倪M(jìn)行和產(chǎn)生更為積極的影響，也無疑在某種程度上推動(dòng)了其他國家正視中國發(fā)展援助活動(dòng)的優(yōu)點(diǎn)，并將之接受為國際援非活動(dòng)中的一個(gè)重要組成內(nèi)容。

本文對(duì)美國相關(guān)認(rèn)知與反應(yīng)歷史的系統(tǒng)剖析，其意義并不局限于從美國的角度揭示中國對(duì)非洲發(fā)展援助為何會(huì)在非洲當(dāng)?shù)睾蛧H援助領(lǐng)域產(chǎn)生極大影響?？紤]到中國援建坦贊鐵路時(shí)美國的百般阻撓，美國學(xué)者孟潔梅在其有關(guān)坦贊鐵路的研究中令人驚訝地展示了歷史頗為吊詭的另一面：不僅中國援建的坦贊鐵路幫助了美國和平隊(duì)援助的當(dāng)?shù)馗收岱N植計(jì)劃，而且80年代西方對(duì)坦贊鐵路的援助也提高了坦贊鐵路的運(yùn)營效果。*〔美〕孟潔梅：《非洲自由鐵路》，第134、205頁。美國學(xué)者Ronald I.McKinnon也曾指出，從事實(shí)來看，中國與西方對(duì)非洲的發(fā)展援助在實(shí)際效果上起到了互相補(bǔ)充和促進(jìn)的作用。Ronald McKinnon, “Review: China in Africa: The Washington Consensus versus the Beijing Consensus,” International Finance 13:3 (Winter 2010), pp.495-506.這說明如果中美能攜手發(fā)展坦贊鐵路及其周邊項(xiàng)目，中美兩國寶貴的發(fā)展資源應(yīng)當(dāng)會(huì)對(duì)非洲國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更早、更好地發(fā)揮促進(jìn)作用。就此而言，本文的一點(diǎn)啟示是，今天國際社會(huì)如要更好地解決非洲發(fā)展這個(gè)困擾國際與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)多年的巨大挑戰(zhàn)，唯有中國、美國等重要施援國建立起互相信任、互相補(bǔ)充、互相借鑒的合作機(jī)制，才能避免和超越冷戰(zhàn)時(shí)期的諸多弊端和歷史遺憾。