□ 陳宏彩

“最多跑一次”改革取得了令人矚目的成績，受到各方面的重視和關(guān)注。這場改革是新時代政府效能革命的縮影和標(biāo)志，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有最終完成?！白疃嗯芤淮巍备母锏淖罱K目標(biāo)是通過持續(xù)推進(jìn)效能革命，建立信息社會嶄新的辦事方式和政府管理服務(wù)方式，完成公共管理的歷史性變革。

一、政府效能建設(shè)：行政改革與發(fā)展的永恒主題

“行政效能”最早出現(xiàn)在政府部門的文件中。為了提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，改善服務(wù)態(tài)度，提高服務(wù)水平，決策部門強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)行政效能建設(shè)，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)”，有關(guān)部門也隨之開展“效能監(jiān)察”。當(dāng)效能建設(shè)的實踐活動深入開展時，理論界的討論也逐漸展開，行政效能、政府效能、效能政府這些詞匯開始在學(xué)術(shù)討論中頻繁出現(xiàn)。如同“政府績效”一樣，“政府效能”的內(nèi)涵和外延存在廣泛的爭論。目前我國學(xué)界的解釋主要可以劃分為以下兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為政府效能是政府的工作效率和工作能力的統(tǒng)一，是政府機(jī)關(guān)運(yùn)用其能力、能量，履行其職責(zé)，最終實現(xiàn)行政目標(biāo)所達(dá)成的效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。此定義包含兩方面內(nèi)容：其一，政府效能體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)實現(xiàn)行政目標(biāo)，完成各項工作任務(wù)的能力。這些能力主要包括制定和執(zhí)行公共政策的能力、整合行政資源的能力、維護(hù)社會秩序及社會公正的能力、自我更新與自我發(fā)展的能力等。其二，政府效能還體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)運(yùn)用其能力、能量，履行其職責(zé)，以最終實現(xiàn)行政目標(biāo)所達(dá)成的效率、效果和效益。它主要表現(xiàn)為政府管理的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、投入產(chǎn)出比率等。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為政府效能著重體現(xiàn)政府活動的質(zhì)，即政府行政管理目標(biāo)達(dá)成的程度。行政效率體現(xiàn)政府管理活動的量，即投入與產(chǎn)出相比較的情況；而政府效能著重體現(xiàn)政府活動的品質(zhì)方面。評價政府行政活動應(yīng)該從行政效率與政府效能兩方面綜合考查。*參閱朱正威、楊晶晶：《國內(nèi)政府效能問題研究綜述》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2007年第4期。筆者認(rèn)為，政府效能既包含了行政效率、行政效益的內(nèi)容，還強(qiáng)調(diào)了政府整體的執(zhí)政和治理能力。它是指行政機(jī)關(guān)在整個行政管理活動中體現(xiàn)出的能力、效率和創(chuàng)造的業(yè)績。*陳宏彩：《效能政府建設(shè)的框架體系與運(yùn)行機(jī)制研究——基于浙江經(jīng)驗的實證分析》，人民出版社2009年版，第12頁。

公共行政學(xué)自誕生之日起，就將“效率”、“效能”作為公共行政的核心價值訴求。1887年，威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中極力倡導(dǎo)建立專門的研究政府管理的學(xué)科，明確指出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)?！?[美]威爾遜：《行政學(xué)研究》，《國外政治學(xué)》，1987年第6期。馬克斯·韋伯的官僚制理論，正是企圖通過層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)、明確具體的職能分工、依照規(guī)章辦事的運(yùn)行機(jī)制、合理合法的人事行政制度等，全面提高政府的效率，以適應(yīng)日益發(fā)展的工業(yè)化、城市化給政府管理帶來的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)七八十年代以來在西方國家產(chǎn)生巨大影響的新公共管理運(yùn)動，主張政府通過市場化改革、下放權(quán)力、內(nèi)部競爭機(jī)制、績效評估與管理等全面提升政府的效率和效益，以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)、革除自身管理的流弊，重拾公眾對政府的信心。面對公共行政過度膨脹的工具理性思維，新公共行政、新公共服務(wù)等理論給予了有力回?fù)?，主張政府必須回歸民主、公正等價值理性，重拾公共行政的價值體系。但是，“不論行政價值目標(biāo)朝什么方向轉(zhuǎn)變，如何轉(zhuǎn)變，行政效率始終包含在各國政府追求的目標(biāo)之中。區(qū)別只在于，改革之后的價值取向已不是單一的行政效率，而是多元價值并重?！?郭夏娟：《效率：依然是“效能革命”的目標(biāo)》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2005年第2期。

現(xiàn)代國家建立以后，各國政府都承擔(dān)著紛繁復(fù)雜的公共管理事務(wù)。如何高效地完成公共管理任務(wù)，為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，始終是各國政府的核心議題?？梢哉f，效能政府建設(shè)從來就沒有間斷過。這既是增強(qiáng)合法性基礎(chǔ)的需要，也是應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的需要，更是自身改革與發(fā)展的需要。美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為:“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度，有的國家政通人和，具有合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性，另一些國家在政治上則缺乏這些素質(zhì)。*[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活讀書新知三聯(lián)書店出版社1989年版，第1頁。不管政治制度和政府類型如何，各國政府都必須不斷地建立和鞏固合法性基礎(chǔ)。國家政權(quán)建立以后，人們判斷政府的好壞，最直接的依據(jù)就是政府的辦事效率與能力。辦事效率低下，管理和服務(wù)能力低下，必將引起公眾對政府的批判、排斥甚至敵意，引發(fā)政府的信任危機(jī)與合法性危機(jī)。為此，各國政府都不敢掉以輕心，總是定期進(jìn)行政府改革，通過政府效率的提升改善政府與公民、企業(yè)和社會的關(guān)系。其次，積極推進(jìn)效能革命，也是有效應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的需要。人類歷史的每個階段，似乎都要經(jīng)歷一系列的前所未有的挑戰(zhàn)。人類在挑戰(zhàn)中前進(jìn)，社會在挑戰(zhàn)中發(fā)展。作為社會的管理者和領(lǐng)航者，政府始終必須從容面對各種挑戰(zhàn)，高效地、成功地應(yīng)對挑戰(zhàn)，走出困境，贏得新的發(fā)展機(jī)遇和空間。再次，建設(shè)效能政府，也是政府自身改革與發(fā)展的需要。政府每當(dāng)發(fā)展到一定階段，似乎都會產(chǎn)生機(jī)構(gòu)膨脹、官僚主義、權(quán)力腐敗等頑疾，影響政府的健康運(yùn)行，影響組織的生機(jī)與活力。及時地、自主地進(jìn)行改革與創(chuàng)新，可以清除長年累月積累下來的“細(xì)菌”和“病毒”，恢復(fù)政府系統(tǒng)的“肌體健康”。

二、效能革命的發(fā)生機(jī)理：一種解釋性分析框架

效能建設(shè)是一項長期的任務(wù)。除了持續(xù)的效能建設(shè)，在某個特殊的歷史時期，往往會發(fā)生具有質(zhì)變性質(zhì)的效能革命。從歷史經(jīng)驗來看，效能革命的發(fā)生是政治內(nèi)因、社會外因和科技革命三要素相互作用、相互促進(jìn)的結(jié)果。

從政治內(nèi)因來看，政黨的推動、上級政府的壓力傳導(dǎo)、地方政府的競爭等都會起到?jīng)Q定性作用。政黨是政治生活發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。相比于原子式的、散沙式的政治生活而言，政黨的產(chǎn)生是政治進(jìn)步的結(jié)果。政黨凝聚了社會的共識，團(tuán)結(jié)了具有相同政見的有識之士，推動了政治秩序的生成。政黨一旦在權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位，就會通過各種方式將自己的主張轉(zhuǎn)變成施政綱領(lǐng)，并通過法定程序轉(zhuǎn)化為政府意志，在全社會加以實行。一些重大的政治改革和政府改革，包括歷次的政府效能革命，時常可以看到政黨的主導(dǎo)、引領(lǐng)和推動。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，黨的領(lǐng)導(dǎo)是各項改革發(fā)起和成功的重要條件。改革開放以來出現(xiàn)的多輪政府改革，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有條不紊地進(jìn)行的。在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，改革的壓力不斷向下傳遞，激發(fā)了地方黨委和政府的改革動力。同時，在壓力型體制下，地方政府始終面臨強(qiáng)大的競爭壓力。如果說改革開放初期地方政府可以通過各種政策優(yōu)惠吸引投資的話，改革開放的中后期，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和法治建設(shè)的推進(jìn)，地方政府必須依靠高效的政府管理、優(yōu)質(zhì)的政府服務(wù)吸引投資。每啟動一次效能革命，政府的效能大幅度提升，就會贏得一次巨大的改革紅利。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭，政府自身建設(shè)的競爭也從未間斷。同樣是企業(yè)投資，為何有的地方需要漫長的審批流程，有的地方卻可以大大提速；同樣是與群眾密切相關(guān)的簡單事務(wù)，為何有的地方特別繁瑣、效率低下，有的地方越來越簡化；同樣是上級下達(dá)的任務(wù)，為何有的地方遲遲難以落實，有的地方卻早已成效卓著。這些問題，一旦出現(xiàn)了地方之間的對比，政府效能的分化日益突出，排在后面的地方政府恐怕難以無動于衷。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“錦標(biāo)賽”與政府效能革命的“錦標(biāo)賽”始終如影隨形，相伴而生。實踐表明，那些在效能革命中勝出的地方政府，往往也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展“錦標(biāo)賽”的優(yōu)勝者。

從社會外因來看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度，原來的政府效能、服務(wù)品質(zhì)等無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要，政府必須進(jìn)行某種程度的改革與調(diào)適。當(dāng)期望和反差達(dá)到一定程度，一場新的效能革命在所難免。正如馬克思所言：“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！?《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1995年版，第33頁。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來人們生活水平的提高，教育水平的大幅度提升和公民權(quán)利意識、民主意識的增強(qiáng)，對政府改革和效能革命的呼聲日益高漲。另一方面，當(dāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)生質(zhì)的變化時，政府與企業(yè)、政府與市場的互動方式也發(fā)生了翻天覆地的變化。改革落后的管理方式，提升政府的效率，成為政府迫不得已的選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，跨國公司、大型企業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有相當(dāng)?shù)谋戎兀@些企業(yè)不僅憑借其稅收貢獻(xiàn)和資本影響力對政府施加影響，也在管理活動中給政府創(chuàng)造示范。企業(yè)是社會財富的創(chuàng)造者，對新生事物和社會需求的洞察更加敏銳，改革創(chuàng)新的動機(jī)更加強(qiáng)烈。從總體上看，企業(yè)特別是大型企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的管理水平往往領(lǐng)先于公共部門。企業(yè)先進(jìn)的管理理念、管理技術(shù)和管理方式，無不潛移默化地影響政府，給政府帶來改革的動力和壓力。事實上，政府管理的歷史嬗變表明，企業(yè)管理中的科學(xué)管理原理、目標(biāo)管理理論、成本效益分析、平衡積分卡原理等，都對政府的績效改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

從科技革命來看，人類歷史上的每一次重大的科技革命，都會使生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生質(zhì)的飛躍，也會帶來不可小覷的管理革命。以蒸汽機(jī)的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志的第一次科技革命、以電力技術(shù)的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志的第二次科技革命和以電子信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用為標(biāo)志的第三次科技革命，是人類發(fā)展史上的重大分水嶺，也是人類生產(chǎn)生活中具有標(biāo)志性和轉(zhuǎn)折意義的重大事件?？萍几锩鼘φ艿挠绊?，直接體現(xiàn)在它為政府改革注入了先進(jìn)的科技因素，提供了重要的媒介，使政府的效能革命成為可能，實現(xiàn)政府效能從量變到質(zhì)變的巨大飛躍。此外，科技革命還對效能革命產(chǎn)生間接影響。一方面，科技革命將人們從繁瑣的體力勞動、腦力勞動中解放出來，大大增加了人們的閑暇時間，從而使他們有可能關(guān)注公共生活，關(guān)心政府管理。另一方面，科技革命改變了人們的交流方式，增強(qiáng)了社會互動，建構(gòu)了新的公共話語空間。最為典型的是信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展改變了人們參與公共生活的廣度、深度和角度，為政府的改革與發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。任何形式的官僚主義，任何吸引眼球的行政瑕疵，都會通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和各種社交平臺向社會廣為傳播，并很快發(fā)酵成為公共輿論事件，將政府管理者推到非常尷尬的境地，甚至?xí)蔀樾乱惠喰芨锩摹皩?dǎo)火線”。

三、“最多跑一次”改革：一場新的效能革命

正是在上述三個因素的相互作用下，以“最多跑一次”改革為標(biāo)志的新的政府效能革命拉開了序幕。無論從哪個角度講，我們已經(jīng)邁入了一個嶄新的時代。中華民族正在從站起來、富起來走向強(qiáng)起來，全民的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情空前高漲。各級黨委政府已經(jīng)明確自己肩負(fù)的歷史使命，決心全面加快改革步伐，推動經(jīng)濟(jì)、社會、政治、生態(tài)等各方面持續(xù)健康發(fā)展。加強(qiáng)政府自身建設(shè)，對于實現(xiàn)改革目標(biāo)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性意義。行政審批制度改革和行政服務(wù)中心建設(shè)歷時二十余年，簡政放權(quán)和服務(wù)型政府建設(shè)取得歷史性突破。權(quán)力清單建設(shè)、法治政府建設(shè)等使權(quán)力的行使日益規(guī)范化、透明化、法治化，為深層次的改革奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，經(jīng)過改革開放四十年的發(fā)展，整個國家發(fā)生了翻天覆地的變化，人們對美好生活的向往同不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾依然突出。這就需要地方政府緊密對接社會需求，回應(yīng)民眾愿望，對政府管理體制、運(yùn)行方式等進(jìn)行大刀闊斧的改革，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造更好的條件，為民眾的美好生活添磚加瓦。更何況，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的壓力巨大，地方政府新一輪經(jīng)濟(jì)競爭正在悄然展開，為了改善營商環(huán)境，搶占經(jīng)濟(jì)發(fā)展先機(jī)，推動高水平高質(zhì)量發(fā)展，也有必要啟動新的效能革命和全方位政府改革。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為這場革命提供了得天獨(dú)厚的技術(shù)支撐。“最多跑一次”改革就是在全面深化改革的背景下，以提質(zhì)增效為基本目標(biāo)，以數(shù)據(jù)共享和平臺互通為基本路徑，以體制機(jī)制創(chuàng)新和流程再造為核心內(nèi)容，以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的一場劃時代的政府效能革命。

之所以說“最多跑一次”不是一次簡單的效能改革，而是一場深刻的效能革命，主要是因為它在以下幾方面取得了歷史性突破：一是在數(shù)據(jù)共享、消除信息孤島方面取得重大突破。以往政府部門辦事效率低下，奇葩證明、循環(huán)證明層出不窮，最根本的原因就是數(shù)據(jù)壁壘、信息孤島的存在。如果要減少證明，減少群眾跑腿次數(shù)，首先要破解數(shù)據(jù)壁壘，消解信息孤島。為了破解這道難題，浙江省數(shù)據(jù)管理中心陸續(xù)公布《省級公共數(shù)據(jù)共享清單》，涵蓋了全省人口、法人基礎(chǔ)信息和社保、民政等相關(guān)數(shù)據(jù)，以及部分專業(yè)資格證書、資質(zhì)證照、信用信息等。也就是說，通過這些數(shù)據(jù)共享，群眾和企業(yè)辦事涉及到的絕大多數(shù)證明材料都不用出具了。相應(yīng)地，去各部門、各窗口奔波之苦也隨之消散。經(jīng)過艱苦卓絕的努力，2018年2月28日，浙江省省級辦件量前100高頻事項已實現(xiàn)系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享，全面實現(xiàn)“最多跑一次”。打通信息孤島、實現(xiàn)信息共享取得實質(zhì)性突破。

二是在部門協(xié)同、業(yè)務(wù)整合方面取得重大突破。在官僚制結(jié)構(gòu)中，部門分工是基本原則。政府部門各司其職，分工有余，協(xié)同不足，導(dǎo)致相關(guān)事項無法合并，相關(guān)業(yè)務(wù)無法整合，嚴(yán)重影響辦事效率。針對這種現(xiàn)象，2017年4月28日，浙江省建設(shè)廳聯(lián)合省發(fā)改、公安、財政、人防、物價、檔案和數(shù)據(jù)管理中心等7個部門和單位，下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實“最多跑一次”改革決策部署全面推進(jìn)施工圖聯(lián)合審查的實施意見》，全面啟動了施工圖聯(lián)合審查改革工作。原來這些部門審查的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，結(jié)果也不互認(rèn)，企業(yè)辦事異常繁瑣。改革之后，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、集中服務(wù)、結(jié)果互認(rèn)、依法監(jiān)管。通過此項改革，審批時間壓縮一半。同時，針對企業(yè)投資項目中的環(huán)境影響評估、能耗評估、水土保持影響評估等各自為政的現(xiàn)象，浙江省積極推行區(qū)域評估、多評合一。能評、環(huán)評、水保等方面不再單個企業(yè)進(jìn)行，而是區(qū)域整體評估，企業(yè)達(dá)標(biāo)進(jìn)入。多評合一，減輕了負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，積極推行聯(lián)合驗收，多測合一。政府十多個部門對竣工項目進(jìn)行規(guī)劃、檔案、消防、質(zhì)量、水保、綠化等聯(lián)合驗收。多個部門、多次測量變成聯(lián)合測量，一次完成。

三是在流程再造、精簡材料方面取得重大突破。同樣一件事情，如果流程設(shè)計過于復(fù)雜或者順序顛倒，辦事效率大打折扣。傳統(tǒng)政府管理中的許多流程，都可以根據(jù)時代發(fā)展及時再造。企業(yè)投資項目審批，以往總是審批在先，層層審批。如果換一種思維，首先將標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，符合標(biāo)準(zhǔn)直接準(zhǔn)入，是否可以達(dá)到與審批同樣的效果而效率大增呢？為此，浙江省在德清縣進(jìn)行了“標(biāo)準(zhǔn)地”的大膽嘗試。所謂“標(biāo)準(zhǔn)地”，就是把每一塊建設(shè)用地的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、能耗標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)、單位產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等給予明確，帶地一起出讓。企業(yè)拿地前，就已經(jīng)知道該地塊的使用要求和標(biāo)準(zhǔn)，拿到“標(biāo)準(zhǔn)地”，經(jīng)發(fā)改委“一窗受理”后，就可以直接開工建設(shè)，不再經(jīng)過各類審批。建成投產(chǎn)后，相關(guān)部門按照既定標(biāo)準(zhǔn)與法定條件驗收。在減材料、減環(huán)節(jié)方面，全面清理與國家法律、法規(guī)不相適應(yīng)的地方法規(guī)和規(guī)章，大幅度精簡材料和辦事環(huán)節(jié)，積極推廣容缺受理、快遞送件，最大程度地減少群眾和企業(yè)的跑腿次數(shù)。

四是在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范服務(wù)方面取得重大突破。辦事效率要提高，必須盡可能實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化；地方經(jīng)驗要復(fù)制推廣，也必須實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。為此，浙江省統(tǒng)籌建設(shè)一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺和移動政務(wù)服務(wù)平臺，改變“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”現(xiàn)象；規(guī)定各級行政機(jī)關(guān)不得新建業(yè)務(wù)專網(wǎng)，已有業(yè)務(wù)專網(wǎng)合理分類后并入電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。將各類非緊急的投訴舉報熱線統(tǒng)一整合到“12345”熱線電話，形成統(tǒng)一接收、按責(zé)轉(zhuǎn)辦、限時辦結(jié)、統(tǒng)一督辦、評價反饋的業(yè)務(wù)閉環(huán)，確保受理事項件件有痕跡、件件有著落、件件有回音，解決部門不作為、慢作為、亂作為問題，減少重復(fù)信訪、重復(fù)投訴舉報現(xiàn)象。全面實現(xiàn)“最多跑一次”標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋，構(gòu)建全省統(tǒng)一規(guī)范、動態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)化辦事事項和辦事指南體系。同時，浙江省還將積極爭取，推動“最多跑一次”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，為全國提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

五是在電子流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上辦事方面取得重大突破。群眾必須到現(xiàn)場辦事，必須提交紙質(zhì)材料，說明電子流轉(zhuǎn)存在各種障礙，網(wǎng)上辦事無法真正實現(xiàn)。為了破解這道難題，掃清各種障礙，浙江省率先出臺《公共數(shù)據(jù)與電子政務(wù)管理辦法》，該辦法規(guī)定：電子簽名、電子證照與紙質(zhì)的具有同等法律效力；各級行政機(jī)關(guān)可以單獨(dú)采用電子文件歸檔形式；可以通過公共數(shù)據(jù)平臺提取、確認(rèn)證明材料的，行政機(jī)關(guān)不得另行要求申請人提供內(nèi)容相同的證明文件；建立各級行政機(jī)關(guān)電子證照庫，推動電子流轉(zhuǎn)取代紙質(zhì)流轉(zhuǎn)。*浙江省人民政府令354號，2017年5月1日正式實施。當(dāng)以上條款都得到充分實現(xiàn)時，群眾辦事只要在家里點(diǎn)擊鼠標(biāo)，填報身份證號碼并說明申請辦理事項，就可以直接在網(wǎng)上辦好，不用去現(xiàn)場，不用提交任何材料。目前推行的群眾“一證通辦”、企業(yè)“一碼通辦”等，正是朝著這個方向發(fā)展。

四、系統(tǒng)性整體性協(xié)同性改革：效能革命的深化路徑

“最多跑一次”改革只是新的效能革命的階段性目標(biāo)，全面實現(xiàn)網(wǎng)上辦事，建立“淘寶式”政府，才是這場革命的最終目標(biāo)。作為第三次科技革命的標(biāo)志性成果，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)正在廣泛而深刻地影響人類的生產(chǎn)和生活，引發(fā)諸多領(lǐng)域的諸多革命。這場革命首先發(fā)生在商業(yè)領(lǐng)域并取得巨大成功，淘寶就是其中的典型。人類的科技發(fā)展史表明，任何科技革命都是率先發(fā)生在商業(yè)領(lǐng)域，當(dāng)商業(yè)領(lǐng)域取得成功之后，會逐步向公共領(lǐng)域滲透，并最終引起公共領(lǐng)域的重大變革。今天，互聯(lián)網(wǎng)時代的政府效能革命正在悄然發(fā)生，“最多跑一次”改革僅僅是其開端。為了推動這場革命的深入發(fā)展，并最終實現(xiàn)政府管理和服務(wù)的全面提升，必須在數(shù)據(jù)共享、平臺互通、機(jī)構(gòu)整合、信用建設(shè)、簡政放權(quán)等方面做出更大的努力。

“最多跑一次”改革在數(shù)據(jù)共享方面取得了重大突破，但它并沒有徹底解決數(shù)據(jù)壁壘與信息孤島問題。數(shù)據(jù)共享面臨觀念利益障礙、安全管理障礙、工作檢驗障礙、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)障礙、垂直管理障礙、跨省共享障礙和實時同步障礙等多種障礙。*工作檢驗障礙是指原來的數(shù)據(jù)由某個部門歸集、開發(fā)和管理，如果有什么差錯，系統(tǒng)內(nèi)部及時糾正即可，不會產(chǎn)生太大的社會影響。當(dāng)數(shù)據(jù)全面共享時，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性受到各方面的檢驗，稍有差錯就可能產(chǎn)生意想不到的后果。每個部門對自身的數(shù)據(jù)都沒有十足的把握，這也是很多部門不愿數(shù)據(jù)共享的重要原因。要克服眾多障礙，絕非一朝一夕之事。為了抓住信息革命給政府改革帶來的重大機(jī)遇，中央政府一直在作出努力。2015年8月國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，明確提出“推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享”。2016年9月，國務(wù)院頒布《政府信息資源共享管理暫行辦法》，規(guī)定政府信息資源“以共享為原則，不共享為例外”。2016年12月國務(wù)院通過了《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，提出要打破各種信息壁壘和“孤島”，推動信息跨部門跨層級共享共用。2018年2月28日，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程，加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用。因此，各級政府必須增強(qiáng)使命感、責(zé)任感和緊迫感，敢于擔(dān)當(dāng)，克難攻堅，推動政府跨部門、跨層級、跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享的全面實現(xiàn)。

當(dāng)信息技術(shù)剛開始在我國運(yùn)用時，各級政府、各個部門建立了各自的自動辦公平臺。這種各自為政的模式愈來愈成為政府改革的障礙。因為，各個平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、接口不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，無法適應(yīng)信息社會對政府管理提出的新要求。全面實現(xiàn)網(wǎng)上辦事，必須將所有平臺打通，整合成統(tǒng)一的、便捷的網(wǎng)上辦事平臺，并建立發(fā)達(dá)的移動端口，建設(shè)“移動辦事之城”。*這是杭州市在深化“最多跑一次”改革中提出的行動口號。杭州市依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，開發(fā)出先進(jìn)的手機(jī)APP和自助辦事終端，目標(biāo)是使絕大多數(shù)事項能夠通過手機(jī)辦理，群眾經(jīng)常辦理的100項高頻事項可以在自助終端辦理，從而打造“移動辦事之城”。在實施步驟上，可以采取國家出臺標(biāo)準(zhǔn)、省級統(tǒng)籌建設(shè)的模式。沒有統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，今后全國各地的平臺統(tǒng)一仍然無法實現(xiàn)；沒有省級的統(tǒng)籌管理，市、縣、鎮(zhèn)三級政府平臺統(tǒng)一的問題都無法解決。平臺互聯(lián)互通的廣度、深度和進(jìn)度，直接影響本輪效能革命的廣度、深度和進(jìn)度。

為了實現(xiàn)“最多跑一次”，有關(guān)方面采取了促進(jìn)部門協(xié)同、業(yè)務(wù)整合的系列措施，取得了較好的效果。但是，從效能革命的發(fā)展來看，不能將部門協(xié)同視作權(quán)宜之計，而必須從整體性治理出發(fā)，對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行徹底重組。信息社會改變了信息流通方式，也為組織結(jié)構(gòu)重組、政府流程再造創(chuàng)造了有利條件?！靶驴萍几锩蟠蟾纳屏苏c市場主體信息不對稱和信息不完全狀況，改變了以往信號逐級傳遞的路徑，中間層次的作用減弱，信息溝通更直接、更快捷、更方便，調(diào)控主體與調(diào)控對象之間形成更為明顯、更加復(fù)雜的交互作用和博弈關(guān)系?！?王一鳴：《新科技革命與我國的體制創(chuàng)新》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2002年第2期。這就要求政府從治理現(xiàn)代化、信息化視角出發(fā)，以政府職能配置為紐帶，以整體運(yùn)作為核心，積極推進(jìn)大部制改革，積極減少政府層級，建立精簡高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化政府。

推進(jìn)效能革命，必須對傳統(tǒng)的行政審批方式進(jìn)行革命性變革。傳統(tǒng)審批重審批、輕監(jiān)管，以批代管、只批不管等現(xiàn)象十分突出，既影響政府辦事效率，也影響社會治理效果?！白疃嗯芤淮巍备母锎呱男滦蛯徟Ｊ綀猿值幕驹瓌t是“政府定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)作承諾，部門強(qiáng)監(jiān)管，失信必懲戒”。政府依照法律法規(guī)并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況預(yù)先頒布準(zhǔn)入門檻，企業(yè)如果能夠達(dá)到相應(yīng)條件可直接進(jìn)入并作出承諾；政府部門加強(qiáng)過程監(jiān)管，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)違背承諾，可以采取懲戒措施，直至納入黑名單。這一方式大大提高了準(zhǔn)入效率。實現(xiàn)這一方式，關(guān)鍵是要以完善的信用體系為基礎(chǔ)。不管是自然人還是法人，如果信用良好，就可以直接采用新的審批方式。如果信用欠佳，則必須經(jīng)過政府相關(guān)部門的嚴(yán)格論證與審批。簡單地說，要讓守信者一路綠燈，讓失信者寸步難行。經(jīng)過長時期的改革，整個社會都像愛惜生命一樣愛惜自己的信用，許多領(lǐng)域都可以利用信用評價體系提高效率。目前，國家已經(jīng)在部分地區(qū)試點(diǎn)信用體系建設(shè)。但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，公民、企業(yè)的哪些因素可以納入信用體系，信用體系的應(yīng)用范圍和權(quán)限等級如何規(guī)定，必須依靠國家立法建立國家標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實行。這也是發(fā)達(dá)國家信用建設(shè)的基本經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

始終影響政府效能的因素就是難以下放的政府權(quán)力和難以根除的部門利益。推動效能革命，必須以壯士斷腕、刮骨療毒的勇氣，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢，因時制宜、因地制宜下放權(quán)力，放權(quán)于企業(yè)、放權(quán)于社會、放權(quán)于基層、放權(quán)于公民，讓政府從繁忙的微觀管理中解放出來，讓企業(yè)和群眾從繁瑣的辦事程序中掙脫出來。一個事無巨細(xì)大包大攬的政府，必定是效率低下、不堪重負(fù)的政府。轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府職責(zé)，變無限政府為有限政府，精準(zhǔn)發(fā)力，有的放矢，才能提質(zhì)增效，有所作為。在新的歷史條件下，各級政府都應(yīng)該解放思想、實事求是，堅定不移地推動簡政放權(quán)，通過簡政放權(quán)促進(jìn)政府效能革命不斷走向深入，以效能革命為引領(lǐng)促進(jìn)政府全面改革，從而建設(shè)適應(yīng)信息化社會發(fā)展需要，釋放經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力的精簡、高效、智能政府?！?/p>