胡紅玲

（中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410000）

按日計(jì)罰制度，也稱(chēng)按日連續(xù)處罰制度，我國(guó)有些地方性法規(guī)稱(chēng)之為“按日累加處罰”。該制度在2015年正式為修訂后的我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》所采用。該法第59條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律法規(guī)，按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素對(duì)違法排放污染物的企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，確定按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額。同時(shí)，該條授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)。與我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》同步，2015年1月1日，由環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連接處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《辦法》）開(kāi)始實(shí)施；2017年5月，為了進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，增強(qiáng)按日計(jì)罰措施的可操作性，環(huán)境保護(hù)部公布《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)違法排放污染物的范圍進(jìn)行了界定，明確了按日連續(xù)處罰的適用范圍、實(shí)施程序和計(jì)罰方式。該制度的確立旨在改變我國(guó)長(zhǎng)期存在的環(huán)境違法成本低、違法行為屢禁不止的被動(dòng)局面。然而，由于該制度本身的設(shè)計(jì)尚不夠完善，可操作性不太強(qiáng)，不僅引起了理論層面的困惑，也造成了執(zhí)法層面的困境。為此，筆者擬于本文中通過(guò)分析該制度的法律性質(zhì)和適用中存在的問(wèn)題，在考察借鑒該制度發(fā)源地美國(guó)的立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為完善我國(guó)按日連續(xù)處罰制度提出相應(yīng)的建議。

一、按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)辨析

我國(guó)按日連續(xù)處罰制度的確立經(jīng)歷了由地方立法先行先試，再到全國(guó)性立法逐步展開(kāi)的摸索過(guò)程，對(duì)其法律性質(zhì)的界定還處于不甚明朗的狀態(tài)。學(xué)界對(duì)此存在“行政罰說(shuō)”“執(zhí)行罰說(shuō)”“行政罰兼執(zhí)行罰說(shuō)”等多種主張?！靶姓P說(shuō)”強(qiáng)調(diào)按日計(jì)罰是環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依法對(duì)違反環(huán)境行政管理秩序的行政相對(duì)人實(shí)施的一種制裁性具體行政行為，屬于行政罰性質(zhì)。由于我國(guó)法律未明確界定何謂“一事”，按日連續(xù)處罰被認(rèn)為是針對(duì)一種違法行為多次實(shí)施處罰，引發(fā)了它與“一事不再罰”原則的關(guān)系問(wèn)題的討論。①參見(jiàn)汪勁、嚴(yán)厚福：《構(gòu)建我國(guó)環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制——以〈水污染防治法〉的修改為例》，《法學(xué)》2007年第12期。我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》并未明確何謂“一個(gè)違法行為”，那么，是一天算一個(gè)違法行為，還是違法排污的行為整體算一個(gè)違法行為，顯然在法律上找不到答案?！皥?zhí)行罰說(shuō)”認(rèn)為按日計(jì)罰制度適用的前提是存在“被責(zé)令改正、拒不改正”的情形，明顯具備行政機(jī)關(guān)為迫使義務(wù)人及時(shí)履行改正義務(wù)而課以新的金錢(qián)給付等義務(wù)的強(qiáng)制特征，因而屬于執(zhí)行罰性質(zhì)。然而，若將其認(rèn)定為“執(zhí)行罰”，只能解釋拒不改正后加處的罰款部分的性質(zhì)，最初確定的罰款又明顯具有行政罰的性質(zhì)，因而難以自圓其說(shuō)?！靶姓P兼執(zhí)行罰說(shuō)”則認(rèn)為“將按日計(jì)罰認(rèn)定為行政罰或執(zhí)行罰各有利弊，要從執(zhí)行罰性質(zhì)的按日計(jì)罰與行政罰性質(zhì)的按日計(jì)罰兩個(gè)維度，建構(gòu)相應(yīng)的實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范”。②陳德敏、鄢德奎：《按日計(jì)罰的法律性質(zhì)與規(guī)范建構(gòu)》，《中州學(xué)刊》2015年第6期。

為了確定按日計(jì)罰制度的法律性質(zhì)，學(xué)者們不得不從各種其他法律類(lèi)似規(guī)定中進(jìn)行類(lèi)比推導(dǎo)，或者從《辦法》的第1條制定依據(jù)及其第15條和第16條有關(guān)適用的程序規(guī)定中尋求答案。③參見(jiàn)劉佳奇：《對(duì)按日連續(xù)處罰適用問(wèn)題的法治思考——兼評(píng)〈環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉》，《政治與法律》2015年第7期。顯然，無(wú)論是推導(dǎo)的結(jié)論還是從《辦法》中尋找的所謂證據(jù)，都不足以成為執(zhí)法人員適用按日計(jì)罰的可靠依據(jù)。以上各種爭(zhēng)論的癥結(jié)在于陷入現(xiàn)有的法律規(guī)定之中不能自拔?！胺òl(fā)展的重心不在于立法、不在于法學(xué)、也不在司法判決，而在社會(huì)本身。”④［奧］歐根·埃利希埃：《法律社會(huì)學(xué)的基本原理》，葉名怡、袁震譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第213頁(yè)。眾所周知，按日計(jì)罰制度自2015年1月1日實(shí)施以來(lái)已超過(guò)三年，有必要針對(duì)該制度對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的影響是否符合預(yù)期、是否需要進(jìn)一步修正等問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，并適時(shí)調(diào)整。當(dāng)前我國(guó)學(xué)者對(duì)按日計(jì)罰制度法律性質(zhì)的研究多半囿于目前的法律規(guī)定，并未從立法后評(píng)估進(jìn)行調(diào)整的角度進(jìn)行探討。無(wú)論最終將其定位為何種法律性質(zhì)，均需通過(guò)修改法律來(lái)實(shí)現(xiàn)，否則依然會(huì)使其處于法律性質(zhì)依據(jù)不明和執(zhí)法者不敢輕易適用的狀態(tài)。

其實(shí)，作為這一制度發(fā)源地的美國(guó)，在其有關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法中通過(guò)明文規(guī)定“違法行為每持續(xù)一天，均構(gòu)成單個(gè)的違法”，⑤See 42 USCS§6928（g）；30 USCS§1268（h）.以及對(duì)未按時(shí)支付因按日連續(xù)處罰產(chǎn)生的罰款以季度為單位按罰款總額的10%或20%加處罰款的方式，⑥See 42 USCS§7413（d）（5）（B），33 USCS1319（g）（9）.將按日連續(xù)處罰制度的法律性質(zhì)毫無(wú)懸念地定為行政罰。美國(guó)《固體廢物處置法》還規(guī)定，若違法者未能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)采取矯正行為，聯(lián)邦環(huán)保局可以針對(duì)持續(xù)不守法的行為實(shí)行每個(gè)違法日最高25000美元的連續(xù)按日處罰，同時(shí)吊銷(xiāo)已頒發(fā)給違法者的許可證。⑦See 42 USCS§6928（c）.這一點(diǎn)與我國(guó)按日計(jì)罰制度的適用前提并無(wú)二致，當(dāng)然，這種類(lèi)似執(zhí)行罰的外觀并不影響其作為行政罰的性質(zhì)。

毫無(wú)疑問(wèn)，將每日持續(xù)的違法行為規(guī)定為單個(gè)的違法行為，明確界定了每日的違法行為均為“一事”，有效地解決了按日計(jì)罰制度與“一事不再罰”規(guī)定的沖突問(wèn)題，清晰地界定了按日計(jì)罰制度的“行政罰”性質(zhì)。此外，根據(jù)《辦法》的規(guī)定，可以實(shí)施按日計(jì)罰的違法行為均為定性而非定量的行為。以《辦法》第5條第1款規(guī)定的超標(biāo)排污行為為例，該款規(guī)定適用按日計(jì)罰的對(duì)象是“超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的”行為，即只要存在超標(biāo)準(zhǔn)排污的違法行為，不論超出多少，均可成為按日計(jì)罰的對(duì)象。《辦法》第5條的其余各款關(guān)于逃避排污監(jiān)管、違禁排污和違法傾倒固體廢物等規(guī)定就更加與量無(wú)關(guān)，全是關(guān)于“違法性質(zhì)”的。這就意味著只要有證據(jù)證明存在該性質(zhì)的違法行為，無(wú)論其持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短或超標(biāo)多少，即無(wú)論一天是排污10小時(shí)還是5小時(shí)，都滿(mǎn)足了違法排污的性質(zhì)特征。這種定性而非定量實(shí)施按日計(jì)罰的標(biāo)準(zhǔn)可以避免因違法行為和違法程度并不相同的日之間的差異導(dǎo)致“過(guò)罰不當(dāng)”的評(píng)論。況且，自被責(zé)令改正之日起，排污者本就有采取可行措施實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放、接受監(jiān)管排污、停止違禁排污等義務(wù)，適用按日計(jì)罰制度的目的也在于通過(guò)嚴(yán)厲懲罰遏制其違法行為，因此排污者在被責(zé)令改正期間還就每日排污量不同而每日罰款數(shù)卻相同主張“過(guò)罰不當(dāng)”的抗辯，著實(shí)缺乏正當(dāng)性理由。

當(dāng)然，如果計(jì)罰期間確實(shí)存在停工未排污行為的日數(shù)，應(yīng)當(dāng)考慮允許予以扣除。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部于2015年9月17日給廣東省環(huán)境保護(hù)廳《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函〔2015〕232號(hào)）指出，排污者在計(jì)罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除，⑧參 見(jiàn)《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)函〔2015〕232號(hào)），http://www.tjhb.gov.cn/env/laws_and_regulations/state_environmental_protection_laws_and_regulations/201509/t20150922_17559.html，2018年5月 22日訪問(wèn)。美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定，違法的天數(shù)應(yīng)當(dāng)推定為包括通知當(dāng)日，以及之后的每一天，直到違法者實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的合規(guī)，違法者有大量證據(jù)表明中間有天數(shù)并未違規(guī)或違法行為并未實(shí)際持續(xù)的除外。⑨S ee42USCS §7413（e）（2）.兩者相比，美國(guó)《清潔空氣法》的這一規(guī)定比較合理。

鑒于我國(guó)按日計(jì)罰制度的立法目的在于改變長(zhǎng)期存在的環(huán)境違法成本低、違法行為屢禁不止的被動(dòng)局面，收取高額的罰款并非其終極目的，其所追求的是高額罰款對(duì)違法排污者所構(gòu)成的高度威懾力，因此，可借鑒美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)通過(guò)以下途徑對(duì)法律進(jìn)行修改，從而解決這一問(wèn)題。其一，規(guī)定每日持續(xù)的違法行為分別為不同的違法行為，可以日日處罰。如此明確界定了“一事”的概念及其適用的情形，讓其與“一事不再罰”規(guī)定不再關(guān)聯(lián)。其二，是以對(duì)到期未付的按日連續(xù)處罰款額按一定比例加處罰款或者收取滯納金的方式，將我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第45條第2款的規(guī)定予以落實(shí)。如此一來(lái)，通過(guò)立法明確其性質(zhì)，執(zhí)法者既不用擔(dān)心會(huì)違反“一事不再罰”的規(guī)定，也無(wú)需在行政罰與執(zhí)行罰之間“左顧右盼”，只需按法律的明確規(guī)定操作即可。

二、按日計(jì)罰制度的適用概況與存在的問(wèn)題

按日計(jì)罰制度已適用三年有余，執(zhí)法實(shí)踐中的數(shù)據(jù)在一定程度上可以說(shuō)明其適用效果究竟如何。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院2017年4月18日發(fā)布了“新環(huán)保法四個(gè)配套辦法2016年度實(shí)施與評(píng)估報(bào)告成果”。該評(píng)估報(bào)告對(duì)環(huán)保部門(mén)辦理的22730件案件作了研究，結(jié)果顯示，在司法實(shí)踐中，適用于“其他違法排污行為”的查封扣押措施的使用率最高，占案件總數(shù)的43.89%，適用于“超標(biāo)、超總量排污”違法行為的按日連續(xù)處罰措施使用率最低，僅占4.47%。⑩參見(jiàn)《“按日連續(xù)計(jì)罰”使用率不高 制度存在缺陷》，http://news.sina.comcn/sf/news/fzrd/2017-04-24/doc-ifyepsch2848488.shtml，2018年5月21日訪問(wèn)。盡管各界對(duì)按日連續(xù)處罰制度的功效和作用寄予很大的期望，然而，其在執(zhí)法實(shí)踐中的使用率卻很低，因此有人認(rèn)為按日計(jì)罰制度的威力尚未真正發(fā)揮。也正因?yàn)槿绱?，環(huán)境保護(hù)部才于2017年5月公布了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》，擬對(duì)復(fù)查日期等幾處進(jìn)行修改，以加大執(zhí)法力度，簡(jiǎn)化執(zhí)法程序。①參 見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見(jiàn)稿）公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》，http://hjj.mep.gov.cn/xzcf/201705/t20170518_414301.shtml，2018年 6月20日訪問(wèn)。事實(shí)上，如前所述，按日計(jì)罰制度除因法律性質(zhì)未明導(dǎo)致實(shí)踐操作無(wú)所適從以外，還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，適用的違法行為類(lèi)別較少。當(dāng)前的按日連續(xù)處罰制度體系以我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條的規(guī)定為總綱，以《辦法》為補(bǔ)充，以我國(guó)《行政處罰法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等單行法中的相關(guān)罰款規(guī)定為基礎(chǔ)構(gòu)建而成。可以實(shí)施按日連續(xù)處罰的違法行為僅限超標(biāo)排污（超過(guò)國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物），逃避監(jiān)管排污（通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物），違禁排污（排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的）和違法傾倒危險(xiǎn)廢物等幾種類(lèi)別。②參 見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第5條，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bl/201412/t20141223_293365.htm，2016年6月20日訪問(wèn)。由于適用的違法行為類(lèi)別較少，相對(duì)于其他廣泛適用于各種違法行為的行政制裁措施而言，其適用率自然就會(huì)低很多。美國(guó)的按日計(jì)罰適用覆蓋面極其廣泛，有些法律規(guī)定可以針對(duì)一切違法行為實(shí)施按日連續(xù)處罰。如美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定聯(lián)邦環(huán)保局可針對(duì)任何違反州實(shí)施計(jì)劃要求或禁令的人發(fā)布行政命令，要求其承擔(dān)每一違法日最高達(dá)2.5萬(wàn)美元的行政罰款。③See42USCS §7413（d）（1）.

第二，計(jì)罰考量因素不多。當(dāng)前，作為按日連續(xù)處罰數(shù)額依據(jù)的原處罰數(shù)額無(wú)具體規(guī)定，需根據(jù)不同違法行為依據(jù)我國(guó)《大氣污染防治法》等各單行法的規(guī)定另行確定。計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)僅依據(jù)“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本和違法行為造成的直接損失或者違法所得”等兩種因素，且不因違法行為的類(lèi)別不同而有所區(qū)別。在實(shí)際處罰的過(guò)程中，如果對(duì)各類(lèi)企業(yè)不分規(guī)模大小、實(shí)力強(qiáng)弱、態(tài)度好壞和違法歷史有無(wú)，一律按照“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素”進(jìn)行處罰，則一方面給執(zhí)法人員留下的自由裁量空間過(guò)大，另一方面對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的公平性也無(wú)法保證。此外，運(yùn)行成本與直接損失或違法所得是違法者本應(yīng)負(fù)擔(dān)的，不具有懲罰的性質(zhì)和作用，因此還應(yīng)考慮其他的計(jì)罰因素，以加強(qiáng)對(duì)違法者懲戒的作用，不應(yīng)僅僅停留在負(fù)擔(dān)成本與損失的層面。

顯然，以上各種問(wèn)題的存在，“根源在于按日連續(xù)處罰制度法律規(guī)范與程序設(shè)計(jì)暫付闕如”，④鄢 德奎、陳德敏：《〈環(huán)境保護(hù)法〉按日連續(xù)處罰制度適用問(wèn)題研究——基于立法與執(zhí)法視角》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。警示著按日計(jì)罰制度需要進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。一方面可以借鑒按日計(jì)罰制度發(fā)源國(guó)的立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，另一方面要根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情設(shè)計(jì)制度規(guī)則。

三、按日計(jì)罰適用規(guī)則之利益衡平設(shè)計(jì)

“衡平”的本意是平等、公正?！袄婧馄?，即對(duì)不同的利益需求進(jìn)行選擇、識(shí)別、衡量、評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)法律的協(xié)調(diào)機(jī)制，合理配置，使之達(dá)到均衡的狀態(tài)，包含了過(guò)程的科學(xué)衡量、結(jié)果的大致平衡之雙重涵義?！雹菔酚癯?《生態(tài)利益衡平：原理、進(jìn)路與展開(kāi)》，《政法論壇》2014年第2期。按日計(jì)罰制度的適用涉及社會(huì)公共利益（生態(tài)環(huán)境利益）、企業(yè)主及其相互之間的經(jīng)濟(jì)利益、企業(yè)員工的生存利益等。按日計(jì)罰的適用規(guī)則要實(shí)現(xiàn)不同主體利益之間的衡平，從而使各自沖突的利益大致平衡。實(shí)施按日計(jì)罰制度的目的在于加大法律的矯正力度，迫使企業(yè)主在罰款高壓之下做出配合環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)為保護(hù)環(huán)境發(fā)出的行政命令的行為。貫徹按日計(jì)罰制度會(huì)使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益受損，若實(shí)施過(guò)度，會(huì)進(jìn)一步危及企業(yè)員工的就業(yè)機(jī)會(huì)；但若不予以貫徹，又會(huì)回到之前處罰不力導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境利益嚴(yán)重破壞的局面。雖然《辦法》第3條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則，引導(dǎo)和督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為”，但僅有該原則性規(guī)定還不夠，必須輔以可操作性的規(guī)則。實(shí)施按日計(jì)罰的目的不在于罰，而在于制止違法行為。例如，要使企業(yè)不敢違法，如果企業(yè)實(shí)施了環(huán)境違法行為，罰款又不能將企業(yè)罰至倒閉，以致工人失業(yè)，增加家庭和社會(huì)的不穩(wěn)定因素。這就要需要通過(guò)規(guī)則設(shè)計(jì)在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到平衡點(diǎn)。畢竟，“生存需求永久地?fù)碛薪^對(duì)優(yōu)先權(quán)”。①李啟家：《環(huán)境法領(lǐng)域利益沖突的識(shí)別與衡平》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第6期。因此，按日計(jì)罰制度在適用規(guī)則設(shè)計(jì)上需要衡平各方的利益，必須明確以下幾個(gè)方面。

第一，應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)自證清白，充分體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。因排污超標(biāo)或超過(guò)總量控制而被責(zé)令改正的企業(yè)為實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)可能需要重新檢修或調(diào)試甚至重新購(gòu)買(mǎi)設(shè)備，無(wú)論是檢修或調(diào)試還是購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸與安裝設(shè)備，均需要一定的時(shí)間，在整改期間必然會(huì)存在停產(chǎn)停業(yè)的日數(shù)。如果這些日數(shù)不允許從計(jì)罰日數(shù)中扣除，就會(huì)挫傷部分努力合規(guī)企業(yè)的積極性，也無(wú)法體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。

第二，盡量拓寬按日計(jì)罰制度的適用范圍，實(shí)現(xiàn)不同違法行為類(lèi)別之間的利益衡平。當(dāng)前適用按日計(jì)罰制度的違法行為類(lèi)別較少，僅限于幾種違法排污的行為。眾所周知，環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容不僅包括污染防治，還包括資源保護(hù)等內(nèi)容。對(duì)環(huán)境可能造成嚴(yán)重?fù)p害的不僅是超標(biāo)排污、逃避監(jiān)管排污、違禁排污等排放污染物的行為，還包括破壞植被、森林等環(huán)境要素并未及時(shí)修復(fù)而造成生態(tài)環(huán)境功能損害的行為。僅針對(duì)違法排污的主體實(shí)施按日計(jì)罰，讓其承受巨額的利益損失，就會(huì)在不同類(lèi)的違法主體之間形成懲罰不公的現(xiàn)象，即實(shí)體公正缺乏，這也是利益分配不均衡的表現(xiàn)。建立真正體現(xiàn)利益衡平設(shè)計(jì)的按日計(jì)罰制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)相同程度的違法行為統(tǒng)一實(shí)施相同懲罰力度的懲罰措施。

第三，按日計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)增加企業(yè)規(guī)模和違法記錄等因素，實(shí)現(xiàn)大、中、小企業(yè)之間的利益衡平?！碍h(huán)境違法者之所以違法在于違法的預(yù)期收益大于違法的預(yù)期成本，如果環(huán)境違法者從違法活動(dòng)中無(wú)利可圖，也就沒(méi)有激勵(lì)去實(shí)施環(huán)境違法行為?！雹谛煲韵?、梁忠：《論環(huán)境罰款數(shù)額的確定》，《法學(xué)評(píng)論》2014年第6期。罰款要讓違法者覺(jué)得違法所得得不償失，迫使其自覺(jué)遵守法律法規(guī)。以往屢罰不止的原因在于違法成本太低、守法成本太高。如果要將此情形予以扭轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)讓違法成本高于守法成本，并適當(dāng)進(jìn)行懲罰，其中控制好按日計(jì)罰的力度尤為重要?？紤]企業(yè)規(guī)模是控制計(jì)罰力度的重要因素之一，如果對(duì)所有的企業(yè)不分大小一律按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條僅僅列舉的兩種考量因素計(jì)罰，顯然不足以指導(dǎo)按日連續(xù)處罰款額的確定，也難以實(shí)現(xiàn)按日連續(xù)處罰制度的初衷。僅依據(jù)防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得兩種考量因素確定罰款的數(shù)額，只實(shí)現(xiàn)了違法企業(yè)的得失相抵，并不具備懲罰的力度，會(huì)在初犯與累犯之間、大企業(yè)與小企業(yè)之間、怠于合規(guī)者與積極合規(guī)者之間產(chǎn)生很大的不公平。從這一點(diǎn)看，美國(guó)法律中列舉的包括“誠(chéng)信努力、違法史或守法史、企業(yè)規(guī)模、累犯加重處罰”等在內(nèi)的各種計(jì)罰考量因素確實(shí)值得我國(guó)借鑒。③See42USCS §7413（e）（1）.

四、地方法規(guī)設(shè)定按日計(jì)罰制度的權(quán)限檢視

我國(guó)《行政處罰法》第11條規(guī)定了地方性法規(guī)可以在限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外設(shè)定行政處罰的權(quán)限。該條第2款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定?！边@就是行政處罰法定原則的體現(xiàn)。“設(shè)定”一詞包含兩方面的含義，即“創(chuàng)設(shè)”（或創(chuàng)制）和“規(guī)定”。前者指在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下創(chuàng)制新的處罰形式、方法和原則等，后者指依據(jù)已創(chuàng)設(shè)行政處罰的法律再加以具體化。①參見(jiàn)楊解君：《論行政處罰的設(shè)定》，《法學(xué)評(píng)論》1995年第5期。

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第1款規(guī)定了按日計(jì)罰制度適用的對(duì)象是違法排放污染物的行為，該條第3款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)?！薄掇k法》將違法排放污染物的行為種類(lèi)細(xì)化為超標(biāo)排污、逃避監(jiān)管排污、違禁排污和違法傾倒危險(xiǎn)廢物等幾類(lèi)，其第6條重述了我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款關(guān)于地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)的規(guī)定。為了明確地方性法規(guī)設(shè)定按日計(jì)罰制度的具體權(quán)限，首先需要根據(jù)以上規(guī)定明確“增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)”的含義?！斑`法行為的種類(lèi)”究竟是指與“違法排放污染物”并列的其他非排放污染物的違法行為（比如違反“三同時(shí)”制度的行為，重點(diǎn)排污單位未如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物情況的行為等），還是指除《辦法》列舉的幾種行為之外的違法排放污染物的行為呢？

迄今為止，我國(guó)已有幾個(gè)省在環(huán)境保護(hù)條例中增加了按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)，比如安徽省對(duì)噪聲污染規(guī)定了按日連續(xù)處罰，②參見(jiàn)《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》，http://sjj.hefei.gov.cn/9414/201711/t20171124_2412562.html，2018年6月12日訪問(wèn)。海南省對(duì)違反建設(shè)項(xiàng)目管理制度，主體工程投入生產(chǎn)或者使用且排放污染物等情形規(guī)定了按日連續(xù)處罰；③參見(jiàn)《海南省環(huán)境保護(hù)條例》，http://www.hainan.gov.cn/data/law/2017/07/2639/，2018年6月12日訪問(wèn)。廣東省則對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自拆除、閑置防治污染設(shè)施等六種情形規(guī)定了按日連續(xù)處罰，其中包括“重點(diǎn)排污單位不公開(kāi)或者不如實(shí)公開(kāi)環(huán)境信息的”和“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的”兩種違法行為；④參見(jiàn)《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》，http://www.gdep.gov.cn/ztzl_1/sjhjr/2015hjr/2015hjrzywj/201509/t20150917_205065.html，2018年6月12日訪問(wèn)。2015年3月1日實(shí)施的《江蘇省大氣污染防治條例》第七章的環(huán)境責(zé)任部分，通過(guò)排除法將約20種受到罰款處罰的環(huán)境違法行為列為按日計(jì)罰的適用對(duì)象，其中包括“排污單位未按照要求保存或者公開(kāi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息的”情形。⑤參見(jiàn)《江蘇省大氣污染防治條例》，http://www.jsrd.gov.cn/zyfb/sjfg/201804/t20180425_495056.shtml，2018年6月14日訪問(wèn)。從以上各省在國(guó)家層面法律、法規(guī)、行政規(guī)章規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)之外增加的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)來(lái)看，廣東省和江蘇省明顯將與“違法排放污染物”并列的其他非排放污染物的違法行為和《辦法》列舉的幾種行為之外的違法排放污染物的行為均進(jìn)行了規(guī)定。因?yàn)椋瑖?yán)格來(lái)說(shuō)，“不公開(kāi)或者不如實(shí)公開(kāi)環(huán)境信息”和“未按照要求保存或者公開(kāi)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等信息”并非真正意義上的違法排污行為，頂多算是可能與違法排放污染物“有關(guān)聯(lián)”的行為，畢竟不公開(kāi)環(huán)境信息或監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)未必就意味著企業(yè)違法排污了。這樣，就有必要進(jìn)一步思考：我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》到底對(duì)“按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)”給地方法規(guī)進(jìn)行了何種程度的授權(quán)呢？

由于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)規(guī)定了“違法排放污染物”為可實(shí)施按日計(jì)罰的違法行為，《辦法》將該行為進(jìn)一步細(xì)化為“超標(biāo)排污”“逃避監(jiān)管排污”“違禁排污”“違法傾倒危險(xiǎn)廢物”等四種行為，這屬于環(huán)保部規(guī)章有權(quán)作出規(guī)定行為。若嚴(yán)格根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》第11條的規(guī)定，地方性法規(guī)則無(wú)權(quán)就違法排放污染物之外的行為設(shè)定按日計(jì)罰，但可以將可實(shí)施按日計(jì)罰的“違法排放污染物”行為類(lèi)別在已經(jīng)規(guī)定的四種類(lèi)別之外增加新的“違法排放污染物”行為種類(lèi)，比如噪聲污染行為，同時(shí)，罰款的幅度必須控制在行政處罰規(guī)定的范圍之內(nèi)，不得低于或者超出。然而，根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款的授權(quán)規(guī)定，如果立法者的本意是指地方性法規(guī)可就與“違法排放污染物”并列的其他非排放污染物的違法行為進(jìn)行增設(shè)，那么廣東省和江蘇省條例增設(shè)違法行為種類(lèi)的規(guī)定就完全屬于合法行為，反之，則屬于超出授權(quán)范圍的行為。立法者在這里的意圖到底是什么，就目前有關(guān)的立法資料看尚不得而知。

美國(guó)聯(lián)邦法律適用按日連續(xù)處罰的違法行為除包括與水、大氣、固體廢物等許可排污有關(guān)的行為外，還包括違反通知要求、銷(xiāo)毀記錄、財(cái)務(wù)責(zé)任、行政命令、同意令等違法行為；①See 42 USCS§9609（b）（1）-（5）.州法律適用按日連續(xù)處罰的違法行為甚至還包括違反緊急令或停業(yè)令、未能按要求展示登記證、許可證或命令或其他信息等。②See Conn.Gen.Stat.§22a-6b（a）（4），（1）相比較而言，我國(guó)按日連續(xù)處罰制度適用的范圍還非常狹窄?？梢?jiàn)，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的確可以授權(quán)地方性法規(guī)在總結(jié)現(xiàn)有制度適用經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況積極探索適用按日連續(xù)處罰制度的新的違法行為種類(lèi)，而不應(yīng)僅局限于排放污染物的違法行為，以經(jīng)濟(jì)手段加大懲治污染、破壞環(huán)境違法行為的力度，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制的效果。為此，需要對(duì)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款的含義按這一思路予以擴(kuò)大并進(jìn)一步明確。

五、按日計(jì)罰制度適用之自由裁量權(quán)控制

（一）我國(guó)按日計(jì)罰制度的自由裁量空間

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)法律和《辦法》的規(guī)定，適用按日計(jì)罰制度存在多方面的自由裁量空間。第一，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在超標(biāo)排污、逃避監(jiān)管排污、違禁排污、違法傾倒危險(xiǎn)廢物之外有對(duì)其他違法排放污染物行為決定是否適用按日計(jì)罰制度的裁量空間。第二，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有依據(jù)環(huán)境保護(hù)單行法在罰款幅度之內(nèi)決定罰款基數(shù)的裁量空間。第三，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有在防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得因素之外增加其他計(jì)罰考量因素的裁量空間。第四，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)復(fù)查的日期也是影響罰款數(shù)額的裁量因素。不同日期去復(fù)查所產(chǎn)生罰款的數(shù)額存在天壤之別，比如，A企業(yè)于第14日改正了違法行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)于15日之后再去復(fù)查，則其不會(huì)接受按日連續(xù)處罰的處罰，即使前13日依然有違法行為；B企業(yè)原本可以在第14日之后實(shí)現(xiàn)合規(guī)排放污染物，但執(zhí)法機(jī)關(guān)于第14日去復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其仍然不合規(guī)，則需接受13日連續(xù)罰款。不可否認(rèn)，復(fù)查的日期也具有相當(dāng)大的自由裁量空間。第五，地方性法規(guī)有根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增設(shè)適用按日計(jì)罰制度的違法排放污染物行為種類(lèi)的立法空間。第六，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)有針對(duì)違法排放污染物而受到罰款處罰、被責(zé)令改正、拒不改正的企事業(yè)單位是否適用按日計(jì)罰制度的裁量空間。③參見(jiàn)李園園、石勇：《關(guān)于按日連續(xù)處罰裁量制度的思考》，《環(huán)境保護(hù)》2015年第17期。裁量空間越大，執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)就越大。如果說(shuō)“同案同判”是司法公正的重要體現(xiàn)，那么“同案同裁量”則是行政執(zhí)法公正的重要體現(xiàn)。如何規(guī)范執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正是按日計(jì)罰制度適用過(guò)程中的重要課題。

（二）美國(guó)按日計(jì)罰裁量控制考察

美國(guó)作為按日計(jì)罰制度的發(fā)源地，有關(guān)該制度的規(guī)定已經(jīng)很完備，其經(jīng)驗(yàn)可供我國(guó)借鑒。美國(guó)聯(lián)邦各種環(huán)境法律通常規(guī)定，每一違法行為每日的民事處罰額上限為25000美元。除非短期內(nèi)有嚴(yán)重的違法行為，否則一般不會(huì)按法定上限加以處罰。④See Jonathan D.Libber，Penalty Assessment at the Environmental Protection Agency:A View From Inside，NAT'L ENVTL.ENFORCEMENT J.，3（1991）.除了處罰上限之外，聯(lián)邦各種環(huán)境法律通常還會(huì)規(guī)定計(jì)罰時(shí)間、計(jì)罰程序、總的計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)，也就是確定罰款時(shí)的考量因素?！睹绹?guó)空氣法》的罰款標(biāo)準(zhǔn)部分規(guī)定了聯(lián)邦環(huán)保局或法院在確定罰款數(shù)額時(shí)（除司法可能要求的其他因素外）應(yīng)考慮企業(yè)規(guī)模、罰款對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響、違法者的完全守法史和守法的誠(chéng)信努力、有確切證據(jù)證明的違法持續(xù)時(shí)間（包括適用檢驗(yàn)方法以外的證據(jù)）、違法者先前因同一違法行為支付的罰款額、違法的經(jīng)濟(jì)利益以及違法的嚴(yán)重性。⑤See 42 USCS§7413（e）（1）.《美國(guó)清潔水法》規(guī)定罰款數(shù)額由聯(lián)邦環(huán)保局或陸軍部根據(jù)具體情況，考慮違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、范圍和嚴(yán)重程度，并且考慮違法者的支付能力、之前的此類(lèi)違法記錄、罪責(zé)程度、違法所得（如有）以及其他需要考量的事項(xiàng)。一次操作導(dǎo)致同時(shí)違反多項(xiàng)污染物參數(shù)的違法行為視為一次違法。①See 33 USCS§1319（g）（3）.《美國(guó)綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》著重對(duì)危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏的治理主體、治理方式和治理經(jīng)費(fèi)等重要問(wèn)題做出比較詳細(xì)的規(guī)定。該法規(guī)定按日連續(xù)計(jì)罰的法定上限是25000美元。違法行為包括違反通知要求、銷(xiāo)毀記錄、財(cái)務(wù)責(zé)任、行政命令、同意令等情形。該法對(duì)累積違法行為的處罰做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)其按日連續(xù)處罰款額可高達(dá)75000美元。②See 42 USCS§9609（b）（1）-（5）.

美國(guó)的法律雖然對(duì)法定上限和計(jì)罰的考量因素均做出明確的規(guī)定，但就設(shè)定罰款的具體操作而言，還是給執(zhí)法者留下了相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。為此，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局采取了發(fā)布非正式的民事處罰政策的方法用于指導(dǎo)罰款數(shù)額的計(jì)算。民事處罰政策并不解決民事處罰行為是否系特定違法行為的適當(dāng)執(zhí)法回應(yīng)問(wèn)題，而只是在美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局決定給予民事處罰后，確定適當(dāng)?shù)拿袷绿幜P數(shù)額。③See Barnett M.Lawrence，EPA's Civil Penalty Policies:Making the Penalty Fit the Violation，22 Environmental Law Reporter 10529，10530（1992）.美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的民事處罰政策屬于機(jī)構(gòu)的內(nèi)部文件，內(nèi)含對(duì)既定的違法行為計(jì)算民事罰款的方法。處罰政策文件一共分為兩種，一種是通用的處罰政策，一種是根據(jù)不同法律分別發(fā)布的特定處罰政策，甚至還有根據(jù)同一法律中不同條款發(fā)布的處罰政策。美國(guó)按日連續(xù)處罰制度的執(zhí)法、司法實(shí)踐與這些處罰政策息息相關(guān)。

1.通用罰款政策

1984年發(fā)布的聯(lián)邦環(huán)保局通用民事罰款政策的主要目標(biāo)有三個(gè)，即威懾、公平和公正地對(duì)待被監(jiān)管社區(qū)、迅速解決環(huán)境問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)威懾的目標(biāo)，該政策規(guī)定處罰必須包括收益和嚴(yán)重性?xún)纱蟛糠?。收益部分旨在消除違法所得（包括延遲合規(guī)與規(guī)避合規(guī)所節(jié)約的成本）。④See EPA，POLICIES ON CIVIL PENALTIES，ELR ADMIN.MATERIALS 35083（Policies）（Feb.16，1984）.同年，聯(lián)邦環(huán)保局單獨(dú)發(fā)布了一項(xiàng)政策，用于計(jì)算不合規(guī)的經(jīng)濟(jì)利益。⑤See EPA， GUIDANCE FOR CALCULATINGTHE ECONOMIC BENEFIT OF NONCOMPLIANCE FOR A CIVIL PENALTYASSESSMENT， ELRADMIN. MATERIALS 35085 （Policies） （Nov. 5， 1984）.規(guī)定嚴(yán)重性部分的目的在于向被罰者收取明顯高于其合規(guī)成本的罰款額度，以體現(xiàn)違法行為的嚴(yán)重性。公平和公正地對(duì)待被監(jiān)管社區(qū)目標(biāo)則是在初步確定具有威懾性的罰款額基礎(chǔ)上，通過(guò)考量一些因素對(duì)罰款額進(jìn)行加減的方式實(shí)現(xiàn)。這些因素包括：故意和/或過(guò)失的程度；不合規(guī)的歷史；支付能力；⑥See EPA，GUIDANCE ON DETERMININGA VIOLATOR' SABILITY TO PAY A CIVILPENALTY，ELRADMIN.MATERIALS35087（Policies）（Dec.16，1986）.合作程度；違法者或案件所特有的其他因素。⑦See EPA，POLICIESON CIVIL PENALTIES，ELRADMIN.MATERIALS 35084（Policies）（Feb.16，1984）.迅速解決環(huán)境問(wèn)題的目標(biāo)主要通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)。第一種方式是激勵(lì)手段。如果在提起訴訟前違法者已經(jīng)采取了補(bǔ)救辦法，聯(lián)邦環(huán)保局就會(huì)減少?lài)?yán)重性部分的罰款。第二種是制止延遲合規(guī)的手段。如果被告在和解談判中的行為導(dǎo)致違法行為的持續(xù)時(shí)間延長(zhǎng)，聯(lián)邦環(huán)保局就會(huì)增加初步的威懾性罰款。和解談判開(kāi)始之后，聯(lián)邦環(huán)保局會(huì)進(jìn)一步調(diào)整初始罰款目標(biāo)數(shù)以說(shuō)明情況的發(fā)展。這些額外的調(diào)整包括對(duì)違法者支付能力的（在計(jì)算初始罰款目標(biāo)時(shí)沒(méi)有考慮到的）考慮，根據(jù)新信息重新確定計(jì)算初始罰款目標(biāo)數(shù)的調(diào)整方法，重新確定初步的威懾性罰款額，以反映未包含在最初計(jì)算中的持續(xù)違法期間，在訴訟開(kāi)始前商定的其他付款方式等。將這些附加的調(diào)整應(yīng)用于初始罰款目標(biāo)數(shù)，就可以得到調(diào)整后的罰款目標(biāo)數(shù)。

2.特定罰款政策

聯(lián)邦環(huán)保局針對(duì)大部分授予民事罰款權(quán)的法律分別發(fā)布或更新了罰款政策，以確保在不同的項(xiàng)目中統(tǒng)一適用通用罰款政策。特定法律中民事罰款政策的內(nèi)容包括聯(lián)邦環(huán)保局的法定罰款權(quán)，該計(jì)劃的執(zhí)行過(guò)程概述，決定罰款的收益和嚴(yán)重性因素，嚴(yán)重性部分常含有確定罰款的矩形圖等。該矩形圖將嚴(yán)重性分為高、中、低三擋，分別對(duì)應(yīng)不同的罰款數(shù)。政策中還包括如何根據(jù)諸如守法的誠(chéng)信努力、不守法史和支付能力等因素調(diào)整最初的罰金數(shù)，如何計(jì)算多種違法和多日違法的罰款數(shù)，許多特定法律的民事罰款政策還包含計(jì)算罰款的例子。①See Barnett M.Lawrence，EPA's Civil Penalty Policies:Making the Penalty Fit the Violation，22 Environmental Law Reporter 10529，10532（1992）.

與聯(lián)邦環(huán)保局執(zhí)法人員根據(jù)一個(gè)個(gè)案例經(jīng)驗(yàn)判定罰款的方式相比，書(shū)面的處罰政策有多個(gè)優(yōu)點(diǎn)。首先，讓聯(lián)邦環(huán)保局的處罰評(píng)定過(guò)程具有一致性（類(lèi)似的違法行為受到類(lèi)似的處罰），盡管在基于個(gè)案考慮后調(diào)整處罰方面仍然給聯(lián)邦環(huán)保局留下足夠的靈活性。其次，依據(jù)罰款政策得出的罰款數(shù)額對(duì)聯(lián)邦地方法官、行政法法官以及被罰者而言具有合理性。最后，罰款政策成為聯(lián)邦環(huán)保局給新員工開(kāi)展民事處罰評(píng)定培訓(xùn)的有效方法。②See Jonathan D.Libber，Penalty Assessment at the Environmental Protection Agency:A View From Inside，NAT'L ENVTL.ENFORCEMENT J.，5（1991）.

（三）我國(guó)按日計(jì)罰裁量規(guī)則的完善

美國(guó)法上的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)給我國(guó)的啟示在于，如何將各種計(jì)罰考量因素實(shí)現(xiàn)科學(xué)組合，分步驟、分等級(jí)地算出比較合理的罰款數(shù)額，以達(dá)成公平、公正地制止違法者繼續(xù)違規(guī)的目標(biāo)。我國(guó)按日計(jì)罰裁量規(guī)則的完善必須以設(shè)定比現(xiàn)有規(guī)定更全面、合理的計(jì)罰考量因素為前提，然后才能考慮如何合理運(yùn)用這些計(jì)罰考量因素計(jì)算罰款數(shù)額。

首先，美國(guó)法律中的“收益”部分等同于我國(guó)法律中的“防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本和違法行為造成的直接損失或違法所得之和”，而“嚴(yán)重性”部分在我國(guó)法律中并無(wú)相關(guān)規(guī)定。此外，用于公平和公正對(duì)待被監(jiān)管社區(qū)的計(jì)罰考量因素在我國(guó)更是缺乏。因此，基于美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，理想的狀態(tài)是在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條增加有關(guān)嚴(yán)重性和公平性計(jì)罰考量因素的規(guī)定。比如，將該條第2款修改為：“前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得，對(duì)環(huán)境造成污染或損害的嚴(yán)重程度，以及違法者的主觀惡意、違法史、支付能力、誠(chéng)信合作等因素確定的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

其次，根據(jù)以上增設(shè)的計(jì)罰考量因素合理計(jì)算罰款數(shù)額。以我國(guó)《水污染防治法》為例，該法第83條的規(guī)定囊括了可實(shí)施按日連續(xù)處罰的無(wú)證排污、超標(biāo)排污和逃避監(jiān)管排污三種情形，針對(duì)這三種情形適用罰款幅度為十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下，起止點(diǎn)相差10倍之多，留給執(zhí)法人員的自由裁量空間可想而知。顯然，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條僅僅列舉了兩種考量因素，不足以科學(xué)、合理地指導(dǎo)按日連續(xù)處罰款額的確定。只依據(jù)防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得兩種考量因素確定罰款的數(shù)額，除了沒(méi)有體現(xiàn)違法行為嚴(yán)重性因素之外，還會(huì)在初犯與累犯之間、大企業(yè)與小企業(yè)之間、怠于合規(guī)者與積極合規(guī)者之間產(chǎn)生不公。由此，設(shè)立更全面的計(jì)罰考量因素和更細(xì)化的確定罰款數(shù)額的操作規(guī)則就顯得尤為重要。美國(guó)聯(lián)邦法律和州法律中列舉的計(jì)罰考量因素即計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)致程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)法律的規(guī)定，卻仍然難以掌控執(zhí)法人員的自由裁量，最終還需借助聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)布的民事罰款政策予以進(jìn)一步規(guī)范。因此，除了需要在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中增加計(jì)罰考量因素之外，還需要借鑒美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局為統(tǒng)一行使自由裁量權(quán)而制定民事罰款政策的做法。應(yīng)通過(guò)分步驟、分梯度的方式，充分考慮企業(yè)的規(guī)模大小、守法歷史及違法史、違法企業(yè)是否積極合規(guī)的態(tài)度等因素，如將計(jì)罰的裁量因素視重要性不同而區(qū)分為主要裁量因素與次要裁量因素。然后依據(jù)主要裁量因素，在罰款幅度內(nèi)設(shè)置梯度，再根據(jù)次要裁量因素在各梯度范圍內(nèi)進(jìn)一步上下浮動(dòng)，就可將執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)控制在基本一致的范圍之內(nèi)，彰顯執(zhí)法的公平與合理性，也有利于按日連續(xù)處罰制度的貫徹落實(shí)。就具體的執(zhí)法實(shí)踐而言，可以分以下四步完成。首先，確定違法成本和違法造成的損失或違法所得的數(shù)額之和。其次，根據(jù)造成環(huán)境污染或損害的嚴(yán)重程度確定罰款的基數(shù)。再其次，根據(jù)違法者的主觀惡意、違法史等因素對(duì)罰款基數(shù)進(jìn)行加減；最后，對(duì)類(lèi)似違法行為確定類(lèi)似的復(fù)查時(shí)間，對(duì)不同程度的違法排污行為確定不同的復(fù)查時(shí)間。

六、結(jié) 論

自2015年我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)確立按日計(jì)罰制度以來(lái)已逾三年，有關(guān)該制度的法律規(guī)定本身及其配套實(shí)施規(guī)范和多年的執(zhí)法實(shí)踐表明該制度存在不少亟待完善的地方。

首先，學(xué)界囿于當(dāng)前的規(guī)定對(duì)其法律性質(zhì)尚未達(dá)成共識(shí)。美國(guó)作為該制度的發(fā)源地，通過(guò)法律明文規(guī)定“違法行為每持續(xù)一天，均構(gòu)成單個(gè)的違法”，并對(duì)未按時(shí)支付因按日計(jì)罰產(chǎn)生的罰款以季度為單位按罰款的10%或20%的比例加處罰款的方式，將其明確界定為行政處罰，盡管美國(guó)的某些環(huán)境保護(hù)單行法中規(guī)定實(shí)施按日計(jì)罰的前提也是違法者未能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)采取矯正行為，但此種類(lèi)似“執(zhí)行罰”的外觀并未影響其作為行政罰的法律性質(zhì)。在按日計(jì)罰已實(shí)施多年并且效果不甚理想的背景下，我國(guó)可以采用立法后評(píng)估的方式，在對(duì)其適用效果等進(jìn)行評(píng)估后，通過(guò)修改法律來(lái)確定按日計(jì)罰的行政罰性質(zhì)，結(jié)束執(zhí)法者在行政罰與執(zhí)行罰之間無(wú)所適從的狀態(tài)。

其次，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示盡管我國(guó)各界對(duì)當(dāng)前的按日計(jì)罰制度的期望值很高，但該制度的適用率卻很低。該制度的法律性質(zhì)不明或許是其中的緣由之一，適用違法行為類(lèi)別較少和計(jì)罰考量因素不多也是導(dǎo)致該制度操作性不強(qiáng)的重要原因。由于該制度的適用會(huì)涉及社會(huì)公共利益、企業(yè)主及其相互之間的經(jīng)濟(jì)利益以及企業(yè)員工的生存利益，設(shè)計(jì)衡平利益的適用規(guī)則是平衡各方利益沖突的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)允許積極合規(guī)企業(yè)自證清白，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)；應(yīng)盡量拓寬該制度的適用范圍，將其均衡地應(yīng)用與環(huán)境污染防治和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)危害程度相同的違法行為統(tǒng)一適用懲罰力度相同的措施；對(duì)于計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)增加企業(yè)規(guī)模和違法記錄等因素，實(shí)現(xiàn)大中小企業(yè)之間的利益衡平。

再次，根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款的規(guī)定，地方性法規(guī)有在該條第1款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為種類(lèi)之外，根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要增加適用按日處罰的違法行為類(lèi)型的權(quán)限。然而，通過(guò)考察部分省的環(huán)境保護(hù)條例等文件可以發(fā)現(xiàn)，各省對(duì)該規(guī)定存在兩種理解。一種是地方性法規(guī)有權(quán)增加違法排放污染物的行為種類(lèi)的權(quán)限。另一種是地方性法規(guī)有權(quán)增加除違法排放污染物之外的違法行為的種類(lèi)的權(quán)限。根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)僅有針對(duì)違法排放污染物的行為設(shè)定按日計(jì)罰制度的權(quán)限?；诿绹?guó)按日計(jì)罰制度的經(jīng)驗(yàn)，以及該制度在我國(guó)適用過(guò)程中衡平利益的需要，有必要對(duì)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第59條第3款的規(guī)定予以明確，使地方性法規(guī)擁有在非違法排放污染物的行為之外增加適用該制度的行為種類(lèi)的權(quán)限。

最后，由于計(jì)罰考量因素不多等多種原因，我國(guó)的按日計(jì)罰制度存在廣泛的自由裁量空間，如果不依法控制，執(zhí)法的公正性就難以保證。美國(guó)控制按日計(jì)罰自由裁量的手段包括各環(huán)境單行法設(shè)定較全面的計(jì)罰考量因素，以及執(zhí)法機(jī)關(guān)制定內(nèi)部使用的處罰政策等文件，通過(guò)分步驟、分梯度的方式，將執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)控制一定的范圍之內(nèi)。為了科學(xué)實(shí)施按日計(jì)罰制度，我國(guó)不僅有必要增加更全面的計(jì)罰考量因素，還需借鑒美國(guó)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)書(shū)面文件而非案例經(jīng)驗(yàn)引導(dǎo)執(zhí)法人員將裁量因素分門(mén)別類(lèi)后加以適用，最終決定較為合理的罰款數(shù)額，將按日計(jì)罰制度予以貫徹落實(shí)。