案情回顧

《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2018年第8期“拋磚引玉”欄目刊登的《市政府通知能否作為電梯處罰依據(jù)》介紹了這樣一起案例：2018年3月5日，A縣質(zhì)監(jiān)局收到C市特檢院寄來的B小區(qū)電梯檢驗(yàn)報(bào)告（報(bào)告編號(hào)：AB2018TC04529），檢驗(yàn)報(bào)告上檢驗(yàn)結(jié)論為依據(jù)C市政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)電梯安全管理工作的通知》（以下簡稱《通知》），各縣人民政府，各有關(guān)單位要采取有效措施，積極推動(dòng)電梯應(yīng)急處置平臺(tái)的建設(shè)，要求所有的公共場所和住宅小區(qū)的乘客電梯安裝前端報(bào)警裝置與應(yīng)急平臺(tái)連接，現(xiàn)經(jīng)檢驗(yàn)該臺(tái)電梯未安裝應(yīng)急處置平臺(tái)前端報(bào)警裝置，為不合格電梯。3月6日，A縣質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員對B小區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)B小區(qū)的這臺(tái)不合格電梯正在使用，電梯仍未安裝應(yīng)急處置平臺(tái)前端報(bào)警裝置。經(jīng)調(diào)查，B小區(qū)負(fù)責(zé)人對電梯未安裝應(yīng)急處置平臺(tái)前端報(bào)警裝置沒有異議。案審會(huì)上，與會(huì)人員對電梯檢驗(yàn)依據(jù)市政府通知判定為不合格電梯提出了三種不同意見，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來稿闡述自己的觀點(diǎn)，其中許多看法都講得很有代表性?，F(xiàn)將部分讀者的觀點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專家的說法附后，僅供參考。

山東省德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局王洪革認(rèn)為：

C市特檢院出具的報(bào)告不合理，A縣質(zhì)監(jiān)局也不能依此為據(jù)進(jìn)行處罰，理由如下：

一是規(guī)范性文件不宜作為處罰的依據(jù)。我國《立法法》規(guī)定，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等是正式的法的淵源，其中并不包括除此之外的其他規(guī)范性文件。《行政處罰法》第十四條規(guī)定，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。根據(jù)上述規(guī)定，可以說規(guī)范性文件不宜作為行政處罰依據(jù)。此案中，C市政府辦公廳的《通知》，通過標(biāo)題、文號(hào)和部分?jǐn)⑹黾纯烧J(rèn)定該通知為政府的規(guī)范性文件，其要求所有公共場所和住宅小區(qū)的乘客電梯安裝前端報(bào)警裝置與應(yīng)急平臺(tái)連接也無不妥，但其并沒有說明如果不安裝就視為不合格電梯，或是說如何進(jìn)行處罰等，因此說市政府的通知并沒有缺陷，也不宜做為處罰的依據(jù)。

二是C市特檢院不應(yīng)依市政府文件對所檢電梯做出結(jié)論。根據(jù)《特種設(shè)備安全法》第五十二條之規(guī)定，特種設(shè)備檢驗(yàn)、檢測工作應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定，并按照安全技術(shù)規(guī)范的要求進(jìn)行，可以說，特檢院的檢驗(yàn)工作均是依據(jù)特設(shè)規(guī)范進(jìn)行的，并沒有說明可以依據(jù)規(guī)范性文件，尤其是該案例中，現(xiàn)行的法律、法規(guī)及安全技術(shù)規(guī)范沒有強(qiáng)制要求電梯安裝應(yīng)急處置平臺(tái)前端報(bào)警裝置，甚至對于個(gè)別電梯生產(chǎn)企業(yè)，如果以規(guī)范性文件的形式要求其提供端口標(biāo)準(zhǔn)等，可能會(huì)以涉及商業(yè)秘密為由，排斥此類安裝行為，因此，做為該案中電梯檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)C市特檢院，更應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)的規(guī)定，而不是依市政府文件對所檢電梯做出不合格結(jié)論。

三是應(yīng)該綜合運(yùn)用行政手段解決此類電梯安裝報(bào)警裝置問題。既然C市特檢院不應(yīng)以政府通知作出電梯不合格的結(jié)論，那么A縣質(zhì)監(jiān)局更不應(yīng)以此報(bào)告進(jìn)行處罰，但是，鑒于C市政府通知是出于合理目的制定的文件，也并無不妥，而且這也是解決問題的有效辦法，那么如何落實(shí)此類規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，在沒有通過地方立法強(qiáng)制執(zhí)行的情況下，可以通過多個(gè)行政部門分別采取手段加以推行，如由房管部門強(qiáng)化對物業(yè)部門的管理，要求其配合加裝裝置；在采購電梯時(shí)，可以將加裝裝置做為前置條件；在電梯檢驗(yàn)時(shí)，要將沒有加裝裝置的情況及時(shí)記錄和上報(bào)，交由職能部門辦理。同時(shí)，政府也應(yīng)該加大宣傳力度，或是設(shè)立紅黑榜，讓電梯業(yè)戶主動(dòng)支持該項(xiàng)工作，而不是僅憑處罰手段來強(qiáng)勢解決問題。

湖北省孝感市食品藥品檢驗(yàn)檢測中心王碧波認(rèn)為：

近年來，電梯數(shù)量快速增長，電梯與人民群眾日常生活密切相關(guān)，直接關(guān)系群眾生命安全與生活質(zhì)量。電梯安裝應(yīng)急處置平臺(tái)前端報(bào)警裝置是提高電梯應(yīng)急處置能力、滿足群眾對電梯安全的更高需求，體現(xiàn)服務(wù)民生的重要舉措。建設(shè)電梯應(yīng)急處置服務(wù)平臺(tái)，是加強(qiáng)公共服務(wù)，滿足群眾安全乘梯的必然要求。當(dāng)前，由于部分電梯管理和維護(hù)不到位，電梯困人等故障時(shí)有發(fā)生，部分電梯維保單位小、散、亂，不能按規(guī)定時(shí)限到達(dá)現(xiàn)場實(shí)施救援，造成乘客被困電梯時(shí)間較長，引發(fā)群眾對電梯安全的質(zhì)疑和恐慌。通過電梯應(yīng)急處置服務(wù)平臺(tái)，提高電梯應(yīng)急處置能力，保障乘客困梯后得到快速解救，是人民群眾對電梯安全工作的迫切需求。電梯應(yīng)急處置服務(wù)平臺(tái)的功能包括：一是發(fā)揮應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮功能。接到乘客困梯電話后，指揮并監(jiān)督電梯的簽約維保單位按照電梯應(yīng)急救援響應(yīng)程序和時(shí)限要求實(shí)施救援；對維保單位不能及時(shí)救援的，協(xié)調(diào)就近的其他電梯維保單位或公安消防等救援力量，實(shí)施安全、快速、科學(xué)的救援，最大程度縮短乘客困梯時(shí)間。二是發(fā)揮咨詢服務(wù)功能。接受群眾有關(guān)電梯安全的咨詢、投訴和舉報(bào)，解答和協(xié)調(diào)解決群眾使用電梯中的安全問題，對電梯維保、公安消防等救援力量進(jìn)行電梯應(yīng)急救援培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)等，成為服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)的窗口。三是發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控功能。按時(shí)統(tǒng)計(jì)和分析電梯困人等故障數(shù)據(jù)，開展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，實(shí)施分類監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)電梯安全的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管。四是發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督功能。定期向社會(huì)公布電梯安全狀況的信息，向當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門提出電梯安全管理工作的建議，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，促進(jìn)電梯使用、維保單位落實(shí)安全主體責(zé)任，推動(dòng)多部門綜合監(jiān)管機(jī)制形成。

本案的重中之重是審查電梯檢驗(yàn)報(bào)告法律效力。筆者認(rèn)為特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)依據(jù)應(yīng)為目前我國現(xiàn)行有關(guān)電梯檢驗(yàn)的法律、行政法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，但本電梯檢驗(yàn)報(bào)告依據(jù)C市政府辦公廳《通知》文件要求各縣人民政府，各有關(guān)單位采取有效措施，積極推動(dòng)電梯應(yīng)急處置平臺(tái)的建設(shè)，要求所有的公共場所和住宅小區(qū)的乘客電梯安裝前端報(bào)警裝置與應(yīng)急平臺(tái)連接，這樣檢驗(yàn)報(bào)告的法律效力大打折扣，所以電梯檢驗(yàn)報(bào)告不能作為行政處罰的證據(jù)。

對第一種意見的理解：意見依據(jù)C市特檢院的檢驗(yàn)報(bào)告認(rèn)定電梯檢驗(yàn)不合格，構(gòu)成使用不合格電梯的行為，違反《特種設(shè)備安全法》第四十條第三款規(guī)定，依據(jù)《特種設(shè)備安全法》第八十四條第一項(xiàng)進(jìn)行處罰，筆者上面已講電梯檢驗(yàn)報(bào)告法律地位不足，不能作為處罰依據(jù)。所以，第二、三種意見處理較為恰當(dāng)。

通過本案，值得思考的問題：電梯安裝應(yīng)急處置平臺(tái)前端報(bào)警裝置是確保電梯運(yùn)行安全有效的措施之一，要想好的政策得到好的執(zhí)行，建議給此項(xiàng)政策提升法律地位，在電梯檢驗(yàn)的法律、行政法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中作強(qiáng)制要求，安全問題不能等，建議相關(guān)立法部門加快立法進(jìn)程，讓老百姓的出行更安全。