文|陳榮章

2018年6月28日，國務院召開全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議，會議明確指出，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序。要健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。推進跨部門聯(lián)合監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”。這是推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，全面深化“放管服”改革的一場刀刃向內(nèi)的政府自身革命。這對于即將實行市場監(jiān)管體制改革下，如何加強特種設備安全監(jiān)管，提高工作服務效能，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，嚴守特種設備安全底線,為全面建成小康社會提供安全保障，提出了新的挑戰(zhàn)。

當前特種設備安全監(jiān)管工作中存在的問題

一、企業(yè)安全主體責任落實還不夠

目前特種設備管理體制和行政法規(guī)過于倚重政府安全監(jiān)察和檢驗機構(gòu)，對企業(yè)安全主體責任強調(diào)不夠。部分企業(yè)雖然簽定了特種設備使用安全承認書，但特種設備安全管理機構(gòu)不健全、規(guī)章制度不完善、未建立安全生產(chǎn)責任制、未配備具有相應資格的管理和作業(yè)人員等。一些企業(yè)在生產(chǎn)使用、維護保養(yǎng)、自行檢驗檢測工作中缺乏責任感，法律意識和誠信意識淡薄，違規(guī)作業(yè)的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、特種設備安全監(jiān)管與現(xiàn)行國家法律法規(guī)要求不平衡，不能滿足現(xiàn)實執(zhí)法要求

現(xiàn)行特種設備安全監(jiān)察的法律法規(guī)主要是依據(jù)《特種設備安全法》和《特種設備安全監(jiān)察條例》，許多地方都沒有出臺配套的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，現(xiàn)行法律、法規(guī)內(nèi)容也存在一些缺陷，比如：一是《特種設備安全法》只規(guī)定了可以行使查封、扣押等職權(quán)，對強制拆除或沒收非法的特種設備等如何處置的強制措施沒有規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)察人員不便操作。二是處罰額度對自由裁量權(quán)的行使沒有明文規(guī)定和相應的規(guī)范性文件進行參照，使作出的行政處罰決定存在一定的主觀性、隨意性和不確定性，影響了質(zhì)監(jiān)部門的公信力。三是特種設備目錄較為籠統(tǒng)，執(zhí)法監(jiān)察人員對部分特種設備的技術(shù)指標判斷不一，事前監(jiān)管得以弱化，安全風險有所增加，背負較大責任風險。四是對特種設備的“使用”未作明確的定義，很容易造成對法條理解不一。特種設備使用單位的違法行為往往是以“使用”為前提，執(zhí)法人員很難取到正在使用的直接證據(jù)。

三、基層特種設備安全監(jiān)察現(xiàn)有能力與履職條件不夠匹配，給監(jiān)管人員無疑產(chǎn)生責任風險

由于特種設備數(shù)量增長快，而監(jiān)察人員和檢測人員數(shù)量偏少，特別是縣級局，按照縣級質(zhì)監(jiān)部門“三定”方案，安全監(jiān)察科只配備1-2名監(jiān)察人員（大多只配備了1名，而且還是從稽查機構(gòu)借調(diào)的執(zhí)法人員），從垂直管理下放到地方管理，由于將面臨實行市場監(jiān)管體制，現(xiàn)在已停止招錄新公務員，一般都從稽查系統(tǒng)抽調(diào)執(zhí)法人員協(xié)助監(jiān)管，由于工作任務重，追責壓力大，基層普遍出現(xiàn)“恐特”癥，導致監(jiān)管隊伍不穩(wěn)定，流動頻繁，專業(yè)水平和能力不足，人員青黃不接，存在斷檔現(xiàn)象。檢測機構(gòu)只存在于市級以上單位，由于特種設備多，檢測人員不足，經(jīng)常出現(xiàn)特種設備未檢“空窗期”，而企業(yè)只考慮了生產(chǎn)成本，沒有停止使用設備，這無疑也增加了監(jiān)管人員的責任風險。

四、特種設備安全監(jiān)察與檢驗技術(shù)機構(gòu)未能得到足夠的經(jīng)費和物質(zhì)保障

國外工業(yè)發(fā)達國家都將特種設備安全管理工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃中，資金來源有保障，不僅國家和地方政府有投入，企業(yè)也非常重視安全生產(chǎn)投入。而國內(nèi)各級安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察經(jīng)費不足，以致無法深入基層調(diào)研和實施現(xiàn)場監(jiān)察，嚴重影響安全監(jiān)察的有效性，對監(jiān)管工作造成了很被動的局面。許多基層的同志不愿意從事特種設備安全監(jiān)察工作，也不愿意接手這行工作，更不愿意主動取得安全監(jiān)察員證，一個很重要的原因就是特種設備安全監(jiān)察常被稱為是“如臨深淵、如履薄冰”的一項工作，風險高，責任重大，而待遇并沒有改善。地方財政投入嚴重不足，使安全監(jiān)察管理、檢測檢驗機構(gòu)的技術(shù)手段創(chuàng)新緩慢，設備設施普遍陳舊、落后，事故防范技術(shù)、檢驗技術(shù)、安全評估能力不能完全滿足技術(shù)支撐和安全保障的要求；技術(shù)檢驗工作的人員培訓教育不夠，檢驗檢測設備缺乏，不能完全滿足工作的需要，嚴重影響和制約了特種設備安全事業(yè)的發(fā)展。

市場監(jiān)管體制改革下對特種設備安全監(jiān)管的建議

一、健全法律法規(guī)制度，理清責任邊界，強化權(quán)責協(xié)調(diào)統(tǒng)一

全面貫徹落實《特種設備安全法》，要盡快修訂《特種設備安全監(jiān)察條例》、《特種設備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章，加快《特種設備安全法實施條例》、《電梯安全條例》等行政法規(guī)起草立法工作。積極推進氣瓶移動式壓力容器、電梯為試點，研究建立法規(guī)標準協(xié)調(diào)機制。制定特種設備監(jiān)察權(quán)力和責任清單，厘清監(jiān)管職責，完善重點行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管體制，制定“失職追責，盡職免責”的指導意見。

二、配備滿足履職要求的監(jiān)察隊伍，確保監(jiān)察人員的隊伍穩(wěn)定

建議在現(xiàn)有省、市、縣內(nèi)設特種設備安全監(jiān)察機構(gòu)的基礎(chǔ)上，分別組建成立各級特種設備安全監(jiān)察局，配備滿足履職要求的監(jiān)察隊伍來加強日常監(jiān)管，主要職能包括制定政策、建立監(jiān)管制度和工作體系、行政許可、事故處理、監(jiān)督檢查等工作，承擔督促市場主體依法承擔主體責任，對同級和下級綜合執(zhí)法機構(gòu)進行法律、政策、業(yè)務等指導工作，配合綜合執(zhí)法機構(gòu)做好執(zhí)法辦案工作，在特種設備日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法問題，依法采取行政強制措施，案件線索移交綜合執(zhí)法機構(gòu)。同時有針對性地開展市、縣安全監(jiān)察人員培訓，注重培訓實效，提升專業(yè)水平，推動安全監(jiān)察工作進一步規(guī)范化、標準化，確保監(jiān)察隊伍人員的穩(wěn)定。

三、做實特種設備專委會，堅持齊抓共管，強化協(xié)調(diào)配合，筑牢共治體系

一是加強地方各級黨委、政府對特種設備安全工作的領(lǐng)導，按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，推動建立特種設備質(zhì)量安全綜合治理、重大隱患掛牌督辦和公告制度，將特種設備質(zhì)量安全指標納入地方政府工作考核目標。以電梯、壓力管道、移動式壓力容器、氣瓶為重點，發(fā)揮相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管作用，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”的要求，落實“一崗雙責”制度，明確相關(guān)主管部門的特種設備安全管理職責，建立完善協(xié)調(diào)機制。二是在各級政府安委會的統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)下，發(fā)揮市場監(jiān)管部門作為特種設備專委會辦公室牽頭抓總的作用，完善內(nèi)部運轉(zhuǎn)和外部溝通協(xié)調(diào)機制，推動習總書記安全生產(chǎn)“三個必須”的指示在特種設備安全領(lǐng)域落地生根。三是積極爭取當?shù)卣?、安辦和相關(guān)部門支持，推進解決電梯、氣瓶和壓力管道等特種設備領(lǐng)域難點問題。四是會同各行業(yè)、領(lǐng)域主管部門和地方政府，集中開展特種設備打非治違專項行動。行業(yè)主導，部門配合，構(gòu)成多元共治、齊抓共管的監(jiān)管格局。

四、精準確立分類監(jiān)管的模式，強化風險防控，督促企業(yè)落實主體責任

一是分類監(jiān)管，實施特種設備分類監(jiān)管是有效解決特種設備數(shù)量激增與監(jiān)察人員少、監(jiān)管困難這一突出矛盾和提高監(jiān)管效能的重要途徑。按照設備、企業(yè)、監(jiān)管這“三分類”的監(jiān)管原則，制定實施細則和評價標準，將有限的行政力量集中在監(jiān)督檢查安全管理較差或存在隱患的企業(yè)，加大監(jiān)察頻次，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的，責令采取必要措施消除事故隱患。同時對特種設備隱患實行分級公告掛牌督辦，甚至停業(yè)整頓，確保在規(guī)定期限內(nèi)督促企業(yè)整改到位。二是突出重點，研究分析近年來特種設備重點領(lǐng)域隱患排查整治和事故原因，針對電梯層門、制動器和自動扶梯附加制動器等電梯部件風險，鍋爐范圍內(nèi)管道等承壓部件風險以及“煤改氣”等鍋爐改造風險，氣瓶和液化氣體罐車等移動式承壓特種設備風險，客運索道和大型游樂設施等人員密集場所機電類特種設備風險等，督促企業(yè)開展隱患整治和應急救援演練。三是目的導向，各級市場監(jiān)管部門要結(jié)合本地實際，制定出臺《落實特種設備生產(chǎn)使用單位安全主體責任制的指導意見》，指導、督促企業(yè)制定“一企一標準”、“一崗位一清單”，常態(tài)化開展特種設備安全風險辨識、評估、防控和隱患排查治理。選取一批特種設備生產(chǎn)使用示范企業(yè)，采取觀摩標桿企業(yè)、專家培訓授課、交流管理經(jīng)驗等方式，夯實企業(yè)安全工作基礎(chǔ)，推動企業(yè)落實安全主體責任。

五、開展特種設備“雙隨機一公開”監(jiān)管工作，增強安全監(jiān)管效能，依法履職

緊緊圍繞“放管服”改革工作主線，強化公正監(jiān)管的意識，探索科學監(jiān)管的方式，體現(xiàn)高效監(jiān)管的結(jié)果。一是構(gòu)建監(jiān)管大數(shù)據(jù)。建立監(jiān)管對象、執(zhí)法監(jiān)管人員庫和權(quán)力清單動態(tài)管理系統(tǒng)，與“雙隨機”抽查管理系統(tǒng)對接，構(gòu)建電子搖號系統(tǒng)。二是建立隨機抽查事項清單。抽查事項主要是對特種設備的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、安裝、檢驗、檢測等單位實施監(jiān)督檢查。三是明確執(zhí)法監(jiān)管抽查頻次。按照監(jiān)管事項風險程度和監(jiān)管對象質(zhì)量信用等級，結(jié)合執(zhí)法力量現(xiàn)狀，合理確定抽查頻次。四是依法公開抽查結(jié)果。將每次抽查的事項公開，確保抽查事項比率和抽查事項公開率均達到100%。

六、補足宣傳培訓短板，強化全民安全意識，切實提高應急處置能力

一是結(jié)合“安全月”、“質(zhì)量月”和重要時段等節(jié)點，大力宣傳特種設備安全知識，讓更多的人了解《特種設備安全法》等法律法規(guī)和實用常識，強化全民安全意識和提高事故防范技能。二是按照“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，結(jié)合督促企業(yè)落實主體責任，組織開展各類普法培訓活動，針對企業(yè)法人、安全管理員等多個級別和多個崗位，推動落實企業(yè)全員安全生產(chǎn)責任制。三是加強應急體系建設，開展電梯與壓力容器典型事故案例分析，通過事故從源頭防控設備風險，全面推進“96333”電梯應急處置服務平臺建設，進一步擴大電梯應急救援平臺的覆蓋面，加強數(shù)據(jù)匯集分析，提高應急處置能力。