□ 浙江省國土資源廳耕地保護(hù)處 高 玥

□ 自然資源部土地整治中心 陳 正

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段，發(fā)展更加注重均衡性、人與自然的和諧共生。土地資源作為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“財富之母”，糧食安全保障的基礎(chǔ)，生態(tài)文明建設(shè)的基石，肩負(fù)著協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與糧食保障和生態(tài)保護(hù)的重要責(zé)任。對土地資源的保護(hù)，尤其是對耕地的保護(hù)對社會可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

黨的十九大明確了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的總體部署，新發(fā)展理念對耕地保護(hù)和內(nèi)涵集約發(fā)展提出了更高的要求，更加注重數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的綜合保護(hù)。耕地數(shù)量保護(hù)是耕地保護(hù)的前提和基礎(chǔ)，質(zhì)量保護(hù)是耕地保護(hù)的核心，耕地生態(tài)保護(hù)是耕地保護(hù)的根本目的。

耕地占補(bǔ)平衡作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的調(diào)節(jié)器，對均衡發(fā)展，保住耕地紅線，提升資源生態(tài)友好度等具有重要作用，其制度的“實施”到“監(jiān)管”貫穿每個環(huán)節(jié)。如何利用占補(bǔ)平衡的“實施-監(jiān)管”綜合體系來調(diào)節(jié)發(fā)展與均衡、效率與資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，落實三位一體的耕地保護(hù)要求是當(dāng)前耕地保護(hù)研究的重大課題。

一、耕地占補(bǔ)平衡的政策發(fā)展

耕地占補(bǔ)平衡的政策發(fā)展是一個與時俱進(jìn)不斷完善的過程，其發(fā)展演進(jìn)具有顯著的階段性特征。根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡政策的幾次重大改革和調(diào)整，將政策演變過程劃分為3個階段：“數(shù)量平衡1.0”政策期（1997-2003年）、“數(shù)量-質(zhì)量平衡2.0”政策期（2004-2010年）和“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡3.0”政策期（2010年至今）。

具體表現(xiàn)為數(shù)量平衡階段、數(shù)量質(zhì)量平衡階段、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡階段。

（一）“數(shù)量平衡1.0”政策期

耕地占補(bǔ)平衡政策于1997年在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實保護(hù)耕地的通知》中首次提出，1998年寫入《土地管理法》，1999年1月1日正式實施的《中華人民共和國土地管理法》明確了國家實行占用耕地補(bǔ)償制度。明確要求“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍薄?/p>

（二）“數(shù)量-質(zhì)量平衡2.0”政策期

2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出了補(bǔ)充耕地按質(zhì)量等級折算政策，耕地總量平衡政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦財?shù)量質(zhì)量平衡政策。2009年，《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)。2006年6月，國土資源部公布的《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》要求，“對耕地占補(bǔ)平衡考核，應(yīng)按‘占多少、補(bǔ)多少’的原則，對耕地占補(bǔ)方案檢查核實。2010年1月，國土資源部制定的《關(guān)于切實加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)督管理的通知》要求，建立耕地占補(bǔ)平衡全面全程監(jiān)管制度，實行占補(bǔ)考核機(jī)制?？梢姡撾A段耕地占補(bǔ)平衡政策從“先占后補(bǔ)”的“數(shù)量保護(hù)”模式轉(zhuǎn)變到“先補(bǔ)后占”的“數(shù)量質(zhì)量保護(hù)并重”模式，盡管在加強(qiáng)耕地數(shù)量保護(hù)的同時，也逐漸在強(qiáng)化耕地的質(zhì)量保護(hù)，但對耕地質(zhì)量保護(hù)并不具體，缺乏可操作性。2014年，《關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》強(qiáng)化耕地數(shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡，多措并舉提高整治土地的質(zhì)量等級。2016年，《關(guān)于補(bǔ)足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》指出在補(bǔ)足耕地數(shù)量的前提下，通過對現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

（三）“數(shù)量-質(zhì)量-生態(tài)平衡3.0”政策期

2010年，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》要求，形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，重點推進(jìn)國土資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體綜合管理和國土資源、資產(chǎn)、資本三位一體協(xié)同管理，才能有效緩解耕地數(shù)量不足、質(zhì)量不高、生態(tài)環(huán)境不斷退化等帶來的危機(jī)，從而確保人民安定和國家安全。2016年，中央一號文件明確指出大力實施農(nóng)村土地整治，推進(jìn)耕地數(shù)量、質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)，落實和完善耕地占補(bǔ)平衡制度。2017年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》再次強(qiáng)調(diào)堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，著力加強(qiáng)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。

總之，在中國的基本國情以及現(xiàn)實環(huán)境下，中央政府對耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行了不斷調(diào)整與發(fā)展，使之呈現(xiàn)出由強(qiáng)調(diào)“數(shù)量平衡”到強(qiáng)調(diào)“數(shù)量質(zhì)量并重”再到“強(qiáng)調(diào)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的總體平衡”的發(fā)展演變過程。

二、耕地占補(bǔ)平衡實施以來的困境

占補(bǔ)平衡旨在提高耕地占用的成本，倒逼建設(shè)盡量少占不占耕地，從而達(dá)到保護(hù)耕地的目的。但由于資源匱乏，耕地質(zhì)量提升難度大，生態(tài)安全受到挑戰(zhàn)等原因，在落實耕地占補(bǔ)平衡政策的實施過程中，存在諸多困境?，F(xiàn)從數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的視角分析存在的問題和矛盾表現(xiàn)如下。

（一）耕地占補(bǔ)平衡需求的缺口與后備資源匱乏的矛盾

一方面，在“十二五”期間，全國建設(shè)占用耕地1710萬畝，規(guī)模龐大。另一方面，根據(jù)“十二五”期間補(bǔ)充耕地項目備案數(shù)據(jù)統(tǒng)計，如果以新增耕地面積占項目實施總規(guī)模60%以上作為土地開發(fā)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么這些項目的補(bǔ)充耕地面積占到了同期所有補(bǔ)充耕地面積的60%以上。從新一輪耕地后備資源調(diào)查成果看，全國集中連片的耕地后備資源僅剩不到3000萬畝，這些資源很多還同時具備著水源涵養(yǎng)、物種保護(hù)等生態(tài)保護(hù)功能，在開發(fā)利用時更應(yīng)該慎之又慎。

雖然，“十二五”期間補(bǔ)充耕地2632萬畝，先補(bǔ)后占比例達(dá)到98.9%，耕地占補(bǔ)平衡得到良好落實，但隨著優(yōu)質(zhì)耕地后備資源的逐步減少，建設(shè)占用耕地的問題在各地逐步顯現(xiàn)。

（二）耕地占補(bǔ)平衡質(zhì)量提升的需求與現(xiàn)實補(bǔ)充耕地質(zhì)量相對偏低的矛盾

耕地質(zhì)量包括構(gòu)成耕地的土壤、地形、水文等自然因素，以及農(nóng)業(yè)小氣候、農(nóng)田灌排條件等綜合狀況，是國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要基礎(chǔ)。我國中低產(chǎn)田占70%以上，亟需加強(qiáng)耕地質(zhì)量的提升。

目前，各項建設(shè)占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好，土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地，而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開發(fā)利用、農(nóng)村居民點整理、耕地整理以及廢棄地復(fù)墾利用等，補(bǔ)充的耕地區(qū)位條件變差，往往是在交通、水利、電力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部條件明顯變劣的偏僻地區(qū)，補(bǔ)充耕地的自然條件較差，土壤較貧瘠，耕作層薄，熟化程度低，生產(chǎn)能力弱，通過有機(jī)質(zhì)培肥等手段提升土壤質(zhì)量需較長的周期。而且，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植，效率低、產(chǎn)量不高、規(guī)模小，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比較效益差，勞動投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不成正比，甚至出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，因而導(dǎo)致農(nóng)民種植積極性不高。

盡管耕地占補(bǔ)平衡是保護(hù)耕地質(zhì)量的主要抓手，通過占補(bǔ)平衡，可以強(qiáng)化對耕地質(zhì)量的保護(hù)，但由于補(bǔ)充相同質(zhì)量耕地難度逐步增大，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象仍然突出。

（三）耕地占補(bǔ)平衡生態(tài)保護(hù)需求與生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻的矛盾

補(bǔ)充耕地的過程通過土地整治活動來實現(xiàn)，此過程涉及土地平整工程、田間道路工程和農(nóng)田水利工程等多項工程，這些工程的實施會使得項目區(qū)內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)、土壤有機(jī)質(zhì)、水環(huán)境和生物多樣性等發(fā)生改變，進(jìn)而對局部區(qū)域內(nèi)景觀格局與生態(tài)過程產(chǎn)生影響；另外，一些地方為追求耕地面積數(shù)量上的平衡，忽視了開墾荒地對環(huán)境的影響，盲目地進(jìn)行耕地開發(fā)，“圍湖造田”“毀林造田”“侵占河床”，甚至在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和保護(hù)區(qū)開墾耕地，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，易造成水土流失、洪澇災(zāi)害，致使新增耕地承受自然災(zāi)害的威脅，無法耕種。出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，我國實行了退耕還林、還草、還湖等政策，而這其中存在著因耕地占補(bǔ)平衡新開發(fā)的耕地。當(dāng)前，生態(tài)安全問題日益凸顯，需要重視占補(bǔ)平衡對生態(tài)安全的影響，突出耕地占補(bǔ)平衡對生態(tài)保護(hù)功能。

三、完善耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系的建議

監(jiān)管是改革順利推進(jìn)的保障措施，當(dāng)前我國已經(jīng)建立了土地整治日常監(jiān)測監(jiān)管、建設(shè)用地審批、年度占補(bǔ)平衡考核、新增耕地核查和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等為具體內(nèi)容的耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系。但幾項工作之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互補(bǔ)位的機(jī)制尚不夠健全，要適應(yīng)占補(bǔ)平衡管理改革新機(jī)制，亟需解決監(jiān)管體系與政策制度管理不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不均衡的問題。比如，補(bǔ)充耕地數(shù)量監(jiān)管存在單個項目的備案核查、年度變更核查、年度總量考核等，工作之間存在一定的重復(fù)性，衍生出備案數(shù)據(jù)和上圖面積圖數(shù)不一致等新的問題。迫切需要構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)、一脈相承，形成各有側(cè)重，去重補(bǔ)缺的綜合監(jiān)管體系，保證監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)。

面對改革帶來的新的監(jiān)管需求，監(jiān)管工作需要在以下方面進(jìn)一步完善，以形成新的制度框架下耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)管體系。

（一）確保耕地數(shù)量不減少、提升質(zhì)量不下降

在三位一體的要求下，需要對耕地占補(bǔ)平衡管理制度進(jìn)行完善，補(bǔ)足監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)的空白，落實耕地數(shù)量、質(zhì)量、地類全方位的監(jiān)管。一是由于補(bǔ)充耕地的渠道有所變化，需要提升新增耕地圖斑的監(jiān)管精度以滿足以零星、線狀地物為新增耕地主要形態(tài)的監(jiān)管工作需求。二是建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，及時對新增耕地質(zhì)量和產(chǎn)能進(jìn)行評價，確保耕地占補(bǔ)質(zhì)量相當(dāng)。三是進(jìn)一步完善旱地、水澆地、水田的分類確認(rèn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。完善補(bǔ)充耕地數(shù)量、質(zhì)量認(rèn)定，確保補(bǔ)充耕地數(shù)量質(zhì)量為了保證補(bǔ)充耕地數(shù)量和質(zhì)量，保住耕地紅線。

推進(jìn)耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測工作制度化、常態(tài)化，建立健全“天地網(wǎng)”一體化的監(jiān)測監(jiān)管技術(shù)體系。完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計，強(qiáng)化系統(tǒng)的輔助核查功能。加強(qiáng)土地整治項目日常監(jiān)測監(jiān)管。開展已入庫指標(biāo)的核實檢查工作，督促地方對已入庫占補(bǔ)平衡指標(biāo)進(jìn)一步核實確認(rèn)，確保占補(bǔ)平衡指標(biāo)真實準(zhǔn)確。重點推進(jìn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)新增耕地核定工作，完善土地整治高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地調(diào)查認(rèn)定程序，確認(rèn)新增耕地面積、認(rèn)定新增耕地類型、評定耕地質(zhì)量等別。

（二）強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)，不斷提升耕地高效利用的質(zhì)量和水平，確保耕地永續(xù)利用

一是開展未利用地基礎(chǔ)研究，對新一輪耕地后備資源調(diào)查成果加以分析，對生態(tài)敏感區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等后備資源要劃定范圍，設(shè)定為禁止開發(fā)區(qū)域。強(qiáng)化對未利用地開發(fā)土地整治項目的立項監(jiān)管，提出未利用地開發(fā)可行性論證的具體要求，明確項目審批主體、嚴(yán)格審批程序、落實審批責(zé)任。加強(qiáng)未利用地開發(fā)部級監(jiān)管，將未利用地空間信息納入部綜合監(jiān)管平臺，對各類備案管理信息中建設(shè)占用、土地開發(fā)等涉及未利用地的，要實時監(jiān)控、加強(qiáng)監(jiān)測監(jiān)管。開展未利用地重點區(qū)域全天候遙感監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)制止非法利用和破壞未利用地的行為。

二是開展生態(tài)服務(wù)功能評價研究。耕地生態(tài)管護(hù)應(yīng)探索生態(tài)系統(tǒng)的變化方式、幅度及狀態(tài)變量，把握其界限和閾值，以維持正常的系統(tǒng)彈性，并確定因這種變化而導(dǎo)致的生態(tài)服務(wù)功能退化情況及其對人類社會的影響，以適時作出相應(yīng)的管護(hù)策略調(diào)整。

三是建立項目實施過程和實施后的系統(tǒng)反饋機(jī)制，及時對因土地利用改變和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境變化進(jìn)行監(jiān)測和分析，收集土地利用和土地整治項目實施后不同利益相關(guān)者的反應(yīng)，以不斷修正建設(shè)方案，改進(jìn)日常生態(tài)管護(hù)策略和技術(shù)。因此，需要研究不同類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能監(jiān)測和評價指標(biāo)，構(gòu)建包括耕地生產(chǎn)、耕地利用生態(tài)、生態(tài)景觀和生態(tài)服務(wù)綜合性的監(jiān)測、評價指標(biāo)，通過監(jiān)測和評價，評估耕地質(zhì)量及其生態(tài)環(huán)境變化趨勢，優(yōu)化和提升適應(yīng)性管理策略和技術(shù)措施，構(gòu)建耕地生態(tài)環(huán)境安全預(yù)警系統(tǒng)。

（三）加強(qiáng)事后監(jiān)管，實施對補(bǔ)充耕地的事后動態(tài)監(jiān)測

目前，占補(bǔ)平衡工作側(cè)重于事前事中的管理，缺乏有效的后續(xù)監(jiān)管，造成土地浪費、虛增耕地、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，“易地占補(bǔ)”效果不顯著，補(bǔ)充耕地難以監(jiān)管等諸多問題。因此，要落實責(zé)任主體，實施對補(bǔ)充耕地的事后動態(tài)監(jiān)測。

一方面，在現(xiàn)階段耕地生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)效益偏低的宏觀環(huán)境下，耕地的開墾并不被農(nóng)村社會所看好，新增耕地難以落實耕作主體，后期管護(hù)難度大；另一方面，新增耕地往往交給當(dāng)?shù)鼗鶎恿耸拢恢匾曅略龈厥欠裼行ЦN，缺乏對項目后續(xù)利用與跟蹤管理。結(jié)果造成新增耕地的培肥與地力提升措施往往不能跟進(jìn)，特別是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施日常維護(hù)與管理機(jī)制缺失，從而導(dǎo)致補(bǔ)充的耕地失管拋荒。部分補(bǔ)充耕地耕種不到兩三年或者尚未用于占補(bǔ)平衡掛鉤就被建設(shè)占用，成為隱形的流失耕地。

（四）抓實監(jiān)管考核，落實保護(hù)責(zé)任，構(gòu)建耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局

完善耕地占補(bǔ)平衡、耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)等考核手段措施，充分利用耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核、糧食安全生產(chǎn)責(zé)任制考核等相關(guān)考核聯(lián)動的機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府落實耕地保護(hù)任務(wù)責(zé)任。2018年，國務(wù)院重新修訂了《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，以適應(yīng)落實新時代構(gòu)建耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局的政策要求，督促各級地方人民政府扎實落實各項舉措，切實落實耕地保護(hù)責(zé)任。辦法強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)要實行省域內(nèi)耕地保護(hù)總量、耕地質(zhì)量變化等的全面考核，以算大賬方式考核耕地保護(hù)責(zé)任的落實，進(jìn)一步明確了地方政府耕地保護(hù)責(zé)任，同時也強(qiáng)調(diào)了耕地質(zhì)量的評價與監(jiān)測，更加注重對耕地質(zhì)量的提升與保護(hù)，有利于優(yōu)質(zhì)耕地不被占用、中低等耕地質(zhì)量提高。