鄭毅

在基層群眾自治的法律范圍真正明晰之前，賦予其特別法人這一法律身份雖然能夠解決民事主體資格問題，但對于更為核心的自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，《民法總則》的出臺和特別法人身份證的頒發(fā)則更多地體現(xiàn)為一種制度上的“疊床架屋”。一系列根本問題和次生困境尚需找尋提綱挈領(lǐng)的抓手，期待其在中國法治建設(shè)進(jìn)程中能得到持續(xù)、深入、及時(shí)、有效的關(guān)注和回應(yīng)

中國基層社會歷來有“民自為謀”與“民自為理”的傳統(tǒng)?；蕶?quán)時(shí)代的國家機(jī)構(gòu)往往僅設(shè)至縣一級，且主抓“錢谷”“刑名”等核心公共事務(wù)，其余的大量基層治理實(shí)際上被族治、紳治等制度形態(tài)“取而代之”。日本學(xué)者滋賀秀三就曾感嘆，從明末到清末，中國基層行政區(qū)（縣）的數(shù)量幾無變化，而人口卻翻了兩倍有余，在社會事務(wù)級數(shù)增長的情況下，基層地方官規(guī)模卻幾乎保持零增長，基層社會自治的積極效用由此可見一斑。

時(shí)至今日，作為中國三大基本政治制度之一的基層群眾自治制度充分沿襲了前述歷史治理經(jīng)驗(yàn)，以《城市居委會組織法》（1989）、《村委會組織法》（1998）等法律規(guī)范為核心、以相關(guān)地方立法為配套（如《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等），全面建立了扎根基層、面向群眾、自謀自理、牽涉廣泛的基層群眾自治法律制度。可以說，在中國特色社會主義新時(shí)代，這些基層群眾自治組織仍將是與老百姓“柴米油鹽醬醋茶”的日常生活最為息息相關(guān)的公共資源和社會服務(wù)分配與保障主體，政府“管不好也管不了”的大量瑣碎事務(wù)獲得了相對充分的化解空間。

不過，在長期的制度實(shí)踐過程中，現(xiàn)行基層群眾自治制度的困境在一些具體法律關(guān)系中也日益凸顯。比如，在老齡化問題日益嚴(yán)重的今天，居（村）委會有權(quán)與公司法人簽訂合同興建老年公寓嗎？又如，在城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深入的背景下，居（村）委會能代表本地居（村）民與拆遷方進(jìn)行集體談判并就拆遷補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議嗎？再如，截至2015年年底，全國58萬個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)2.86萬億元（北京、上海、廣東、浙江的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)總額均在數(shù)千億級），而掌握如此龐大經(jīng)濟(jì)資源的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠依法參與市場經(jīng)濟(jì)活動嗎？種種詰問，均指向一個關(guān)鍵性制度缺陷，即長期以來基層群眾自治組織僅有法律地位而無法律身份。在現(xiàn)代民事法律制度下，這種“法律身份”則更多地指向“法人身份”。

對此，2017年注定要在歷史上留下濃墨重彩的一筆。是年11月3日，國家民政部部長黃樹賢在北京市東城區(qū)東華門街道韶九社區(qū)舉行的全國首張基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會信用代碼證書頒證儀式上，頒發(fā)了全國首張基層群眾性自治組織特別法人統(tǒng)一社會信用代碼證書，拉開了全國10萬多個居民委員會、55萬多個村民委員會陸續(xù)獲得統(tǒng)一社會信用代碼這一“特別法人身份證”的序幕。這既是對2017年10月1日起生效的《民法總則》第96條和第101條在將機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人和基層群眾性自治組織法人定性為“特別法人”的基礎(chǔ)上明確其具有“從事為履行職能所需要的民事活動”的法律能力的直接回應(yīng)，也是對《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》（國發(fā)〔2015〕33號）的全面貫徹。有媒體報(bào)道稱：“這將進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、智能化、專業(yè)化水平，有助于加強(qiáng)村（居）民委員會規(guī)范化建設(shè)，提高村（居）民委員會服務(wù)能力，激發(fā)基層活力，提升社區(qū)治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

毋庸置疑，基層群眾自治組織獲得正式進(jìn)入現(xiàn)代民事法律關(guān)系的“制度入場券”，是中國特色社會主義法律體系建設(shè)的又一重要成果，自然值得額手相慶，但我們同時(shí)也應(yīng)看到，獲頒“身份證”僅是“萬里長征的第一步”，更關(guān)鍵的問題在于如何依照法律規(guī)定踐行特定的身份。對此，如下三點(diǎn)或許同樣值得深思。

1.規(guī)范依據(jù)問題。作為頒發(fā)特別法人身份證的規(guī)范依據(jù)，《民法總則》第三章第四節(jié)的內(nèi)容比較抽象和原則。雖然6個條文的篇幅談不上單薄，但實(shí)質(zhì)性規(guī)范較為概括，確實(shí)是不爭的事實(shí)。其核心制度內(nèi)容無非包括特別法人的類型（第96條）、各類特別法人的民事活動參與資格及對既有單行法制度的承認(rèn)（第99-100條）、機(jī)關(guān)法人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別制度安排（第97、98、100條）。這一規(guī)范現(xiàn)狀實(shí)際上決定了特別法人制度的具體貫徹落實(shí)必須建立在《民法總則》與相關(guān)法律規(guī)范協(xié)調(diào)而成的規(guī)制體系的基礎(chǔ)上。這種協(xié)調(diào)的規(guī)范供給來源主要有四個層面。

第一，在中央立法的層面，《民法總則》第99條、第100條明確提出“法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，因此，以《城市居委會組織法》《村委會組織法》等為代表的法律及相關(guān)行政法規(guī)就自然被納入?yún)f(xié)調(diào)的視野。

第二，在地方立法的層面，一方面，許多具有“先行先試”色彩的相關(guān)地方立法因中央立法的滯后而導(dǎo)致自創(chuàng)的特色制度一直處于不穩(wěn)定、過渡性的狀態(tài)，《民法總則》的頒行和特別法人身份證的頒授實(shí)際上補(bǔ)足了長期缺位的上位法基礎(chǔ)；另一方面，鑒于中國各地差異化的實(shí)踐環(huán)境，地方立法完全可以根據(jù)以《民法總則》為代表的中央立法的原則與授權(quán)，創(chuàng)制更接地氣的“本土法治資源”。值得一提的是，2015年修改的《立法法》全面賦予所有設(shè)區(qū)的市和自治州制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力，而基層群眾自治組織法人身份的依法行使無疑屬于《立法法》第72條、第82條規(guī)定的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范疇中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的當(dāng)然內(nèi)涵，特別法人制度也就自然成為市級立法應(yīng)予關(guān)注的題中之義。

第三，中共十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“深入開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用?！笔聦?shí)上，相關(guān)法律也早就對居（村）民會議決議、居民公約、村規(guī)民約等自治規(guī)范的效力予以專門確認(rèn)。由此，特別法人身份的真正落實(shí)也必然同時(shí)受到前述自治規(guī)范的約束，而這些自治規(guī)范的效力是否具有外部性，又與其同相關(guān)法律規(guī)范關(guān)系的協(xié)調(diào)效果息息相關(guān)。endprint

第四，回歸傳統(tǒng)的政法關(guān)系場域，不難發(fā)現(xiàn)社會機(jī)構(gòu)信用代碼改革早在2015年的國務(wù)院33號文中就已全面鋪開，《民法總則》中的相關(guān)條文其實(shí)是對政策改革的法律背書，改革進(jìn)程中政策對法律的引領(lǐng)效用也得以再次凸顯。然而，在《民法總則》已然正式實(shí)施且特別法人身份證陸續(xù)頒出的今天，如何重新思考該改革具體實(shí)施過程中的政法關(guān)系，就頗為必要。我們不能忽視靈活性、實(shí)操性為政策手段構(gòu)筑的天然實(shí)施空間，但至少應(yīng)以相關(guān)中央與地方立法的明確規(guī)定為基礎(chǔ)。

2.行為基礎(chǔ)問題。特別法人以自己的名義從事相關(guān)的民事活動，意味著民事行為能力在理論上的獲得，但實(shí)際能否實(shí)現(xiàn)自身的民事行為能力，還往往與自身實(shí)際掌握的財(cái)力資源掛鉤，這也是現(xiàn)代社會構(gòu)建民事關(guān)系、承擔(dān)民事責(zé)任的基本要求之一。

《民法總則》第三章第四節(jié)中的特別法人可分為三類：一是城鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織法人。由于其本身就源自經(jīng)濟(jì)要素的聯(lián)合，因此其財(cái)力來源自不待言，制度核心乃是如何按照相關(guān)組織章程使用的問題。二是機(jī)關(guān)法人。根據(jù)《民法總則》第97條的規(guī)定，其成立的前提要件之一即是“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)”，故財(cái)力來源同樣不存疑惑，關(guān)鍵點(diǎn)主要是經(jīng)費(fèi)使用的問題，尤其是在發(fā)生擔(dān)責(zé)性支出后對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的進(jìn)一步追責(zé)問題。三是居委會、村委會等具有基層群眾性自治組織法人。不同于前兩類特別法人，首先其經(jīng)費(fèi)來源就比較復(fù)雜。根據(jù)《村委會組織法》第37條的規(guī)定，村委會經(jīng)費(fèi)存在委托部門支付、籌資籌勞、地方政府適當(dāng)支持三種來源，對國家財(cái)政的依賴顯著；而根據(jù)《居委會組織法》第17條的規(guī)定，居委會的工作經(jīng)費(fèi)和成員的生活補(bǔ)貼費(fèi)均由區(qū)縣級政府撥付，特定情況下可從居委會“經(jīng)濟(jì)收入中給予適當(dāng)補(bǔ)助”，對國家財(cái)政的依賴同樣明顯。這就進(jìn)而誘發(fā)如下兩點(diǎn)困惑。

第一，2016年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）明確提出“更多、更好發(fā)揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強(qiáng)、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)優(yōu)先作為地方的財(cái)政事權(quán)”，而各地財(cái)政資源稟賦的客觀差異就決定了，基于地方財(cái)政的基層群眾性自治組織法人會由于位處不同地區(qū)而面臨實(shí)際履行民事行為、承擔(dān)民事責(zé)任的支出能力的差異化事實(shí)。這類困局并不以該特別法人實(shí)際的組織水平和自治能力為轉(zhuǎn)移，且顯然不利于基層自治深入、全面、良性、均衡地開展。

第二，由于這類特別法人對地方政府財(cái)政供給的深度依賴，事實(shí)上導(dǎo)致其面臨雖能依法獨(dú)立從事民事行為但“錢袋子”卻握于他人之手的尷尬境地。在財(cái)力結(jié)構(gòu)改善短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)的情況下，難言獨(dú)立的財(cái)務(wù)狀態(tài)究竟能在多大程度上真正支撐起所謂的基層群眾“自治”，答案似乎可想而知。

3.行為邊界問題。雖然“民法帝國”將意思自治奉為至高圭臬，但無邊界行為的法律空間也是不存在的。根據(jù)一般法理，特別法人的民事行為邊界主要由遵循公序良俗等民事基本原則、相關(guān)民事權(quán)利所對應(yīng)的義務(wù)以及關(guān)聯(lián)民事主體的特定權(quán)利等制約性要素共同劃定。不過對于如下次生問題，現(xiàn)行法律在規(guī)范層面的關(guān)注顯然尚有待深化。

第一，如何杜絕特別法人非理性的逐利行為？就目前《民法總則》第96條設(shè)定的特別法人類型而言，除機(jī)關(guān)法人外，其他幾類特別法人都可將自主創(chuàng)收作為財(cái)源的法定形式，城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織更是將盈利作為其存在與運(yùn)行的核心目標(biāo)之一。合理逐利在某種意義上是確保特別法人從事民事活動的能力基礎(chǔ)，但不可否認(rèn)，舍本逐末地將運(yùn)行目標(biāo)過度聚焦于逐利，同樣將影響前述特別法人履行基層自治的社會功能和公共職責(zé)的實(shí)現(xiàn)?？梢?，規(guī)范層面的引導(dǎo)和控制機(jī)制實(shí)際上不可或缺。

第二，根據(jù)《民法總則》第51條的規(guī)定，法人獨(dú)立承擔(dān)民事義務(wù)，不過在多數(shù)情況下，事實(shí)構(gòu)成特別法人財(cái)力來源基礎(chǔ)的基層政府是否要對特別法人的民事支出責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任？雖然法律未予明確規(guī)定，但這種局面的出現(xiàn)在實(shí)踐中似乎不可避免。然則因基層群眾自治性組織的民事責(zé)任而導(dǎo)致的連帶性額外財(cái)政支出，在當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算體系和責(zé)任制度框架中應(yīng)當(dāng)如何定位？更關(guān)鍵的問題在于，基層政府財(cái)政的充分“加持”是否會誘使特別法人因責(zé)任壓力的相對降低而更加熱衷于風(fēng)險(xiǎn)性較高的逐利行為，進(jìn)而導(dǎo)致甚至放任自治效能和公共財(cái)政雙重?fù)p失的進(jìn)一步擴(kuò)大？前述問題解決方案的規(guī)范化，本質(zhì)上是在政府公共職能與特別法人自治之間如何劃定“楚河漢界”的問題，關(guān)鍵即是基層群眾性自治行為的法律空間。

雖然《居委會組織法》第3條借由“居委會的任務(wù)”的表述明確了由6類事項(xiàng)構(gòu)成的“自治清單”，然而第2條對基層政府指導(dǎo)工作的權(quán)力和居委會協(xié)助工作的義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，又為這份本來比較“清”的“單子”蒙上了“剪不斷，理還亂”的陰影；而《村委會組織法》第5條雖然明確政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”，但一方面，村委會同樣有協(xié)助政府工作的義務(wù)，另一方面，政府又在村委會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整、監(jiān)督、調(diào)查、備案、受理舉報(bào)、審計(jì)、處理（責(zé)令改正）等方面有權(quán)進(jìn)行全方位的“家長式關(guān)照”。從這個意義上講，在基層群眾自治的法律范圍真正明晰之前，賦予特別法人這一法律身份雖然能夠解決民事主體資格問題，但對于更為核心的自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，《民法總則》的出臺和特別法人身份證的頒發(fā)則更多地體現(xiàn)為一種制度上的“疊床架屋”。面對一系列根本問題和次生困境，尚需找尋提綱挈領(lǐng)的抓手。期待中國法治建設(shè)中能對此給予持續(xù)、深入、及時(shí)、有效的關(guān)注與回應(yīng)。

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士）endprint