張琦　陳偉偉

對政府開征房地產(chǎn)稅的邏輯可以從四個方面進行理解：一是完善中國直接稅體系；二是完善中國地方稅體系；三是完善中國現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度；四是建立中國房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機制

2017年12月20日，《人民日報》第7版大篇幅刊載了財政部部長肖捷的署名文章《加快建立現(xiàn)代財政制度》。文章發(fā)出之后，在社會上引起了較大的反響和廣泛的討論，其主要原因是文中提出了“推動房地產(chǎn)稅立法和實施”這一公眾關(guān)注的焦點問題，而且關(guān)鍵是房地產(chǎn)稅將居民個人住房納入征稅范圍，并將按照房屋評估值進行征收。

在中國這樣一個帶有濃厚的“老有所養(yǎng)、住有所居”、“有恒產(chǎn)者有恒心”觀念的國度，從居住的角度，擁有一套屬于自己的住房可以說是每個中國人的畢生追求；從理財?shù)慕嵌?，有錢之后買房買地似乎是滲透到中國人骨子里的一種文化傳承。而從1998年房改之后，中國房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，在20年的時間里，居民住房擁有率快速提升，居民家庭資產(chǎn)配置中房產(chǎn)占據(jù)主要位置。因此，征收房地產(chǎn)稅的提法一經(jīng)嚴肅且確定地提出，就迅速引爆了輿論并成為公眾關(guān)注的焦點。

目前，媒體和公眾對房地產(chǎn)稅關(guān)注的焦點主要集中在幾個問題上：一是房地產(chǎn)稅的內(nèi)涵；二是房地產(chǎn)稅開征的理論基礎(chǔ)；三是房地產(chǎn)稅開征的可行性；四是房地產(chǎn)稅開征之后對房價的影響；五是房地產(chǎn)稅開征的時間表。

房地產(chǎn)稅開征之所以能引爆輿論并成為公眾關(guān)注的焦點，一是因為其關(guān)系到每個人的切身利益；二是因為公眾對房地產(chǎn)稅的理解和開征邏輯還沒有清楚的認識。因此，本文力圖從三個層面對房地產(chǎn)稅進行分析：首先理清房地產(chǎn)稅的概念；然后分析國家開征房地產(chǎn)稅的邏輯；最后就公眾關(guān)注的幾個焦點問題進行分析。

房地產(chǎn)稅的內(nèi)涵

房地產(chǎn)稅，顧名思義是對房子及其土地征收的一種財產(chǎn)稅，而要準確理解房地產(chǎn)稅的內(nèi)涵，需要把握四點。第一，房地產(chǎn)稅是將房子和土地視為一個整體而征收的不動產(chǎn)稅，相當于現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并。第二，房地產(chǎn)稅的征稅范圍擴大，不僅對工商業(yè)房地產(chǎn)進行征收，而且將個人住房納入征稅范圍。第三，房地產(chǎn)稅的計稅依據(jù)不同于現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是按照房產(chǎn)原值扣除一定比例計算，城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅依據(jù)是按照土地使用面積計算?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅依據(jù)導致的問題是稅收和房地產(chǎn)價格出現(xiàn)嚴重背離，尤其體現(xiàn)在房地產(chǎn)市場過熱的城市，政府通過稅收對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控的能力下降。因此，房地產(chǎn)稅的改革方向?qū)⑹恰鞍凑赵u估值征收”。第四，根據(jù)第一點實際上可以推出，房地產(chǎn)稅是對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)進行征稅，在此不涉及房地產(chǎn)的建設(shè)環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)。因此，可以預見的是，房地產(chǎn)稅開征后，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本將上升，同時將“適當降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費負擔”。

開征房地產(chǎn)稅的邏輯

當前，中國與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅等多種。那么，在政府對房地產(chǎn)市場已經(jīng)有了如此多稅收調(diào)控手段的情況下，為什么還要開征房地產(chǎn)稅呢？

目前，網(wǎng)上存在一些言論，諸如地方政府的土地快要賣完了，政府需要尋找新的收入來源，為此甚至還找出了各種數(shù)據(jù)佐證。本文認為，這些言論一方面片面地理解了政府開征房地產(chǎn)稅的內(nèi)在邏輯，另一方面從“惡”的角度來解釋政府行為動機。實際上，對政府開征房地產(chǎn)稅的邏輯可以從四個方面進行理解：一是完善中國直接稅體系；二是完善中國地方稅體系；三是完善中國現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度；四是建立中國房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機制。

第一，完善中國直接稅體系。通俗地講，直接稅是稅收負擔不能轉(zhuǎn)嫁給他人的稅，比如個人所得稅、企業(yè)所得稅、財產(chǎn)稅，直接稅直接作用于納稅人；而間接稅的稅收負擔是可以通過價格轉(zhuǎn)嫁給他人的，比如增值稅、營業(yè)稅、消費稅等。表面上看，間接稅是由納稅人承擔，但實際上由買受人承擔。直接稅體系不完善，間接稅比例偏高，引發(fā)兩個問題：一是政府通過國際比較發(fā)現(xiàn)，中國的稅收負擔并不高，但是群眾，尤其是低收入群體的“稅收痛苦”感受卻很明顯。這是因為，間接稅比例偏高會導致生活必需品價格里面含有較多的間接稅，而低收入群體的恩格爾系數(shù)更高，生活必需品占其收入的比例較高。二是稅收對收入分配差距的調(diào)節(jié)作用下降。稅收作為財政政策的一個重要工具，其作用不僅是為政府提供收入來源，更重要的是通過讓高收入者多繳稅、低收入者少繳稅來調(diào)節(jié)收入分配差距，但是間接稅可以通過價格轉(zhuǎn)嫁給最終消費者，因此間接稅比例偏高就會降低稅收調(diào)節(jié)收入分配差距的功能。房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，即房地產(chǎn)稅是直接稅的一種，開征房地產(chǎn)稅以提高直接稅比重，同時降低間接稅比重，將有助于解決目前面臨的各種問題。

第二，完善中國地方稅體系。地方政府要建設(shè)當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，完善當?shù)氐墓卜?wù)等，都需要相當?shù)呢斄χ巍?994年建立的分稅制體系明確了中央政府和地方政府之間的稅收劃分，但是省級以下的市、縣、鄉(xiāng)各級政府在稅收劃分上并沒有完全依照執(zhí)行，更多的是實行稅收分成和稅收包干。由此導致的問題，一是如果地方政府發(fā)展經(jīng)濟帶來的稅收不能由自己掌控，從而不能用于當?shù)氐慕ㄔO(shè)和發(fā)展，那么地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性會受挫；二是地方政府在建設(shè)地方時財力與責任不匹配，在肩負地方發(fā)展責任和面臨財政窘迫的兩難境地時，地方政府的選擇只能是通過舉債、賣地等措施籌措資金。

而地方政府通過舉債、賣地等手段籌措發(fā)展資金又會帶來一系列嚴重后果：一是地方政府債務(wù)負擔較高，融資平臺杠桿率居高不下，經(jīng)濟運行面臨系統(tǒng)性風險。二是地方政府賣地籌措資金是一種短視行為。一方面，賣地收入相當于一次性收入，本屆政府的賣地行為會影響后續(xù)政府，當后續(xù)政府無地可賣的時候，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)和引進項目時將面臨無地可用的尷尬局面；另一方面，地方政府為了籌措更多的錢，抬高地價的動力很強，從而傳導到整個房地產(chǎn)市場，影響民生。房地產(chǎn)稅屬于地方稅，而且因為房地產(chǎn)稅天然具備的“稅基弱流動性、收入成長性、征管便利性”，開征房地產(chǎn)稅有助于形成地方政府的穩(wěn)定稅源，同時有助于解決地方政府高額舉債、短視賣地等問題。endprint

第三，完善中國現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。中國現(xiàn)行與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅等，將房地產(chǎn)的建設(shè)、交易、保有等環(huán)節(jié)都包括進來了。但是目前存在的問題是保有環(huán)節(jié)的稅負較低，建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅負較高。以2016年全國公共財政收入中以上六種稅收額為例分析，經(jīng)過計算發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅占六種稅收總額的比例分別為11.66%、11.84%、22.11%、22.57%、10.65%、21.17%，其中房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合計占比為23.5%。其原因是現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的計稅基礎(chǔ)存在不合理的地方。房產(chǎn)稅按照房產(chǎn)原值扣減一定比例計算征收，城鎮(zhèn)土地使用稅按照土地使用面積征收，由此就會造成保有環(huán)節(jié)的稅收額與房地產(chǎn)的市場價值出現(xiàn)嚴重偏離，持有房子的成本較小，房屋空置等現(xiàn)象嚴重。如果開征房地產(chǎn)稅，將房子與土地視為整體并按照評估值征收，而且在增加保有環(huán)節(jié)成本的同時“降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費負擔”，就能很好地解決當前存在的問題。

第四，建立中國房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機制。綜合來看，因為存在政府賣地、房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收負擔較低等問題，中國房地產(chǎn)市場的發(fā)展存在過熱現(xiàn)象。政府債務(wù)負擔較重、社會資金大規(guī)模進入房地產(chǎn)市場，使宏觀經(jīng)濟運行存在系統(tǒng)性風險，并擠壓實體經(jīng)濟。政府為了穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，多次出臺限購、限貸、限售、提高首付比例等措施，令人眼花繚亂、應(yīng)接不暇，這樣不利于穩(wěn)定社會公眾預期。宏觀調(diào)控的目的是為了熨平經(jīng)濟波動，防止經(jīng)濟大起大落，但是頻繁的調(diào)控對社會公眾預期造成不利影響，起到的作用有可能會事與愿違。因此，“按照‘立法先行、充分授權(quán)、分步推進的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施”，有助于建立中國房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機制，穩(wěn)定公眾預期。

開征房地產(chǎn)稅焦點辨析

本文在厘清房地產(chǎn)稅的概念、分析了房地產(chǎn)稅開征的內(nèi)在邏輯之后，進一步對開征房地產(chǎn)稅的幾個焦點問題進行辨析。這包括房地產(chǎn)稅開征的理論基礎(chǔ)、房地產(chǎn)稅開征的可行性、房地產(chǎn)稅開征后對房價的影響、房地產(chǎn)稅開征的時間表。

第一，房地產(chǎn)稅開征的理論基礎(chǔ)。有媒體和公眾存在一種認識，認為中國的住宅土地只有70年使用權(quán)，政府在獲取了土地出讓金之后不應(yīng)該再征收房地產(chǎn)稅，因為住宅使用的土地是租來的。這種認識看上去很有道理，而且很有說服力，但是實際上是沒有認清中國的國情和政府的兩種身份。中國的土地是國有或者集體所有，因此政府一方面是土地的所有者，政府依靠土地的所有權(quán)可以獲得土地出讓金；另一方面政府又是公共服務(wù)提供者，政府有權(quán)依照法律授予的權(quán)利征稅。另外，有人拿西方國家的土地私有制說事，實際上這也存在誤解，西方國家包括英國等發(fā)達國家同樣是存在國有土地的。

第二，房地產(chǎn)稅開征的可行性。肖捷部長在《加快建立現(xiàn)代財政制度》一文中提到了“對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅”。有媒體和公眾對此提出了其中的兩個難點：一是將個人住房納入征稅范圍，就必須明確房屋的所有權(quán)，并避免有遺漏；二是對房屋按照評估值進行征收，那么這個評估方法是否合理、科學和可行。針對這兩個問題，其實已經(jīng)有了比較明確的答案。首先，國家正在加速實行不動產(chǎn)登記制度，住建部和國土部正在要求各地加速推進不動產(chǎn)登記平臺建設(shè)。一方面，市縣一級的不動產(chǎn)登記已經(jīng)接入全國不動產(chǎn)信息登記平臺，比預期提前；另一方面，對于存量的紙質(zhì)房屋產(chǎn)權(quán)登記信息，住建部和國土部要求2017年年底前必須全部復制和移交到不動產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺上。其次，國家已經(jīng)運行了十多年的物業(yè)稅模擬評估“空轉(zhuǎn)”征收，并在重慶和上海進行了試點，可以說對房地產(chǎn)按照評估值征收已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗。

第三，房地產(chǎn)稅開征后對房價的影響。因為事關(guān)每個人的切身利益，所以，房地產(chǎn)稅開征之后的房價走勢及對房地產(chǎn)市場的影響是公眾關(guān)注的焦點。如何看待房地產(chǎn)稅和房價之間的關(guān)系，實際上可以有三個視角。一是有人從成本角度解釋兩者之間的關(guān)系，認為征稅之后房地產(chǎn)價格會隨之上升。實際上，本文認為這種情況可能存在，但并不是主要因素。一方面，房地產(chǎn)稅是直接稅，直接作用于產(chǎn)權(quán)所有人之上，很難轉(zhuǎn)嫁給下一個環(huán)節(jié)；另一方面，房地產(chǎn)除了具有使用價值之外，還具有投資屬性，而投資品的估價是很難按照成本來進行估算的，一般是按照未來現(xiàn)金流的貼現(xiàn)值進行估算。二是從房地產(chǎn)市場的基本面來看，一個城市的房地產(chǎn)價格持續(xù)攀升，有供不應(yīng)求的因素存在，但是從本質(zhì)上來看，就像名牌商品一樣，一個城市的房地產(chǎn)價格能高于其他城市的房地產(chǎn)價格，是因為它具有更多的附加值，如與房地產(chǎn)位置綁定的優(yōu)質(zhì)教育資源、醫(yī)療資源、公共服務(wù)設(shè)施等。三是從量價關(guān)系看，即從供需角度看，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收負擔提高，對于剛需族來說會選擇購買小面積的房地產(chǎn)；對于具有多套房的人來說，持有房屋成本上升，會促使他們將空置不用的房屋出租或者出售，從而增加房地產(chǎn)市場的供給；對于投資者來說，他們投資房地產(chǎn)最終還需要有人來接盤，因此其他人的購買行為會影響到他們的投資行為；房地產(chǎn)供應(yīng)商也會根據(jù)市場需求做出相應(yīng)調(diào)整。因此，從成本角度看，房地產(chǎn)價格與房地產(chǎn)稅的關(guān)系實際上不大。從基本面角度看，房地產(chǎn)價格實際上與所在地的公共服務(wù)等相關(guān)。在排除政府賣地行為之后，如果地方政府的稅源依靠房地產(chǎn)稅，那么地方政府就有動機積極地建設(shè)當?shù)?，提供更好的公共服?wù)。從量價關(guān)系角度看，房地產(chǎn)稅的征收實際上有助于土地的集約利用，也有利于房地產(chǎn)市場回歸理性，擠壓泡沫。

第四，房地產(chǎn)稅開征的時間表。因為肖捷部長在《加快建立現(xiàn)代財政制度》一文中提到了“力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成‘落實稅收法定原則的改革任務(wù)”，因此，有不少媒體斷章取義，預言房地產(chǎn)稅將會在2019年或者2020年開始征收。實際上，從行文邏輯來看，肖捷提到的這個時間是指，“將現(xiàn)行由國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為由法律規(guī)范，同時廢止有關(guān)稅收條例?！敝劣诜康禺a(chǎn)稅開征的具體時間，可以從其他線索推理。如2017年10月10日，國家發(fā)改委副主任、國家統(tǒng)計局局長寧吉喆在國新辦新聞發(fā)布會上表明，房地產(chǎn)長效機制建立方案正在加快制定，會適時出臺。由此可知，目前房地產(chǎn)稅相關(guān)法律實際上應(yīng)該還處于起草階段，如果按照“立法先行”原則實施的話，從房地產(chǎn)稅立法到實際征收，還有很長的一段路要走。

（作者分別為北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院教授，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟體制與管理研究所助理研究員）endprint