陶鐘太朗

（成都大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610106）

1 引言

農(nóng)地“三權(quán)分置”語境下，就土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行物權(quán)設(shè)置，多數(shù)學(xué)者持支持意見[1-5]，但土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置之路怎么走，尚需細(xì)致性探討①關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置路徑問題，爭議較大，其中核心爭點(diǎn)為土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)定位為“權(quán)利用益物權(quán)”還是“不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”。?！掇r(nóng)村土地承包法修正案》（草案）（下稱《草案》）區(qū)分了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，并在一定程度上明晰了兩者的內(nèi)涵②參見《農(nóng)村土地承包法修正案》（草案）第六條，該條明晰了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利行為的可能性，但并未明確其權(quán)利屬性。。但就土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造問題，《草案》卻懸而未決，這不利于對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的調(diào)整，同時(shí)也會(huì)對(duì)《物權(quán)法》修訂（《民法典》編纂）增加立法難度。當(dāng)前，給予《草案》以充分調(diào)整，以使其符合“三權(quán)分置”政策目標(biāo)，并為《物權(quán)法》修訂鋪設(shè)相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，顯得尤為緊急。這需要緊抓土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置這一問題中心，以此為基點(diǎn)，界分并架構(gòu)科學(xué)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利體系，并將其合理內(nèi)化于《農(nóng)村土地承包法》當(dāng)中。

2 土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)定位及立法表達(dá)

若土地經(jīng)營權(quán)不設(shè)置為物權(quán)，則“三權(quán)分置”政策要實(shí)現(xiàn)的制度目標(biāo)就無法達(dá)成，但《草案》并未完成此項(xiàng)工作。其盡管將土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)列出，但并未賦予其物權(quán)屬性，按照物權(quán)法定主義，土地經(jīng)營權(quán)仍屬債權(quán)，這無法滿足現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，或者是短期的、暫時(shí)性的耕種行為，或者是長期的、持續(xù)性的農(nóng)業(yè)投資行為。前者無須物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利加以保障，而以享有債權(quán)性土地流轉(zhuǎn)權(quán)利為已足；而后者則需要更為充分的、更有效力的權(quán)利保障，這只能通過設(shè)立物權(quán)型權(quán)利方能實(shí)現(xiàn)。立法應(yīng)正視并回應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的二元性需求，即在權(quán)利選擇上，當(dāng)事人可依自己的需要，選擇設(shè)立債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，或者物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，而上述制度目的的實(shí)現(xiàn)，首先需要以下兩個(gè)步驟。

2.1 權(quán)利名稱上需加以區(qū)分

基于合同權(quán)利意定和物權(quán)法定基本的邏輯界分，因合同而生的債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利無須從規(guī)范性文件上給定其權(quán)利名稱，這種權(quán)利的命名權(quán)由當(dāng)事人享有。而物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，則需要由法律層級(jí)的規(guī)范性文件給定其權(quán)利名稱，其理由在于：一方面，物權(quán)之種類與內(nèi)容，以法律所規(guī)定或習(xí)慣法所形成者為限，當(dāng)事人不得任意創(chuàng)設(shè)之謂[6]?，F(xiàn)行法規(guī)范要求更為嚴(yán)苛，根據(jù)《物權(quán)法》第5條：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”。則將物權(quán)種類與內(nèi)容的創(chuàng)設(shè)權(quán)限，限定于法律，將習(xí)慣摒除在外。另一方面，鑒于物權(quán)制度屬于民事基本制度，依照《立法法》規(guī)定，民事基本制度只能由法律規(guī)定[7]，故而，物權(quán)的種類和內(nèi)容，應(yīng)由法律創(chuàng)設(shè)。不宜降由行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和規(guī)章創(chuàng)設(shè)。除非授權(quán)，不得由行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)[8]。

之于物權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利名稱問題，有學(xué)者認(rèn)為可命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”,這樣可以強(qiáng)調(diào)該權(quán)利只針對(duì)耕地，且易于與土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)分，中國臺(tái)灣地區(qū)也有此種稱謂的先例[9]。有學(xué)者認(rèn)為可將之稱為“次級(jí)土地承包經(jīng)營權(quán)”，其理由在于：在權(quán)利內(nèi)容上,物權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利與土地承包經(jīng)營權(quán)并無二致，且以此種方式實(shí)現(xiàn)之，修法成本較低，而且，從比較法角度考察，發(fā)達(dá)國家也有類似立法例[10]。筆者認(rèn)為，以“耕作權(quán)”或“耕作經(jīng)營權(quán)”命名，有過于限縮權(quán)利客體之嫌，盡管在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中將權(quán)利客體農(nóng)村土地限制為承包耕地①該文件首倡土地經(jīng)營權(quán)和“三權(quán)分置”，是本輪農(nóng)村土地制度改革的政策起點(diǎn)。，但之后的政策性文件，逐漸放棄了這種嚴(yán)苛的限制，而不再將權(quán)利客體限制為“承包耕地”。結(jié)合中國的土地利用實(shí)際，草地和林地，不應(yīng)被排除在“三權(quán)分置”適用范圍之外，故以“耕作權(quán)”或“耕作經(jīng)營權(quán)”命名，名實(shí)不符，不宜采用。以“次級(jí)土地承包經(jīng)營權(quán)”命名，則存在兩種“土地承包經(jīng)營權(quán)”權(quán)利內(nèi)容的區(qū)分問題（畢竟兩者在權(quán)利主體身份性等方面有實(shí)質(zhì)性區(qū)別），容易出現(xiàn)規(guī)范適用上的模糊和混淆，故也不宜采用。

事實(shí)上，以“土地經(jīng)營權(quán)”命名物權(quán)型的流轉(zhuǎn)土地權(quán)利并無不妥：首先，“土地經(jīng)營權(quán)”本來就是一個(gè)新創(chuàng)概念，故不受既有法律制度概念體系牽絆，通過立法賦予“土地經(jīng)營權(quán)”應(yīng)然之內(nèi)涵，以實(shí)質(zhì)定義的方式界定該概念即可；其次，“三權(quán)分置”自倡設(shè)以來，一直使用“土地經(jīng)營權(quán)”表征“分置的三權(quán)”中土地經(jīng)營者的①權(quán)利，在實(shí)務(wù)界和學(xué)界已形成認(rèn)識(shí)慣性，若又新創(chuàng)概念表征土地經(jīng)營者的這一權(quán)利，容易造成認(rèn)識(shí)上的混論。因此，將“土地經(jīng)營權(quán)”塑造為物權(quán)，專屬表征物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，而債權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的稱謂，則交由當(dāng)事人之間意定即可，無需規(guī)范性文件加以安排。為表述方便，下文中所涉及“土地經(jīng)營權(quán)”，如無特別說明，僅指物權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。

2.2 權(quán)利設(shè)置方式上應(yīng)加以區(qū)分

在既存法解釋論下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式（除四荒地外）包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓與入股5種[5]?；Q與轉(zhuǎn)讓這兩種形式，其實(shí)質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生變更，權(quán)利人從A變?yōu)锽，這種流轉(zhuǎn)方式并不產(chǎn)生新的土地權(quán)利，故不作為分析對(duì)象，并且，《草案》已對(duì)此進(jìn)行了妥適的調(diào)整。轉(zhuǎn)包、出租和入股這三種流轉(zhuǎn)形式，是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上衍生出新的權(quán)利，土地承包經(jīng)營權(quán)人A與新權(quán)利人B同時(shí)存在，應(yīng)對(duì)這三種流轉(zhuǎn)形式進(jìn)行分析。結(jié)合文義理解和既有法制②參見《合同法》第十三章“租賃合同”。，“出租”形成“租賃權(quán)”這種債權(quán)，在人們心中已是根深蒂固的觀念，不宜打破。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式中的“出租”，亦應(yīng)按既存法制和傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，將其形成的權(quán)利確定為“租賃權(quán)”?！稗D(zhuǎn)包”其實(shí)質(zhì)是一種特殊形式的“出租”，因流轉(zhuǎn)對(duì)象限縮為“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”③參見《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十五條第二款。而與“出租”略有區(qū)別，但該流轉(zhuǎn)形式產(chǎn)生的土地權(quán)利為“債權(quán)”，既是立法傳統(tǒng)，也是固有意識(shí)，不宜打破。顯然，以“出租”和“轉(zhuǎn)包”這兩種方式創(chuàng)設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”（物權(quán)），有悖于法制傳統(tǒng)，也迥異于慣性認(rèn)識(shí)，若貿(mào)然直接適用，會(huì)牽涉出極大的修法成本。故而，應(yīng)創(chuàng)新“土地經(jīng)營權(quán)”（物權(quán)）之設(shè)權(quán)方式，以有別于“出租”、“轉(zhuǎn)包”等產(chǎn)生債權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的設(shè)權(quán)方式，方能使法理通達(dá)，認(rèn)識(shí)清晰。該創(chuàng)新之設(shè)權(quán)方式應(yīng)作何種設(shè)計(jì)，稍作類比考察即有結(jié)果。事實(shí)上，相類似的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)存在，既存法制下，有對(duì)價(jià)的初次獲取建設(shè)用地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)等用益物權(quán)，其獲權(quán)（設(shè)權(quán)）方式為“出讓”?！段餀?quán)法》中甚至專門就“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”的一般條款作出規(guī)定④參見《物權(quán)法》第一百三十八條第二款。。以“出讓”方式創(chuàng)新設(shè)置“土地經(jīng)營權(quán)”設(shè)權(quán)形式，具有可行性：一是易于與“出租”“轉(zhuǎn)包”等債權(quán)性土地流轉(zhuǎn)權(quán)利區(qū)分；二是“出讓”作為一種物權(quán)設(shè)權(quán)形式，已成為中國法制傳統(tǒng)，易于被民眾接受⑤需要特別說明的是，以“出讓”方式設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)是本次修法后適用。而在本次修法之前，各地方實(shí)踐中的“土地流轉(zhuǎn)行為”，如以“出租”或“轉(zhuǎn)包”等名稱命名，但卻符合“土地經(jīng)營權(quán)”設(shè)置的實(shí)質(zhì)要件，則通過登記，應(yīng)認(rèn)可其設(shè)立的是“土地經(jīng)營權(quán)”。。

農(nóng)地權(quán)利“入股”的權(quán)屬問題，早有爭議，“入股”問題需特別討論。部分學(xué)者從農(nóng)民利益保障和鼓勵(lì)農(nóng)民入股的角度出發(fā)，認(rèn)為“入股農(nóng)民在保留物權(quán)性的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，僅以支配土地承包經(jīng)營權(quán)使用價(jià)值的債權(quán)性土地使用權(quán)入股”[11]，也即入股的土地權(quán)利為債權(quán)。部分學(xué)者則從法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性與防止虛假出資和抽逃出資等層面出發(fā)，認(rèn)為“對(duì)于作為入社的土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)），在入社后原來的土地使用權(quán)人就不再享有土地使用權(quán)，而由合作社享有土地使用權(quán)”[12]，也即入股的土地權(quán)利為物權(quán)。筆者認(rèn)為，在“三權(quán)分置”倡導(dǎo)之后，對(duì)農(nóng)地權(quán)利“入股”權(quán)屬問題，應(yīng)作周延性解釋，即入股的形式，既可以是債權(quán)形式的土地權(quán)利，又可以是以物權(quán)形式的土地經(jīng)營權(quán)入股。以債權(quán)形式入股的，不賦予“入股”人股東資格，“入股”人僅享有按期獲得入股收益的權(quán)利（類似于租金），并享有較大程度的“退股”權(quán)，即可以相對(duì)自由地收回土地的使用權(quán)，并且，該入股債權(quán)并不成為接受入股方的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。以物權(quán)形式的土地經(jīng)營權(quán)“入股”，賦予“入股”的土地承包經(jīng)營權(quán)人股東資格，享有相應(yīng)的股東權(quán)利，并在土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限內(nèi)不得收回土地，土地經(jīng)營權(quán)作為法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上，當(dāng)前的改革實(shí)踐中，“入股”這種流轉(zhuǎn)形式，基本采用的是前一種操作模式，故應(yīng)尊重并在法律上認(rèn)可這種現(xiàn)實(shí)存在。

3 土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置實(shí)質(zhì)要件及立法回應(yīng)

名稱和流轉(zhuǎn)方式上的區(qū)分，是土地經(jīng)營權(quán)據(jù)與區(qū)分其他農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的形式依據(jù)，但是，除形式依據(jù)外，兩者的區(qū)分還需要有實(shí)質(zhì)要件。

3.1 需有一定的期限要求

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，權(quán)利存續(xù)期限短（土地流轉(zhuǎn)周期短）的以債權(quán)保護(hù)為已足，而權(quán)利存續(xù)期限長（土地流轉(zhuǎn)周期長），方有予以物權(quán)型保障的必要。短期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，價(jià)值回收周期短，經(jīng)營者不會(huì)進(jìn)行大規(guī)模的土地投資，其針對(duì)土地的投資應(yīng)大幅度低于土地固有的價(jià)值，因此，在權(quán)利保護(hù)上應(yīng)對(duì)原土地權(quán)利人有所側(cè)重，故以債權(quán)予土地流入方以權(quán)利保障為已足。長期的農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為，價(jià)值回收期長，經(jīng)營者有一定動(dòng)力進(jìn)行大幅度的土地投資，以獲取更高的利潤。而對(duì)經(jīng)營者權(quán)利保障的強(qiáng)度，將在較大程度上對(duì)土地經(jīng)營者的土地投資行為產(chǎn)生影響。強(qiáng)度越大，經(jīng)營者投資積極性越高，反之，投資積極性越小。而發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，就是要鼓勵(lì)外部資本對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資，提升農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。因此，應(yīng)予加強(qiáng)對(duì)長期土地流轉(zhuǎn)行為的權(quán)利保護(hù)，而最有效的方式就是將其塑造為物權(quán)。以何種時(shí)限為創(chuàng)設(shè)物權(quán)型流轉(zhuǎn)土地權(quán)利的最低標(biāo)準(zhǔn)？這應(yīng)是一個(gè)土壤學(xué)技術(shù)層面的問題。筆者認(rèn)為，中國地緣廣大，各地區(qū)土壤情況千差萬別，在國家法層面對(duì)這一期限進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，有欠科學(xué)。建議國家法層面規(guī)定一個(gè)最低期限，并授權(quán)各省、區(qū)根據(jù)各自的土壤情況，以地方性法規(guī)的形式，進(jìn)行類型化的期限設(shè)定。

3.2 應(yīng)有對(duì)價(jià)支付要求

在權(quán)利設(shè)立時(shí)的對(duì)價(jià)支付上，創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有特別要求。當(dāng)前涉及土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置的論文，幾乎未涉及此，而這恰可能有效甄別農(nóng)業(yè)投資者和農(nóng)業(yè)投機(jī)者，而將農(nóng)業(yè)投機(jī)者摒除。如未就此形成合理標(biāo)準(zhǔn)，則將極可能催生農(nóng)業(yè)投機(jī)行為而有悖于“三權(quán)分置”初衷。具體而言，“三權(quán)分置”改革的目的在于堅(jiān)持中國生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制這一經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，為解決中國農(nóng)村人地矛盾、滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營需求、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，將“穩(wěn)定承包權(quán)”和“放活經(jīng)營權(quán)”并舉為要義，以求兼顧維護(hù)農(nóng)民利益和發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)和融資的最大財(cái)產(chǎn)效益[13]。而“發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)和融資的最大財(cái)產(chǎn)效益”的一個(gè)重要舉措，就是賦予“土地的經(jīng)營權(quán)”抵押融資能力①具有抵押融資功能的承包土地的經(jīng)營權(quán)有兩類，一類是“通過家庭承包方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)”；一類是“通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得的承包土地的經(jīng)營權(quán)”。。由于該土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者從農(nóng)民（農(nóng)戶）或農(nóng)民集體中流轉(zhuǎn)土地所形成的，因此存在流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付問題。在實(shí)踐中，這樣的流轉(zhuǎn)模式為常態(tài)：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為10年期甚或更長，而土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的支付周期為一年一付甚至半年一付。此時(shí)，就存在一個(gè)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的價(jià)值計(jì)算問題。是以實(shí)際支付了流轉(zhuǎn)費(fèi)用的期限（根據(jù)上例為“一年”或“半年”）為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算抵押貸款價(jià)值，還是以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限（根據(jù)上例為“10年”甚至“更長”）為依據(jù)計(jì)算價(jià)值。若以前種方式計(jì)算，則抵押貸款的價(jià)值不大；若以后種方式計(jì)算，則會(huì)增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行農(nóng)業(yè)投機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。例如，某農(nóng)業(yè)經(jīng)營者與農(nóng)戶或農(nóng)民集體簽訂了15年的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，約定流轉(zhuǎn)金“一年一付”，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者一年需支付的土地流轉(zhuǎn)金為10萬元，而15年期的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款價(jià)值為250萬元，此時(shí)，該農(nóng)業(yè)經(jīng)營者就可以以10萬元的對(duì)價(jià)獲得250萬元的貸款，如此之大的價(jià)值差距必然催生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的投機(jī)行為①當(dāng)前在農(nóng)村土地征收過程中也存在類似的價(jià)值悖論，土地流轉(zhuǎn)期限尚余較長年限，但所支付的流轉(zhuǎn)費(fèi)用卻是按年度支付，此時(shí)發(fā)生土地征收行為，則針對(duì)土地流轉(zhuǎn)權(quán)利人的補(bǔ)償，應(yīng)以其土地流轉(zhuǎn)剩余期限計(jì)算，還是應(yīng)以已支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用的剩余時(shí)限來算。以前者計(jì)算，利于土地實(shí)際經(jīng)營者，以后者計(jì)算，則利于農(nóng)民（農(nóng)戶）和農(nóng)民集體，當(dāng)下土地征收過程中農(nóng)民（農(nóng)戶）與土地實(shí)際經(jīng)營者的矛盾根源，多基于此。。上述問題的解決，需要合理建構(gòu)流轉(zhuǎn)土地的對(duì)價(jià)支付制度，而這應(yīng)在區(qū)分物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利和債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上進(jìn)行。債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，不應(yīng)享有抵押貸款的權(quán)能，物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，具有抵押貸款的權(quán)能；債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利對(duì)價(jià)支付問題由當(dāng)事人約定，而物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利對(duì)價(jià)支付問題則應(yīng)有法定標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，從降低農(nóng)業(yè)投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)和保障土地經(jīng)營權(quán)出讓方利益的角度，應(yīng)參照建設(shè)用地使用權(quán)出讓費(fèi)用一次性支付模式進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，但由于農(nóng)業(yè)投資大、利潤率不高、資本回收周期長，采用這種模式將會(huì)大規(guī)模地積壓投資方的資金，而不利于吸引農(nóng)業(yè)外部資本。相反地，較短期限并分期的支付模式，利于吸引農(nóng)業(yè)外部資本，但卻會(huì)增大投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)且不利于土地經(jīng)營權(quán)出讓方利益保護(hù)。平衡上述利益，選取一種折中的支付模式應(yīng)是可行之道，立法宜規(guī)定支付對(duì)價(jià)的最短周期，這一最短周期以立法要求的物權(quán)型流轉(zhuǎn)土地權(quán)利設(shè)立最低期限為標(biāo)準(zhǔn)。如某?。▍^(qū)）以5年作為設(shè)立某一類型土地物權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的必要條件，則這類土地支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的最短周期即為5年。理由在于，該最短期限是可以據(jù)以評(píng)判農(nóng)業(yè)經(jīng)營者是否有志于長期進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資行為的可視性標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者以其為限支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，既能防止一次性支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用成本過高的問題，又能降低土地投機(jī)行為的出現(xiàn)，同時(shí)能夠增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的可預(yù)期程度②在實(shí)際貸款過程中，金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用年限、實(shí)際土地投資情況、土地價(jià)值增值情況、地上作物價(jià)值等確定貸款金額。。

3.3 應(yīng)以登記為生效要件

土地經(jīng)營權(quán)的成立，應(yīng)以登記為生效要件。中國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，除法律另有規(guī)定外，以登記為生效要件③參見《物權(quán)法》第六條前段、第九條第一段、第十四條。。事實(shí)上，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，賦予其公示公信效力，也是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的基本要求[14]，同時(shí)，登記也是其據(jù)與區(qū)分其他土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的重要標(biāo)準(zhǔn)。故應(yīng)將登記確定為“土地經(jīng)營權(quán)”成立的生效要件。當(dāng)前，中國的不動(dòng)產(chǎn)登記分為自物權(quán)登記④與典型大陸法系國家理論不同，中國適用自物權(quán)登記規(guī)則的除所有權(quán)之外，還包括物權(quán)型的土地使用權(quán)利，如建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。和他項(xiàng)權(quán)利登記。自物權(quán)登記需核發(fā)相應(yīng)的權(quán)利證書，如“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”；他項(xiàng)權(quán)利登記則無需另行核發(fā)權(quán)利證書，而只需在自物權(quán)證書的“權(quán)利其他狀況”一欄中記載其負(fù)擔(dān)事項(xiàng)，再給他項(xiàng)權(quán)利人出具一份權(quán)利證明即可[14]。從形式上看，來源于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的“土地經(jīng)營權(quán)”屬于“土地承包經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利負(fù)擔(dān)，屬于他項(xiàng)權(quán)利。但從制度設(shè)計(jì)的目的出發(fā)，“土地經(jīng)營權(quán)”可成為抵押權(quán)之客體，即在“土地經(jīng)營權(quán)”之上還可設(shè)立“抵押權(quán)”這種物權(quán)他項(xiàng)權(quán)，如果以他項(xiàng)權(quán)證的登記規(guī)則來進(jìn)行“土地經(jīng)營權(quán)”登記，則在登記規(guī)則上無法實(shí)現(xiàn)“土地經(jīng)營權(quán)”的抵押融資功能。故而，立法應(yīng)以自物權(quán)登記規(guī)則形塑“土地經(jīng)營權(quán)”登記規(guī)則，即由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人之合同以及申請(qǐng)，向權(quán)利人頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證。

4 針對(duì)《農(nóng)村土地承包法修正案》（草案）的修改建議

基于上述研究，筆者厘析出土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置的立法應(yīng)然態(tài)，但就《草案》的具體設(shè)置來看，其對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的塑造與立法應(yīng)然態(tài)相去甚遠(yuǎn)，而無法真正落實(shí)“三權(quán)分置”政策要義。就《草案》修改問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)從兩個(gè)層次上著手：一是進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，二是進(jìn)行內(nèi)容上的調(diào)整。

4.1 結(jié)構(gòu)方面的調(diào)整建議

從調(diào)整對(duì)象上看，《農(nóng)村土地承包法》既要調(diào)整“兩權(quán)并立”，又要調(diào)整“三權(quán)分置”，這就要求制度設(shè)置是守成因子和創(chuàng)新要素的糅合。守成因子是“兩權(quán)并立”下的傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)行為，創(chuàng)新要素則是“三權(quán)分置”下的創(chuàng)新型土地流轉(zhuǎn)。立法應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)行為的二元性進(jìn)行回應(yīng)，并以此為依托架構(gòu)《農(nóng)村土地承包法》的框架。當(dāng)前，《草案》分為5章，具體包括：第一章“總則”，第二章“家庭承包”，第三章“其他方式的承包”，第四章“爭議的解決和法律責(zé)任”，第五章“附則”，而針對(duì)“土地經(jīng)營權(quán)”的規(guī)定主要集中在第二章“家庭承包”。筆者認(rèn)為，基于守成因子的存在，對(duì)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”和第三章“其他方式的承包”應(yīng)予基本保留，因其所調(diào)整的“兩權(quán)并立”的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)（包括不宜采用家庭承包的“四荒地”的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)），未來仍然存在，且現(xiàn)行規(guī)范能夠有效調(diào)整，故不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行大幅度改動(dòng)，僅需對(duì)可能產(chǎn)生的與新設(shè)制度具有沖突的條款進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整即可。而基于創(chuàng)新要素的存在，應(yīng)將第二章第五節(jié)名稱修改為“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的設(shè)立與保護(hù)”。理由在于以“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的設(shè)立與保護(hù)”取代“土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)”，是要解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利具有物、債二分性，且土地經(jīng)營權(quán)擬專指物權(quán)型土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，也即土地流轉(zhuǎn)權(quán)利外延真包含土地經(jīng)營權(quán)外延。

4.2 內(nèi)容層面的調(diào)整建議

（1）《草案》第五條第三款中的“土地經(jīng)營權(quán)”修改為“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利”，即“但是可以通過土地流轉(zhuǎn)依法獲得土地流轉(zhuǎn)權(quán)利”。進(jìn)行這樣調(diào)整的理由在于：“土地經(jīng)營權(quán)”擬專門指稱物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，故不能涵蓋債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)具有債權(quán)、物權(quán)二元性，以“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利”指稱，方能既包含物權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利，又包含債權(quán)型的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。

（2）對(duì)《草案》的第六條第一款和第三款應(yīng)進(jìn)行修改。第一款應(yīng)修改為：“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。”第三款應(yīng)修改為：“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利是指在一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品,取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！毙薷睦碛赏?。

（3）第十條應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整：“國家保護(hù)集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地流轉(zhuǎn)權(quán)利,任何組織和個(gè)人不得侵犯?！毙薷睦碛赏?。

（4）將第二章第五節(jié)命名為“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的設(shè)立與保護(hù)”，并作如下修改：

鑒于土地流轉(zhuǎn)權(quán)利自身的物、債二元性和土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的特殊要求，對(duì)《草案》原第三十五條至四十二條進(jìn)行系統(tǒng)修改，并增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”物權(quán)設(shè)置和土地被征收時(shí)“土地經(jīng)營權(quán)”權(quán)利人的求償（補(bǔ)償）條款。

1）第三十五條，內(nèi)容修改為：“農(nóng)村承包經(jīng)營戶可以依法采取出租、轉(zhuǎn)包、入股、出讓或者其他方式流轉(zhuǎn)土地權(quán)利?！?/p>

2）第三十六條前兩句話修改為：“農(nóng)村土地權(quán)利①（ ）流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許以下原則：一 依法、自愿、有償,任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)。”后面部分予以保留。

3）第三十八條修改為：“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、股金、出讓金等由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定。流轉(zhuǎn)的收益,除本法第三十七條規(guī)定的情形外歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。”

4）第三十九條第一款修改為：“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股、出讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并向發(fā)包方備案?！辈⑵涞诙畹诙?xiàng)修改為：“流轉(zhuǎn)土地的方式、名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)?！逼渌麅?nèi)容不變。

5）第四十條修改為：“承包方在一定期限內(nèi)流轉(zhuǎn)土地權(quán)利給第三方后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。第三方擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境的,發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地權(quán)利流轉(zhuǎn)合同，收回土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。第三方對(duì)農(nóng)地和生態(tài)環(huán)境造成的損害應(yīng)當(dāng)予以賠償?！逼渌麅?nèi)容保持不變。

6）第四十一條將“土地經(jīng)營權(quán)”替換為“土地流轉(zhuǎn)權(quán)利”，其余內(nèi)容保持不變。

7）增設(shè)“第四十二條”“土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)設(shè)置條款”，內(nèi)容如下：

農(nóng)村承包經(jīng)營戶以出讓方式流轉(zhuǎn)土地，并符合下列要求，形成土地經(jīng)營權(quán)。

（三）土地經(jīng)營權(quán)需經(jīng)登記設(shè)立，并由相關(guān)登記部門頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證書。

本法修訂前進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)并符合流轉(zhuǎn)年限和土地流轉(zhuǎn)金第一次繳納年限要求的，可向相關(guān)登記部門申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記，土地經(jīng)營權(quán)自合同訂立之日起設(shè)立。

8）增設(shè)“第四十三條”土地被征收時(shí)“土地經(jīng)營權(quán)”權(quán)利人的求償（補(bǔ)償）條款，內(nèi)容為：“土地被依法征收、征用時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”

9）針對(duì)《草案》第四十二條的修改：條文調(diào)整為四十四條，內(nèi)容修改為：“土地經(jīng)營權(quán)人可以土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保；承包方可以用承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，承包方以承包土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的，其用以擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限需符合土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立流轉(zhuǎn)年限要求。具體擔(dān)保規(guī)則由國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定?！?/p>

（5）《草案》第三章條文編號(hào)從“四十五條”開始，內(nèi)容保持不變。

（6）《草案》第四章條文編號(hào)從“五十二條”開始，內(nèi)容基本保持不變，原第“五十二條”調(diào)整為“五十四條”，內(nèi)容變更為“任何組織和個(gè)人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)或者土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！?/p>

（7）《草案》第五章條文編號(hào)調(diào)整至從“六十三條”開始，“六十五條”結(jié)束，內(nèi)容保持不變。