李瀟瀟

（北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京100875）

一、原告撤訴啟動(dòng)權(quán)受限的法理

在民事公益訴訟中，相較于傳統(tǒng)民事訴訟，民事公益訴訟的私權(quán)性被很大程度上淡化，社會(huì)公共利益的保護(hù)能否對(duì)作為當(dāng)事人處分權(quán)組成部分的撤訴權(quán)產(chǎn)生制度輻射效力以及能夠在多大程度上影響原告撤訴權(quán)的運(yùn)行就成為值得研究和明確的事項(xiàng)。正如有學(xué)者所言“當(dāng)事人權(quán)利與法院職權(quán)在訴訟程序中的不同分配，直接決定了不同訴訟功能、模式及結(jié)構(gòu)的差別。民事訴訟中當(dāng)事人與法院的權(quán)利分配問(wèn)題，是一切民事訴訟的核心問(wèn)題所在”[1]。

因此，對(duì)于民事公益訴訟中撤訴制度進(jìn)行研究的核心也在于該制度場(chǎng)域內(nèi)當(dāng)事人雙方與法院的權(quán)利分配問(wèn)題。不論基于何種程序或者何種撤訴形態(tài)，撤訴啟動(dòng)權(quán)始終為源頭性權(quán)利。由于民事公益訴訟直接涉及公共利益的維護(hù)，故與一般民事訴訟程序不同的是，來(lái)自原告的撤訴啟動(dòng)權(quán)在民事公益訴訟中的運(yùn)行首先面臨著權(quán)利的正當(dāng)性問(wèn)題，即相較于普通民事程序，撤訴啟動(dòng)權(quán)在民事公益訴訟中的運(yùn)行是否應(yīng)當(dāng)受到某種程度的限制。只有在對(duì)于這一問(wèn)題作出明確回答以后，才能進(jìn)一步涉及民事公益訴訟中的撤訴權(quán)具體應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)行的問(wèn)題探討。

（一）公共利益對(duì)私權(quán)處分的排斥性

“處分原則和實(shí)體法上的‘私權(quán)自治’原則密切相關(guān)，是自由主義私法理念在訴訟法上的投射。此類觀念也常常被看作構(gòu)成現(xiàn)代法治根基的基礎(chǔ)理念?！盵2]在傳統(tǒng)民事訴訟中，訴的利益通常被理解為涉及到原告的私人權(quán)益，是原告本人認(rèn)為自身合法權(quán)益受到直接侵害，要求人民法院行使國(guó)家審判權(quán)，是為自己“私利”而訴。而民事公益訴訟不同，訴的利益只能理解為國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益?！盎诿袷鹿嬖V訟的保護(hù)對(duì)象為國(guó)家或者社會(huì)公共利益，而不局限于普通民事訴訟所體現(xiàn)的私益保護(hù)性質(zhì)，其昭示的邏輯就是，我們?cè)谠V訟程序的對(duì)待上必須禁止依照權(quán)益交易或一般民商合同的基本訴訟模式進(jìn)行”[3]。故公益訴訟的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)與一般民事訴訟程序有所不同，由于原告提起民事公益訴訟的目的在于維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，這就決定了原告提起公益訴訟后，不能等同行使在傳統(tǒng)的民事訴訟中對(duì)其訴訟權(quán)利享有的完全自主權(quán)，否則將有可能因損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益而將直接導(dǎo)致處分行為無(wú)效。

在一般民事訴訟程序中，當(dāng)事人撤訴權(quán)的享有之所以不存在正當(dāng)性懷疑主要是基于其解決的是私權(quán)糾紛，需要保護(hù)的對(duì)象為當(dāng)事人的私權(quán)利益，故需要在制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的自由意志及權(quán)利處分，即在普通民事訴訟過(guò)程中主張賦予當(dāng)事人撤訴合意是“私權(quán)自治”理念的制度回應(yīng)?！霸诿袷略V訟中所言的‘私權(quán)自治’是作為禁止國(guó)家權(quán)力積極地、主動(dòng)地介入私人之間的事情這一意義來(lái)予以使用的?！盵4]然而，民事公益訴訟作為與一般訴訟有所區(qū)分的一種訴訟類型，其所主要保護(hù)的利益形態(tài)為國(guó)家及社會(huì)公共利益，民事公益訴訟的結(jié)果不僅體現(xiàn)著對(duì)被告可能違反民事義務(wù)行為的懲處，更多地表征為國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益的強(qiáng)制性保護(hù)，因此民事公益訴訟空間內(nèi)的私權(quán)自治屬性理應(yīng)受到極大壓制?！胺采婕肮窕緳?quán)利、公共利益和公法性質(zhì)的法律關(guān)系，處分權(quán)是受到限制的”[5]，從而使得此類制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)更為注重和凸顯法院職權(quán)的主動(dòng)干預(yù)。正如張衛(wèi)平教授所言，“公益訴訟作為一種特殊的民事訴訟，當(dāng)事人處分原則和辯論原則都應(yīng)當(dāng)受到限制?！盵6]

（二）公益訴訟中實(shí)體權(quán)利與訴權(quán)的分離性

筆者贊同在一般的個(gè)體民事訴訟中，實(shí)體權(quán)利、請(qǐng)求權(quán)和訴權(quán)三者的主體是重合的，在法律邏輯上也呈現(xiàn)出因果鏈條關(guān)系。即只有具有實(shí)體權(quán)的主體才具備提出訴訟請(qǐng)求權(quán)的資格，也才享有以自己的名義提起民事訴訟的主體資格，這是遵循“實(shí)體權(quán)利—請(qǐng)求權(quán)—訴訟實(shí)施權(quán)”的因果鏈條而應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的制度邏輯及路徑。按照大陸法系“請(qǐng)求權(quán)來(lái)源”的法理，“實(shí)體權(quán)利”是“請(qǐng)求權(quán)”的母基，而“請(qǐng)求權(quán)”如同“實(shí)體權(quán)利”的子女。這一觀點(diǎn)在大陸法系的民法學(xué)說(shuō)里根深蒂固，脫離了實(shí)體權(quán)利的民事請(qǐng)求權(quán)難以單獨(dú)存在。

但是在民事公益訴訟中卻并非如此，提起訴訟的主體通常不是實(shí)體權(quán)利所有人，實(shí)體權(quán)利主體和訴權(quán)主體發(fā)生了分離，即民事公益訴訟的特殊架構(gòu)在于通過(guò)這一制度裝置使特定的非實(shí)體權(quán)利主體具有了維護(hù)該權(quán)利的義務(wù)，且以賦予訴權(quán)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)被損害權(quán)利的司法強(qiáng)制維護(hù)。而從民事公益訴訟制度目的來(lái)看，在民事公益訴訟中之所以會(huì)賦予不具有實(shí)體權(quán)利的主體提起訴訟的權(quán)利，是為了借助于特定主體的明顯優(yōu)勢(shì)或較為強(qiáng)大的力量更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)真正權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利。既然民事公益訴訟的核心目的在于維護(hù)實(shí)體權(quán)利所有者的利益，而實(shí)體權(quán)利所有者并未實(shí)際參加訴訟，提起訴訟的主體只具有訴權(quán)而不具有實(shí)體權(quán)利，其對(duì)不屬于自己的請(qǐng)求權(quán)客體進(jìn)行處分本身就已經(jīng)面臨著正當(dāng)性質(zhì)疑，且這一處分將直接影響著實(shí)體權(quán)利所有人利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)，故在普通民事訴訟程序中作為處分權(quán)的撤訴啟動(dòng)權(quán)在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)有所限縮。

二、撤訴啟動(dòng)權(quán)在民事公益訴訟中的受限度量

在明確撤訴啟動(dòng)權(quán)在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)受到限制以后，這一權(quán)利受到限制的具體限度和邊界如何界定自然就成為需要進(jìn)一步明確的事項(xiàng)。對(duì)此，2015年《民訴法解釋》在對(duì)民事公益訴訟制度進(jìn)行內(nèi)容細(xì)化時(shí)，對(duì)該制度中的當(dāng)事人處分權(quán)利之存在和運(yùn)行作出了特別規(guī)定和限制，就本文研究的撤訴制度而言，《民訴法解釋》第290條規(guī)定了限制公益訴訟撤訴的條件，即法庭辯論終結(jié)后不允許撤訴①《民訴法解釋》第290條規(guī)定：“公益訴訟案件的原告在法庭辯論終結(jié)后申請(qǐng)撤訴的，人民法院不予準(zhǔn)許?！?。此種特殊制度規(guī)定已經(jīng)顯現(xiàn)了我國(guó)司法解釋對(duì)于民事公益訴訟中申請(qǐng)撤訴權(quán)應(yīng)當(dāng)受到限制理念的初步關(guān)注，以此制度規(guī)定為視角，進(jìn)一步審視其內(nèi)容設(shè)計(jì)是否能夠真正契合民事公益訴訟的制度屬性及內(nèi)在需求就成為需要討論的核心內(nèi)容。對(duì)此，筆者認(rèn)為申請(qǐng)撤訴權(quán)在民事公益訴訟中的受限度量應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為這一權(quán)利的禁止存在和運(yùn)行。

（一）不告不理原則的制度回應(yīng)

在我國(guó)民事訴訟制度模式需要由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)型的當(dāng)前背景下，要求法院以撤訴可能損害國(guó)家或社會(huì)公共利益為由而主動(dòng)干預(yù)撤訴的制度設(shè)計(jì)不可避免地會(huì)存在諸多爭(zhēng)議和質(zhì)疑，如張衛(wèi)平教授就認(rèn)為即使原告的處分行為損害了國(guó)家、社會(huì)或者他人的利益，也無(wú)法通過(guò)限制當(dāng)事人的撤訴來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家、社會(huì)或者他人利益的維護(hù)②“即使原告的處分行為損害了國(guó)家、社會(huì)或者他人的利益，也可以通過(guò)其他方式追究加害人的責(zé)任，盡管是一種事后的措施，但這種損害責(zé)任追究的高度蓋然性，也就使其具有了預(yù)防功能。至于將社會(huì)、集體和他人的利益損害的可能性作為限制原告撤訴權(quán)的理由更是沒(méi)有意義的，試圖通過(guò)限制當(dāng)事人的撤訴權(quán)來(lái)防止社會(huì)、集體和他人的利益受到損害顯然是水中撈月?！睆埿l(wèi)平《轉(zhuǎn)換的邏輯：民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析》，北京：法律出版社，2004年第282頁(yè)。。對(duì)此筆者贊同張衛(wèi)平教授的觀點(diǎn)，在民事訴訟中，倘若以當(dāng)事人的撤訴會(huì)損害國(guó)家、社會(huì)集體或者他人利益的理由要求法院限制當(dāng)事人的撤訴申請(qǐng)權(quán)，則這一制度設(shè)計(jì)的內(nèi)含邏輯就為當(dāng)事人倘若不提起訴訟就損害了國(guó)家、社會(huì)公共或者他人利益，從而要求當(dāng)事人在發(fā)生民事糾紛時(shí)必須提起訴訟，這就與民事訴訟的不告不理原則產(chǎn)生違背，故在民事訴訟過(guò)程中法院不能以撤訴損害國(guó)家、社會(huì)公共或者他人利益為由干預(yù)當(dāng)事人處分權(quán)的行使。然而，筆者認(rèn)為這一邏輯路徑僅適用于普通民事訴訟程序，就本文研究的民事公益訴訟而言，其并非如此。

依照我國(guó)《民事訴訟法》的規(guī)定，能夠提起民事公益訴訟的主體為環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。與民事私權(quán)糾紛不同的是，私權(quán)利主體在利益遭受侵害后并無(wú)必須提起訴訟的義務(wù)，其可以通過(guò)放棄權(quán)利保護(hù)或者選擇替代性糾紛解決機(jī)制的方式避免糾紛進(jìn)入法院。但是我國(guó)法律規(guī)定的公益訴訟起訴主體本身就具有保護(hù)相關(guān)社會(huì)公共利益的義務(wù)，基于公益糾紛涉及公共利益的廣泛性以及訴訟解決糾紛的權(quán)威性和強(qiáng)制性，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益的強(qiáng)制性維護(hù)，法律規(guī)定的公益訴訟起訴主體也就具有了在相關(guān)公益糾紛發(fā)生后提起訴訟的義務(wù)，其不提起訴訟的行為因?yàn)閷?duì)法律義務(wù)的違反而具有違法性。此外，不論民事公益訴訟如何特殊，其始終屬于民事訴訟程序的組成部分，故需要遵守民事訴訟程序的基本原則。羅馬法諺有云：“‘無(wú)原告即無(wú)法官’。任何訴訟的開始都是因?yàn)樵娴钠鹪V，若無(wú)原告起訴行為，整個(gè)訴訟程序無(wú)法開始，對(duì)于民事公益訴訟也是如此?！盵7]法院不能在當(dāng)事人未提起訴訟時(shí)主動(dòng)依職權(quán)介入訴訟，正是因?yàn)椴桓娌焕碓瓌t為民事公益訴訟的基本原則，故一旦允許公益訴訟的原告可以撤訴，損害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為就可能會(huì)因無(wú)人主動(dòng)提起訴訟而面臨著無(wú)法受到國(guó)家強(qiáng)制力制裁的困境。類比我國(guó)的行政訴訟制度，我國(guó)行政訴訟法雖然賦予了原告撤訴的權(quán)利，但是僅將撤訴的事項(xiàng)限定在具體行政行為中，并未進(jìn)一步觸及抽象性行政行為①《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！?，這其中的原理就在于具體行政行為往往只涉及公民個(gè)體的權(quán)益，而抽象行政行為因具有廣泛的公共利益形態(tài)而被禁止撤訴。

同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟制度只是籠統(tǒng)地規(guī)定了能夠提起公益訴訟的主體范圍，并未賦予其在發(fā)現(xiàn)損害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為發(fā)生時(shí)必須提起訴訟的義務(wù)，也未建立相應(yīng)的輔助制度來(lái)強(qiáng)制性地保障公益訴訟主體能夠積極主動(dòng)地就損害國(guó)家社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。在立法制度本身未體現(xiàn)其應(yīng)有強(qiáng)制力的情況下，再賦予公益訴訟原告能夠撤訴的權(quán)利就為社會(huì)公共利益的維護(hù)制造更大的程序障礙，公益訴訟制度的設(shè)計(jì)目的也就在很大程度上被架空。因此為了實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟制度欲保護(hù)的社會(huì)公共利益的制度實(shí)現(xiàn)，在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)不允許撤訴制度的運(yùn)行。

（二）社會(huì)公眾知情權(quán)的特殊制度關(guān)照

在民事公益訴訟過(guò)程中，即使提起公益訴訟的主體根據(jù)其內(nèi)心真實(shí)意思表示認(rèn)為被告不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，訴訟沒(méi)有必要繼續(xù)進(jìn)行，也不應(yīng)當(dāng)允許訴訟的撤回。民事公益訴訟涉及國(guó)家社會(huì)公共利益，這就使得除案件當(dāng)事人以外的社會(huì)公眾也就對(duì)案件具有利害關(guān)系，其有權(quán)知曉被訴行為是否真正損害了社會(huì)公共利益，尤其是與該訴訟有著直接利害關(guān)系的社會(huì)公眾更有權(quán)知曉被訴行為是否真正侵犯了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公共利益，如居住在被污染河流附近的居民。撤訴制度在民事公益訴訟中的運(yùn)行顯然會(huì)在很大程度上弱化社會(huì)公眾這一知情權(quán)的保護(hù)，公益訴訟的撤訴將會(huì)使案件訴爭(zhēng)的實(shí)體法律關(guān)系恢復(fù)到進(jìn)入訴訟前的原始狀態(tài)，相關(guān)實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系并未得以明晰，社會(huì)公眾也就無(wú)從知曉其關(guān)注的社會(huì)公共利益是否已受到侵犯而應(yīng)當(dāng)予以懲處。此外，基于《民訴法解釋》第284條對(duì)民事公益訴訟受理?xiàng)l件的規(guī)定，民事公益訴訟一旦被法院受理就說(shuō)明有初步證據(jù)證明已經(jīng)發(fā)生了可能損害社會(huì)公共利益的行為②《民訴法解釋》第284條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，根據(jù)民事訴訟法第五十五條規(guī)定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：（一）有明確的被告；（二）有具體的訴訟請(qǐng)求；（三）有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！?。在已經(jīng)有證明發(fā)生了損害社會(huì)公共利益行為的初步證據(jù)且被受訴法院認(rèn)可后，作為案外人的社會(huì)公眾的此種知情權(quán)之保護(hù)就顯得更為迫切，而不能僅憑訴訟當(dāng)事人的意思表示就終結(jié)訴訟程序的繼續(xù)進(jìn)行。即使法院在審理結(jié)束后最終確認(rèn)被訴行為并未損害相關(guān)利益，不需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)由法院依法作出駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決，以體現(xiàn)國(guó)家司法權(quán)力對(duì)訴爭(zhēng)法律關(guān)系的權(quán)威回應(yīng)和公信力說(shuō)明。

此外，仔細(xì)審視我國(guó)現(xiàn)有的制度規(guī)定，其實(shí)際上已經(jīng)顯現(xiàn)了在民事公益訴訟中對(duì)保障社會(huì)公眾知情權(quán)的切實(shí)關(guān)注。這一制度模式集中體現(xiàn)在民事公益訴訟中的和解撤訴和調(diào)解撤訴之中，雖然《民訴法解釋》第289條賦予了當(dāng)事人在民事公益訴訟中能夠進(jìn)行和解和調(diào)解的權(quán)利①《民訴法解釋》第289條規(guī)定：“對(duì)公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可以進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將和解或者調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公告，公告期間不得少于三十日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查，和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議不違反社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書；和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議違反社會(huì)公共利益的，不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審理并依法作出裁判?！保恰盎诜ㄔ簩?duì)和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查并需要公告的制度設(shè)計(jì)，其實(shí)質(zhì)已經(jīng)截?cái)嗔水?dāng)事人庭外和解撤訴的可能”[8]。這一制度模式的合理理念值得引起重視，不僅內(nèi)含了對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)予以限制的制度理念，而且對(duì)于當(dāng)事人協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行公告的制度設(shè)計(jì)也就體現(xiàn)了對(duì)公益訴訟中社會(huì)公眾知情權(quán)的特別關(guān)注和制度回應(yīng)。

（三）被訴主體利益保護(hù)的特殊回應(yīng)

公益訴訟的被訴主體通常為從事營(yíng)利活動(dòng)的公司企業(yè)等在當(dāng)?shù)赜绊懥^大的組織，此類糾紛一旦發(fā)生就不可避免地面臨著社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注和討論。公益訴訟的提起必然會(huì)使社會(huì)公眾在一定程度上產(chǎn)生對(duì)被告的負(fù)面評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議，進(jìn)而實(shí)質(zhì)影響其正常的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。撤訴雖然使其暫時(shí)免于承擔(dān)不利責(zé)任，但是這一行為的法律評(píng)價(jià)并未作出，糾紛本身并未得到化解，圍繞訴訟可能產(chǎn)生的負(fù)面評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議依舊會(huì)繼續(xù)，進(jìn)而實(shí)質(zhì)影響被告正常公信力和影響力的樹立，也會(huì)對(duì)被告正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的運(yùn)作產(chǎn)生不利影響。所以在公益訴訟中排除撤訴的適用，保障爭(zhēng)議法律關(guān)系的徹底明晰也對(duì)被告利益的保護(hù)有著必然的制度輔助作用。此外，在此類訴訟中倘若被告無(wú)法肯定自己的行為是否違反了公共利益而必然面臨著繼續(xù)該行為的巨大風(fēng)險(xiǎn)。基于被告還有可能會(huì)面臨原告的再次起訴，繼續(xù)該行為將有可能使得被告需要承擔(dān)的責(zé)任逐漸增大并可能造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，故被告也具有盡快明晰其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是否損害了社會(huì)公共利益，進(jìn)而以此及時(shí)決定是否需要繼續(xù)這一行為的需求。

這一原理類似于刑事訴訟的撤訴規(guī)則，在國(guó)際刑事司法準(zhǔn)則中，始終禁止此類不利于被告人的撤回起訴行為在刑事訴訟過(guò)程中發(fā)生，或者允許撤訴，但一旦撤訴后就禁止再訴②如德國(guó)《刑事訴訟法典》第156條就明確規(guī)定：“審判程序開始后，對(duì)公訴不能撤回?！蓖旭R斯·魏根特著，岳禮玲，溫小潔譯《德國(guó)刑事訴訟程序》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年第131頁(yè)；根據(jù)法國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事案件的公訴一經(jīng)發(fā)動(dòng)，在刑事追訴進(jìn)行過(guò)程中，檢察官不得再提出旨在不予起訴或宣告無(wú)罪的意見書?？ㄋ箹|·斯特法尼著，羅結(jié)珍譯《法國(guó)刑事訴訟法精義》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998年第501頁(yè)；日本《刑事訴訟法典》第257條規(guī)定：“公訴可以在第一審判決前撤回。但是，檢察官撤回公訴后，只有基于“犯罪事實(shí)重新發(fā)現(xiàn)重要證據(jù)”才可再提起公訴?！彼斡⑤x譯《日本刑事訴訟法典》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年第60頁(yè)；美國(guó)各州對(duì)于撤回公訴的限制雖不盡相同，但絕對(duì)不允許檢察官未經(jīng)法院或被告同意任意撤回公訴。同時(shí)，因美國(guó)憲法上的“禁止雙重危險(xiǎn)”規(guī)定，如果檢察官要求撤回公訴的時(shí)間是在陪審團(tuán)宣誓審理之后，則檢察官受“禁止雙重危險(xiǎn)”條款的限制，不得再基于同一犯罪提起公訴。劉磊《我國(guó)公訴撤回制度的反思與重構(gòu)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010第6期第122頁(yè)。。之所以上述國(guó)家會(huì)在刑事訴訟中禁止撤訴，或者以撤訴后禁止再訴的方式限制撤訴制度的運(yùn)行，其中較為重要的原因之一即為如果正式的刑事庭審已經(jīng)審理，允許公訴方任意撤回公訴，不僅會(huì)損害現(xiàn)代刑事司法中的無(wú)罪推定、追訴法定、程序安定等根基原則，還會(huì)影響訴訟當(dāng)事人的程序利益。撤回公訴后，正在審理的案件會(huì)訴訟終止，刑事被告不會(huì)遭受有罪判決，因此似乎撤回公訴對(duì)刑事被告無(wú)程序上的不利益。但是由于提起公訴后已經(jīng)對(duì)刑事被告產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)評(píng)價(jià)，“倘若允許撤回公訴，則不僅意味著案件的事實(shí)和法律關(guān)系未得到澄清，被告也因不能及時(shí)獲得無(wú)罪判決的機(jī)會(huì)而無(wú)法消除此種負(fù)面評(píng)價(jià)，且還需處于被隨時(shí)再次刑事追訴的憂慮之中?！盵9]這就相當(dāng)于將由于控訴一方的失職所必然導(dǎo)致的司法代價(jià)和訴訟風(fēng)險(xiǎn)不公正地轉(zhuǎn)嫁到了被告人一方，被告人還有可能面臨重新被起訴和審判，徒增被告人一方的訟累，而司法的救濟(jì)功能和權(quán)利保障功能則喪失殆盡。我國(guó)已經(jīng)明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟權(quán)限的當(dāng)前制度模式下，公益訴訟撤訴給被告帶來(lái)的程序外的不利益更類似于刑事案件的撤訴。

（四）禁止撤訴與起訴行為的無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性

誠(chéng)然，我國(guó)已有學(xué)者對(duì)于民事公益訴訟的禁止撤訴表示質(zhì)疑①這一觀點(diǎn)認(rèn)為這在“準(zhǔn)入”高門檻、訴訟動(dòng)力不足的前提下，禁止民事公益訴訟的撤訴可能產(chǎn)生兩方面問(wèn)題：一方面，訴訟本身耗時(shí)費(fèi)力，一旦起訴即被綁定、而毫無(wú)松動(dòng)的余地，可能打擊起訴的積極性，致使制度用不起來(lái)。另一方面，原告對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)會(huì)過(guò)于敏感，沒(méi)有十足的把握不敢起訴，或僅選擇重大侵害行為起訴，小額分散性侵害則得不到救濟(jì)。張陳果《論公益訴訟中處分原則的限制與修正—兼論＜新民訴法解釋＞第289、290條的適用》，《中外法學(xué)》，2016年第4期第915頁(yè)。，此種否定性意見存在的主要原因在于認(rèn)為民事公益訴訟中的禁止撤訴會(huì)限制原告提起訴訟的積極性或者有選擇性的提起訴訟，進(jìn)而致使一些損害社會(huì)公共利益的侵權(quán)行為無(wú)法得到司法制裁。

與普通民事訴訟不同的是，在民事公益訴訟中，起訴主體的起訴資格賦予并非基于實(shí)體權(quán)利所有者的身份，而是因?yàn)槠渚哂斜Ｗo(hù)相關(guān)社會(huì)公共利益的職責(zé)和義務(wù)，這就決定了啟動(dòng)民事公益訴訟的行為具有混合性質(zhì)，其既是行使權(quán)利的表現(xiàn)也是履行義務(wù)的結(jié)果要求，而且由于民事公益訴訟涉及的社會(huì)公共利益之廣泛性和重大性，在民事公益訴訟中需要更為強(qiáng)調(diào)起訴主體通過(guò)提起訴訟來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益的義務(wù)履行。對(duì)于民事公益訴訟起訴行為的這一性質(zhì)定位就決定了被依法賦予訴訟資格的主體不積極提起訴訟的行為本身就因?yàn)檫`反了義務(wù)的履行要求而具有了違法性，故治療這一訴訟困境的合理改進(jìn)模式應(yīng)當(dāng)直接表征為強(qiáng)制保障原告積極提起民事公益訴訟的制度構(gòu)建。試圖通過(guò)允許撤訴來(lái)緩解民事公益訴訟提起主體消極履行起訴義務(wù)的制度設(shè)計(jì)無(wú)法從根本上治療這一不利后果，民事公益訴訟的禁止撤訴與提起訴訟行為無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，其本身無(wú)法承擔(dān)治療訴訟主體怠于提起訴訟行為之制度功能，故其并不構(gòu)成阻礙民事公益訴訟被正常啟動(dòng)的規(guī)范性事由。

三、被申請(qǐng)撤訴方及法院的權(quán)利義務(wù)設(shè)置

由于在民事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)禁止撤訴啟動(dòng)權(quán)的存在和運(yùn)行，這就從源頭上阻卻了民事公益訴訟中撤訴程序的啟動(dòng)，進(jìn)而也就不存在對(duì)被申請(qǐng)撤訴方及法院的權(quán)利義務(wù)設(shè)置進(jìn)行討論的必要性。但是，就法院的權(quán)利設(shè)置而言，在已有的相關(guān)討論中就存在一種聲音，其同樣主張?jiān)诿袷鹿嬖V訟中應(yīng)當(dāng)對(duì)撤訴權(quán)的運(yùn)行施以更為嚴(yán)苛的限制，但是其并不主張撤訴權(quán)在民事公益訴訟中的全面禁止，而是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由法院對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，只有在法院同意撤訴的情況下才予以準(zhǔn)許②如王冠華就認(rèn)為“在民事公益訴訟中，對(duì)于原告撤訴，變更、放棄訴訟請(qǐng)求或者承認(rèn)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，進(jìn)行和解，申請(qǐng)執(zhí)行或者不申請(qǐng)執(zhí)行等訴訟權(quán)利的處分是否可能導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，以防止原告處分其不能處分的公共利益?！蓖豕谌A《我國(guó)民事公益訴訟的模式選定、立法缺失及制度構(gòu)建》，中國(guó)律師網(wǎng)：http://www.acla.org.cn/html/lilunyanjiu/20130626/9427.html，2016年7月15日最新訪問(wèn)。。相較于民事公益訴訟中的禁止撤訴，此種制度設(shè)計(jì)路徑是否更具有合理性在此就需予以分析和說(shuō)明。

（一）利益保護(hù)妨礙與利益損害的區(qū)分

要求法院對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查的制度模式之內(nèi)在治理路徑顯然已經(jīng)與普通訴訟的撤訴模式無(wú)異，其均表現(xiàn)為提起訴訟的一方申請(qǐng)撤訴，由法院對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查并決定是否同意撤訴。既然是由法院對(duì)撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查，則表明撤訴有可能會(huì)被允許，而是否應(yīng)當(dāng)允許撤訴就主要是看撤訴是否違反了國(guó)家及社會(huì)公共利益。從這一制度邏輯來(lái)看，法院對(duì)于民事公益訴訟撤訴的審查就表明其關(guān)注的核心在于撤訴行為本身，認(rèn)為民事公益訴訟的限制撤訴主要是因?yàn)槌吩V行為的作出會(huì)損害國(guó)家或者社會(huì)公共利益。

然而筆者認(rèn)為撤訴行為本身并不會(huì)直接涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益的損害，而是因直接觸及國(guó)家及社會(huì)公共利益的保護(hù)而不應(yīng)當(dāng)被允許。撤訴的程序性效果表現(xiàn)為將糾紛恢復(fù)到進(jìn)入訴訟程序前的初始狀態(tài)，不再通過(guò)國(guó)家司法權(quán)力謀求糾紛的強(qiáng)制性解決。不論是否允許撤訴，被訴侵權(quán)行為造成的損害后果都已經(jīng)發(fā)生，其并不會(huì)因訴訟的撤回與否而發(fā)生改變，故撤訴并不會(huì)直接損害相關(guān)利益。而撤訴對(duì)于損害后果的真正影響效力體現(xiàn)在隨著訴訟的被撤回就使得已經(jīng)被損害的國(guó)家及社會(huì)公共利益失去了尋求司法權(quán)力保護(hù)的路徑，即公益訴訟的撤訴真正涉及的是國(guó)家及社會(huì)公共利益保護(hù)路徑的選擇問(wèn)題。利益保護(hù)妨礙與利益的損害是兩個(gè)不同的概念，民事公益訴訟的撤訴只會(huì)作用于利益保護(hù)妨礙層面，而不會(huì)進(jìn)一步觸及利益損害，因此以民事公益訴訟的撤訴會(huì)損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益為內(nèi)在邏輯的分析路徑存在著偏差。

（二）法院職權(quán)審查在我國(guó)的非恰當(dāng)性

在民事公益訴訟中，將在普通訴訟程序中賦予被告的撤訴同意權(quán)轉(zhuǎn)移至法院，由法院依職權(quán)對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)進(jìn)行審查，在確認(rèn)被訴行為確實(shí)未侵犯國(guó)家及社會(huì)公共利益的基礎(chǔ)之上同意原告的撤訴申請(qǐng)之程序設(shè)計(jì)在我國(guó)并不具有制度可行性。

在我國(guó)現(xiàn)行司法管理體制下，結(jié)案率和錯(cuò)案率這兩項(xiàng)考核指標(biāo)成為了直接影響法官的主要因素，因此追求高結(jié)案率和低錯(cuò)案率也就自然成為了我國(guó)法官隊(duì)伍競(jìng)爭(zhēng)的主要資源標(biāo)準(zhǔn)。而撤訴制度本身具有的制度特征能夠與這兩項(xiàng)考核指標(biāo)要求在很大程度上契合，因此撤訴的適用尤為受到我國(guó)法官個(gè)人青睞和追捧。這是因?yàn)槌吩V作為法定的結(jié)案方式之一，與判決結(jié)案不同的是，其不需要對(duì)當(dāng)事人之間的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出最終認(rèn)定和判斷就可以直接結(jié)案，這就明顯地減輕了審判人員的工作負(fù)擔(dān)，使之能夠盡快從案件的審理任務(wù)中解放出來(lái)。同時(shí)正是基于撤訴的適用能夠不對(duì)案件的實(shí)體法律關(guān)系作出判斷而終結(jié)案件的審理，故以撤訴方式結(jié)案的案件也就在很大程度上回避了錯(cuò)案發(fā)生的可能性，從而極大地減輕了法官審理案件的壓力和負(fù)擔(dān)。同時(shí)，依照我國(guó)訴訟費(fèi)用繳納辦法的相關(guān)規(guī)定，撤訴案件以減半繳納訴訟費(fèi)用的方式收取訴訟費(fèi)用，雖然撤訴后的案件視為從未發(fā)生過(guò)訴訟系屬，但是法院卻因此并未全部喪失案件帶來(lái)的費(fèi)用收入，因此，撤訴本身具有高度契合我國(guó)現(xiàn)行司法考評(píng)機(jī)制要求的制度特性。此外，需要特別說(shuō)明的是，我國(guó)已經(jīng)明確將撤訴率作為結(jié)案率統(tǒng)計(jì)的參考要素，且尤為強(qiáng)調(diào)撤訴率對(duì)于法官個(gè)人考核的重要性，如“根據(jù)《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系》，撤訴率為正向指標(biāo)，撤訴率越高，表明當(dāng)事人放棄訴訟權(quán)利的情況越普遍，糾紛得以平息的越多”[10]。這就也從政策層面為法院的優(yōu)先適用撤訴創(chuàng)造了內(nèi)在動(dòng)力條件。正是因?yàn)槿绱耍覈?guó)民事撤訴占案件結(jié)案的比例之高遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其它國(guó)家的平均水平，“我國(guó)的撤訴率是高于諸如日本、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的，大概高出10%至15%左右”[11]。此外，司法實(shí)踐中我國(guó)法院也往往以較高的撤訴結(jié)案率作為法院自我宣傳的重要依據(jù)，撤訴結(jié)案率的高低成為評(píng)價(jià)法官和法院工作業(yè)績(jī)的重要參考依據(jù)，追求高撤訴率自然也就逐漸成為了各個(gè)法院在處理民事案件時(shí)的首選方式，關(guān)于某一法院的高撤訴結(jié)案率之宣傳屢屢見諸報(bào)端，這一現(xiàn)象在調(diào)解撤訴中表現(xiàn)得尤為明顯①相關(guān)報(bào)道如《一審民事案件調(diào)解撤訴結(jié)案率達(dá)82%》，《法制日?qǐng)?bào)》，2013年12月26日，第009版；《烏審旗法院九成民事糾紛調(diào)解撤訴》，《人民法院報(bào)》，2011年10月14日，第004版；《一年8.1萬(wàn)民商事案調(diào)解撤訴》，《法治快報(bào)》，2010年1月19日，第001版；《一審民事案件撤訴率力爭(zhēng)達(dá)45%》，《南方日?qǐng)?bào)》，2009年3月27日，第A06版；《知識(shí)產(chǎn)權(quán)案過(guò)半調(diào)解撤訴》，《南方日?qǐng)?bào)》，2008年10月9日，第A14版等。。

正如有學(xué)者所言，“當(dāng)前我國(guó)司法實(shí)踐最大的問(wèn)題是審判權(quán)主導(dǎo)地位過(guò)強(qiáng)、缺乏有效制約，審判本位主義泛濫，這是審判權(quán)濫用乃至司法腐敗的根源。”[12]具體到撤訴制度的運(yùn)行而言，法院往往在當(dāng)事人無(wú)撤訴意思表示時(shí)主動(dòng)鼓勵(lì)原告申請(qǐng)撤訴，通過(guò)故意向當(dāng)事人傳達(dá)錯(cuò)誤案件信息，致使原告誤以為訴訟的繼續(xù)推進(jìn)必然會(huì)對(duì)自己不利而無(wú)奈選擇撤訴，甚至有法官以不撤訴就判原告敗訴為由強(qiáng)制原告申請(qǐng)撤訴。“尤其是在事實(shí)認(rèn)定不清、無(wú)法可依的，裁判結(jié)果可能引起群體性訴訟，當(dāng)事人矛盾可能激化等不好處理的案件中表現(xiàn)得更為明顯。法官以很可能敗訴的暗示給雙方壓力，勸說(shuō)被告滿足原告部分請(qǐng)求，讓原告以撤訴回報(bào)?！盵13]因此，在我國(guó)現(xiàn)有的撤訴實(shí)踐運(yùn)行模式下，當(dāng)面對(duì)撤訴申請(qǐng)時(shí)，我國(guó)法院已經(jīng)實(shí)際難以做到客觀中立的依職權(quán)審查本案是否因?qū)嶋H侵犯國(guó)家及社會(huì)公共利益而不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許撤訴，而是將在很大程度上表現(xiàn)為在原告提出撤訴申請(qǐng)后必然會(huì)同意其撤訴申請(qǐng)，民事公益訴訟撤訴制度場(chǎng)域內(nèi)本應(yīng)建立的法院審查模式由此也將實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為法院無(wú)條件同意模式，撤訴制度空間內(nèi)應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利制衡也就無(wú)法得以彰顯和運(yùn)行。

四、結(jié) 語(yǔ)

民事公益訴訟作為保護(hù)社會(huì)重大公共利益的新型制度，其所具有的社會(huì)公共利益性決定了這一程序的運(yùn)行理念及模式應(yīng)當(dāng)均與普通民事程序存在著差異性和非統(tǒng)一性安排。盡管目前我國(guó)對(duì)于民事公益訴訟的規(guī)定已經(jīng)初步顯現(xiàn)對(duì)這一訴訟類型的特殊關(guān)照和制度個(gè)別回應(yīng)，但是這一制度框架在總體上而言依舊較為粗糙，難以說(shuō)其能夠完全契合民事公益訴訟的特殊屬性及制度需求。我國(guó)宏觀民事公益訴訟制度的體系化搭建及合理化設(shè)置無(wú)法直接照搬現(xiàn)有的普通訴訟程序制度模式，其需要學(xué)界結(jié)合這一訴訟類型的自身屬性及特殊境遇對(duì)運(yùn)行于其中的各個(gè)制度予以個(gè)別審視。期待著以本文關(guān)注的民事公益訴訟撤訴之研究為視角，能夠引發(fā)學(xué)界對(duì)于民事公益訴訟更多微觀制度的關(guān)注和討論，進(jìn)而真正推動(dòng)我國(guó)民事公益訴訟的契合式構(gòu)建和精細(xì)化運(yùn)行。