蘭旭凌

（四川大學公共管理學院 四川成都 610065）

黨的十九屆三中全會作出了深化黨和國家機構改革的決定，標志著新一輪機構改革的啟動實施。改革開放以來，我國政府機構已經(jīng)實施了七輪改革，改革側重點各有不同，但基本上采用的是“由上至下”層層下延的改革路徑。一輪改革一般歷時五年，上一輪改革在地方上可能還沒有調(diào)整到位，新一輪改革又來了。[1]能不能有效激發(fā)基層機構改革的積極性和創(chuàng)造性，把“由下自上”和“由上至下”雙向路徑相結合，直接關系到本輪機構改革的系統(tǒng)性和完備性。按照《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，“賦予省級以下機構更多自主權”，“構建簡約高效的基層管理體制”。[2]基層政府機構改革需盡快提上日程。我國幅員廣闊，各省市區(qū)具體情況千差萬別，直接面對社會肌理的基層機構更是面對著林林總總的微觀環(huán)境。要激活地方機構改革，必須在確保上下貫通、執(zhí)行有力的基礎上，用好中央賦予的自主權，體現(xiàn)地方的靈活性與創(chuàng)造性。[3]伴隨著40年來的改革開放進程，我國的現(xiàn)代化之路取得了西方國家上百年才能取得的成就，然而巨量的東西被擠壓到了有限的時空里，對政府機構改革提出了頻繁而又急迫的調(diào)整需求。城市化作為現(xiàn)代化的具體外在表現(xiàn)，對基層政府組織的結構改革影響極為深刻。西部地區(qū)的城市化進程相對落后于東部沿海地區(qū)，在新一輪政府機構改革中，基層政府如何既把握改革的原則性，體現(xiàn)“全國一盤棋”，又做好“因地制宜”，符合本地區(qū)城市化進程的要求，是改革中需要剖析和建構的一個難點。行政組織理論的發(fā)展已有上百年的歷史，從環(huán)境權變的立足點出發(fā)，基于組織生命周期的演變，并以我國西部基層政府組織的現(xiàn)實狀況分析為依托，能夠為深化地方政府機構改革提供智慧啟示。

一、組織與環(huán)境交互理論的肇始與嬗變

工業(yè)革命和資產(chǎn)階級革命給現(xiàn)代行政組織理論帶來了前所未有的變革。泰勒制的誕生、法約爾提出的行政組織“五論”為現(xiàn)代組織模式的孵化提供了養(yǎng)分，韋伯則鮮明直接地提出了官僚科層制。這一組織結構的產(chǎn)生對現(xiàn)代社會具有積極而深遠的影響，也可以說現(xiàn)代組織都是在這一結構模式的基礎上發(fā)展出來的。從結構特征看，官僚科層制強調(diào)專業(yè)化分工、流水化作業(yè)、垂直化命令、集權化權威，體現(xiàn)了強烈的工具理性。然而理性的組織結構并不一定產(chǎn)生絕對理性的結果。組織成員會因為個體原因或非正式組織原因破壞剛性的組織秩序，比如工廠工人對先進機器的刻意毀壞。主持霍桑實驗的梅奧以及同時代的管理學家福列特等人突破組織的剛性邊界，關注到人與外在環(huán)境的關系，認為人的感情、抱負、家庭背景和社會網(wǎng)絡可能影響到人在組織中的活動效率。解決組織穩(wěn)定問題，需要對人的感情給予必要補償，實現(xiàn)人、組織和環(huán)境的有機平衡。人際關系學派的觀點是對官僚科層制的有益補充，但組織對環(huán)境仍然是被動性的調(diào)適，著力點在于微觀層面的小修小補，缺乏對環(huán)境系統(tǒng)的深度把握。

二戰(zhàn)后由于政府權力的膨脹、社會依賴的加深、國家管制的加強，組織理論得到進一步的發(fā)展。西蒙基于環(huán)境的復雜性和不確定性，提出“有限理性模式”，強調(diào)“決策人”追求的是沒有不滿意而非最佳滿意。巴納德把“協(xié)同”與“開放”引入到組織理論中，提出“協(xié)作系統(tǒng)的真正目的在于提高人們的預見性”。[4]這從本質(zhì)上擴展了組織的邊界，只有足夠?qū)挿旱慕M織協(xié)同才能帶來發(fā)展的確定性和組織穩(wěn)定性。湯普森讓組織理論進一步走上了不確定性和協(xié)同性的發(fā)展道路，組織權變理論應運而生。該理論認為，技術與外在環(huán)境是組織存續(xù)的重要來源，組織需要解決的問題是“如何對那些組織無法控制的約束條件和偶然事件作出調(diào)整。”[5]權變理論提出了“匹配”這個重要概念，強調(diào)“相較于組織特征與其所處情境不匹配的組織，那些組織特征與其所處情境相匹配的組織會表現(xiàn)出更好的績效。”[6]在二元匹配基礎上近一步發(fā)展出多元匹配，權變理論基于系統(tǒng)論的發(fā)展提出“多個變量和權變因素之間的共同交互性”，[7]在權變理論的指引下，組織對環(huán)境絕非單方面被動依附，而可以主動地去塑造一個結構，從而實現(xiàn)組織與環(huán)境的相互適應。

20世紀70年代的經(jīng)濟危機讓行政權力飽受詬病，組織扁平化和網(wǎng)絡化成為重要的組織發(fā)展趨勢，組織與市場的協(xié)同優(yōu)勢得到進一步重視。在新公共管理浪潮的沖擊下，“政府再造”帶動組織結構再造，顧客導向、競爭導向、結果導向成為構建無縫隙政府的主題詞。[8]這一階段的組織理論出現(xiàn)多樣化的分歧，新制度主義、種群生態(tài)學、社會網(wǎng)絡學等理論視角競相涌現(xiàn)，但對于環(huán)境與組織的關系是明確的：在強調(diào)內(nèi)外互動的基礎上，更注重組織對環(huán)境條件的利用，以盡可能地保證組織發(fā)展的確定性。從新制度主義經(jīng)濟學角度看，交易成本理論、委托代理理論、博弈論等為組織結構的多樣性提供了理論支撐，結構的選擇有賴于組織效率的比較，反映不同組織在風險與權力之間的抉擇。組織及其結構本身可以視為由組織代理人設計的相對獨特的制度。[9]從新制度主義社會學角度看，組織結構的發(fā)展又呈現(xiàn)出截然不同的趨勢：制度環(huán)境給組織建設施加了“合法性”約束，組織行動的成效取決于被認可和接受的程度。[10]制度會對組織施加強制性、模擬性和規(guī)范性三種同構壓力，使組織具備更可靠的合法性和更強的生存能力。[11]從組織種群生態(tài)學角度看，組織合法性的提升帶來組織創(chuàng)建數(shù)量的增加，但環(huán)境資源的有限性必然增加組織之間的激烈競爭，從而導致組織間的“優(yōu)勝劣汰”。[12]從社會網(wǎng)絡學角度看，組織結構和環(huán)境處在整個社會網(wǎng)絡中，兩者之間的交互是雙向的影響，而非單向的形塑關系，因而組織的差異化和同態(tài)化也是一個動態(tài)的過程。[13]

組織理論從單一的技術理性走向多元的建構視角，多學科滲透、多范式整合、多樣化路徑為組織建設提供了更為廣闊的發(fā)展空間，但組織與環(huán)境的關系始終是組織理論分析的重要主線。從基于傳統(tǒng)科層制的技術封閉結構，到基于“社會人”假設的人際關系結構，再到基于有效理性的開放系統(tǒng)結構，再到基于內(nèi)外多元互動的網(wǎng)絡契合結構，組織建設方向愈發(fā)重視對環(huán)境的匹配、與環(huán)境的互動、對環(huán)境的影響。在劇烈變動的經(jīng)濟社會條件下，我國西部城市基層政府機構改革必須重視與環(huán)境的雙向交互性，把大環(huán)境的變動性和小生態(tài)的特殊性結合起來，為建設富有地域特色的基層治理格局提供組織保障。

二、回應環(huán)境變化的基層政府機構生命周期

當前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[14]這種不平衡不充分的發(fā)展矛盾在西部城市化進程中表現(xiàn)得尤為突出，為城市基層政府機構的改革提供了歷史背景和時代環(huán)境。一是城市化人口持續(xù)增長。大量人口向區(qū)域中心城市聚集帶來了教育醫(yī)療壓力增大、人口老齡化問題突出、城區(qū)環(huán)境約束趨緊、社會潛在風險增加。城市化過程中的流動人口在城中村、城郊結合部聚集，導致違章建筑、輕微犯罪等行為多發(fā)頻發(fā)。二是社區(qū)居民利益日趨多元。西部城市既承接農(nóng)村地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，又承接東部沿海地域的人口遷移，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型加速的過程中，社區(qū)居民需求出現(xiàn)分化。三是社會發(fā)展活力不足。不同于東部沿海地區(qū)城市化進程趕上國家經(jīng)濟高速發(fā)展階段，在進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，西部城市基層需要更開放的營商環(huán)境和更協(xié)同的微觀經(jīng)濟支撐。四是改革推力相對偏弱。地方政府實質(zhì)性放權不徹底，公共服務方式落后，基層政府存在“跟著走”“瞧著辦”的行政惰性，機構重疊、人浮于事、吃大鍋飯現(xiàn)象普便存在，極大地制約了基層政府職能的發(fā)揮。

西部城市基層政府機構在四重環(huán)境約束下，組織建設與發(fā)展呈現(xiàn)出比較明顯的周期性演進意蘊。一是初創(chuàng)期的基層政府機構。這一類組織主要存在于城市化過程中的新興地區(qū)，一般由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府轉(zhuǎn)化而來。這一類組織從創(chuàng)設一開始就必須進入高速發(fā)展狀態(tài)，在上級政府組織賦予的“創(chuàng)業(yè)資源”和社會政治熱情耗盡之前達到預期的政績“基準線”。如果初創(chuàng)的組織不能展示其突出的政治價值和公共服務及社會治理能力，那么將很難獲得后續(xù)資源而生存下去。這一類組織不可避免地花費更多精力卷入資源爭奪戰(zhàn)，一方面是本地區(qū)老城區(qū)的基層政府機構，新興組織必須憑借上級部門給予的前期扶持和政策傾斜贏得必要的存續(xù)資源，這就是一個“分蛋糕”的過程；另一方面，與東部城市相比，西部城市顯然在人口、企業(yè)、服務等資源競爭方面不具備先發(fā)優(yōu)勢，需要以“先栽梧桐、再引鳳凰”的思路發(fā)揮政策的最大效用，這就是一個“做蛋糕”的過程。初創(chuàng)期的基層政府機構存在較大的變數(shù)，最大的優(yōu)勢在于基層公共管理者的組成，“政治攀登者”相對較多，“保守主義者”相當對較少。如果組織結構和組織職能能夠同軌聚焦，那么基層人事優(yōu)勢就能得到充分發(fā)揮，成為基層組織發(fā)展的最大推力。二是發(fā)展期的基層政府機構。這一類組織主要存在于老城區(qū)的二圈層，在成功渡過初創(chuàng)期的發(fā)展階段后，面臨著兼有老城區(qū)和新城區(qū)的更為復雜的環(huán)境挑戰(zhàn)。從內(nèi)部來看，組織在高速發(fā)展后進入一個惰性階段，組織進入膨脹狀態(tài)，內(nèi)在惰性氛圍在提升，內(nèi)部各部門和基層公共管理者為了取得更好的政績和局部利益而出現(xiàn)競爭與妥協(xié)，在漸變中推動著組織邊際制度的調(diào)整。[15]從外部來看，發(fā)展期的基層政府機構是一種“明星組織”，具備良好的發(fā)展預期，處于社會“聚光燈”之下，已經(jīng)通過持續(xù)性的服務績效贏得了上級政府和社區(qū)居民及其他相對人的青睞和信任。在發(fā)展期待的慣性作用下，上級政府部門更傾向于持續(xù)性的財政預算保障和政策支持，更多的有抱負的“政治攀登者”加入發(fā)展期的基層政府機構中，形成了新的人事動能。但同時，組織的內(nèi)在損耗和外在損耗同時出現(xiàn)：城市中同級別的基層組織由于競爭關系，對發(fā)展中的組織抱有敵意和抵制傾向；組織內(nèi)“搭政績順風車”的官僚增多，即便是“政治攀登者”由于數(shù)量增加，也對組織協(xié)調(diào)與控制提出了更高要求。三是成熟期的基層政府機構。這一類組織廣泛存在于老城區(qū)的核心區(qū)域，由于環(huán)境條件已經(jīng)相對穩(wěn)定，組織結構的變量相對減少，組織發(fā)展進入減速發(fā)展的狀態(tài)。大部分“政治攀登者”由于職務晉升離開了基層政府機構，那些升遷無望的“保守主義者”留了下來，由于組織年齡效應，漸進保守主義定律在這里得到體現(xiàn)：“所有組織，隨著自身的成熟，將傾向于變得更加保守?！盵16]

一般而言，由于社會職能的服務需要，絕大多數(shù)政府機構不會進入“死亡周期”，只會進入“僵化周期”。城市基層政府機構跳出“僵化周期”的關鍵在于準確定位組織所處的發(fā)展周期階段，保證同環(huán)境的交互回應和相互協(xié)調(diào)，減少思維慣性和行為慣性的固有模式，及時調(diào)整內(nèi)在組織結構、轉(zhuǎn)變組織職能、強化人事保障、提升服務能力，加強對環(huán)境變動性和不確定性的預判、應對和駕馭，從而增強組織發(fā)展的績效。西部城市基層政府機構應當在外部環(huán)境回應和生命周期把握上更加敏銳，并因勢利導地深化機構改革，在高質(zhì)量發(fā)展中提升城市化的內(nèi)涵，從“質(zhì)”的層面形成對東部沿海地區(qū)的超越。

三、周期性異構：對西部城市基層政府機構的切面比較

組織結構的變化是一種制度變遷，其本質(zhì)是在社會發(fā)展過程中對人與人之間的關系以及組織與組織之間的關系調(diào)整和利益平衡。成都作為國家級中心城市，城市化進程走在我國西部前列，同時也面臨著深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展重任，基層政府機構表現(xiàn)出較大的環(huán)境差異性和結構多樣性。

（一）B街道：初創(chuàng)期的基層組織。B街道地處國家級新區(qū)，正處于城市化起步期，下轄8村1社區(qū)，幅員面積38平方千米，人口3.1萬余人，在三個基層行政轄區(qū)中面積最廣、人口密度最低，居民組成多為農(nóng)村人口。按照中央和地方政府的部署要求，B街道的機構職能主要表現(xiàn)在征地拆遷協(xié)調(diào)項目服務、加快推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、強化招商引資促進現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快基礎設施建設構建宜人宜居宜商環(huán)境、規(guī)范民生保障體系建設等五個方面。街道內(nèi)設10個部門：綜合科、社會建設科、社會事業(yè)科、社會治理科室、建設發(fā)展科、產(chǎn)業(yè)促進科、綜合便民服務中心、司法所、綜合執(zhí)法隊、食品藥品與質(zhì)量監(jiān)督所。把結構設置和職能配置結合起來看，B街道在城市化進程中除了必備的社會職能外，更加突出經(jīng)濟職能，同時按照中央“五大發(fā)展理念”和新區(qū)建設標準，對生態(tài)環(huán)境有所關注。B街道從組織構架上基本完成了對公共服務、社會管理、生態(tài)資源保護三大職能的覆蓋，同時基于轄區(qū)發(fā)展定位和初創(chuàng)組織價值，對招商引資、產(chǎn)業(yè)培育、基礎設施配套等經(jīng)濟職能也比較倚重。

（二）J街道：成長期的基層組織。J街道處于現(xiàn)代化建設中的新興城區(qū)，下轄7個社區(qū)，幅員面積5平方千米，人口8萬余人。轄區(qū)內(nèi)有眾多納稅企業(yè)，社區(qū)居民主要以農(nóng)轉(zhuǎn)非拆遷安置和城市拆遷人員為主。J街道的機構職能主要表現(xiàn)在以產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級轉(zhuǎn)型拓寬經(jīng)濟發(fā)展空間、提升公共服務供給能力和內(nèi)涵質(zhì)量、以街區(qū)改造和環(huán)境保護打造“美麗”名片、深化社區(qū)綜合治理促進平安和諧、鼓勵實施創(chuàng)新創(chuàng)造等五個方面。街道內(nèi)設12個部門：黨政辦公室、社會治安綜合治理辦公室、流動人口管理辦公室、社會事務科、經(jīng)濟發(fā)展科、城市管理科、武裝部、財政所、衛(wèi)生服務中心、就業(yè)社保中心、社區(qū)服務中心、文化活動中心。把結構設置和職能配置結合起來看，J街道正處于經(jīng)濟驅(qū)動型向社會治理型轉(zhuǎn)型的過渡期，既要繼續(xù)強化城市化初期的經(jīng)濟職能，又要深化公共服務和社會管理職能，著眼于行政區(qū)域的持續(xù)發(fā)展，也注重生態(tài)資源環(huán)境保護。由于轄區(qū)人口組成比較復雜，J街道的社會職能呈現(xiàn)出功能分化的特點，公共服務與社會管理點多、事雜、任務重。

（三）S街道：成熟期的基層組織。S街道地處城市老城區(qū)，歷史文化底蘊豐富，下轄4個社區(qū)，幅員面積1平方千米，人口4.5萬余人，在三個基層行政轄區(qū)中面積最小、人口密度最高，以傳統(tǒng)城市居民為主。S街道的機構職能主要表現(xiàn)在把握招商引資主動權推進經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化基礎設施建設改善市容環(huán)境、規(guī)范社區(qū)管理強化自治功能、以“大聯(lián)動、微治理”建設平安街道、聚焦特色重點提升公共服務水平等五個方面。街道內(nèi)設15個部門：黨政辦公室、黨群工作科、公共服務科、社會治理科、城市管理科、城市轉(zhuǎn)型服務科、行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)辦公室、監(jiān)察科、司法所、市場監(jiān)管所、商圈管理科、便民服務中心、經(jīng)濟工作科、公共服務中心、綜合執(zhí)法隊。將結構設置和職能配置結合起來看，S街道所承擔的經(jīng)濟職能基本穩(wěn)定，處于維護和延續(xù)的狀態(tài)；公共服務有著較好的基礎，職能改進的重點在于提升服務的整體質(zhì)量，通過政府購買、多元協(xié)同、個性化服務等進一步提升居民滿意度；社會管理職能需要更加注重應變，針對城市社區(qū)的矛盾風險作出及時處置。和B街道和J街道相比，S街道的保障職能部門相對繁雜，產(chǎn)生了組織內(nèi)在的協(xié)作力損耗。

綜合比較，初創(chuàng)期的城市基層政府機構由于經(jīng)濟資源支撐的需要，經(jīng)濟職能任務相對比較繁重，社會職能更注重基本服務的保障；當組織發(fā)展到成長期，社會職能面臨的復雜性和不確定性陡增，應對施策更需要突出協(xié)同性和針對性；成熟期的組織在職能履行上相對比較平穩(wěn)，重點從規(guī)模擴張、數(shù)量提升演變?yōu)閮?nèi)涵挖掘、質(zhì)量提高。外在環(huán)境和所處周期的差異性，決定了西部城市基層政府機構改革需要把握機構的個性化特點，以結構的權變性應對基層治理的復雜性。

四、西部城市基層政府機構權變的努力方向

按照中央的部署要求，在新一輪黨和國家機構改革中，要著眼于服務方便人民群眾、符合基層事務特點，構建簡約高效的基層管理體制。[17]西部城市基層政府機構改革在嚴格把握“黨的全面領導、以人民為中心、優(yōu)化協(xié)同高效、全面依法治國”四個基本原則的基礎上，應當突出基層機構改革的權變趨勢，把個性化特征和共性化特點結合起來，兼顧約束性和靈活性，確保與中央及上級黨政機構同頻共振、相得益彰。

（一）領導指揮集約化。權力結構在于保障權威作用的發(fā)揮，明確領導和被領導關系，保障出現(xiàn)分歧時迅速做出決策。[18]改革開放以來，黨的組織結構的改革先后進行了4次，政府組織結構的改革先后進行了7次。在改革中總結的一條重要經(jīng)驗是“單兵突進”往往效果有限、“集團推進”才能實現(xiàn)更好的整體效用。國家治理體系是一個整體，行政機構只是其中一個部分，改革如果沒有其他方面的呼應和配合，一些重大問題就無法得到有效解決。[19]城市基層政府機構改革要注重權威集中和領導權力的銜接，避免在基層治理過程中的權威碎片化和領導指揮權的累進衰減。這需要把基層黨組織、行政組織、群團自治組織的指揮權力集中起來，發(fā)揮“黨領導一切”的權威作用，厚植黨在城市基層治理的執(zhí)政根基。在基層政府機構中，黨政綜合辦公部門、監(jiān)察審計部門、組織人事部門、群團工作部門等可以加強整合，減少部門化帶來的領導權力壁壘，確保指揮命令一個口子出發(fā)、一竿子插到底、令行禁止政令暢達。

（二）基層職能清晰化。按照職能定位，政府主要發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理和生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護五大作用。城市基層政府機構，要更加突出職能的公共性和對居民訴求的回應度，按照“簡政放權”的基本思路，基層職能需要進一步向公共服務和社會管理聚焦，減少對市場經(jīng)濟行為和其他組織可以承擔職能活動的涉足，解決好缺位、越位和不到位的問題。多元協(xié)同是強化公共服務和社會管理職能的重要支撐。比如，在社區(qū)公益項目上，街道可以把社區(qū)項目的選擇、管理等權限下發(fā)社區(qū)，根據(jù)社區(qū)居民需求完成項目遴選、設計、管理和監(jiān)督，既調(diào)動居委會的工作積極性，又確保公共服務更加貼近居民訴求。[20]政府向社會組織購買公共服務是基層高效履職的重要路徑。比如，街道向社區(qū)社會組織購買公共服務項目，具體的服務供給行為讓社會組織實施，基層政府機構負責項目的動議、需求分析、采購談判、監(jiān)督糾偏、質(zhì)量評估等，實現(xiàn)從“劃槳”向“掌舵”的角色轉(zhuǎn)型。

（三）部門模塊團隊化。官僚科層制的建設動機是通過專業(yè)劃分提升專業(yè)工作的效率和質(zhì)量，這一結構在應對復雜系統(tǒng)時具有技術精確性的特點，但在基層組織層面又表現(xiàn)出極強的“自反性”，由結構理性產(chǎn)生了結果的非理性。城市基層政府機構改革應當改變過去“以職能為中心”的原則，以任務型組織建設為中心提升團隊協(xié)同能力。以任務為中心的團隊不存在部門與部門間的交叉重疊，同一個團隊里面由不同的成員承擔不同的服務職能，共享著共同的組織資源，把傳統(tǒng)科層制結構下的跨部門協(xié)同損耗“內(nèi)化”為團隊內(nèi)的協(xié)同配合。這樣，分工—協(xié)作關系和部門邊界都被打破，組織結構具備流動性，組織資源可以根據(jù)任務需求隨時重新組合。[21]具體而言，街道可以探索“保障部門綜合化”與“服務部門整合化”相結合，也就是后臺支撐性的部門能綜合的要盡量綜合，對公共服務類的部門和社會管理類的部門進行分別整合，比如流動人口管理、街道市容治理、矛盾糾紛調(diào)解、綜合行政執(zhí)法等部門就可以整合到一起，從而建立起面向社會居民的“一攬子”服務團隊，以立體架構保障組織高效履職。

（四）人員調(diào)劑靈活化。編制管理是基層政府機構改革的硬約束，在總編設定的條件下，人員配備不能有絲毫的突破。這一框架約束需要組織編制法制化來落實，同時又需要編制管理信息化來執(zhí)行和監(jiān)督。在框架約束的前提下，編制的使用應當突出靈活調(diào)劑，也就是編制數(shù)量只下達到基層政府組織，形成一個“總籃子”，而不必細化到部門和崗位，避免編制剛性和任務柔性發(fā)生沖突。編制名額落實到人頭，編制隨人走而不隨崗定，為任務導向和團隊建設提供條件支撐。這樣，編制管理在總量一定的前提下，有保有壓、此消彼長，靈活調(diào)劑或周轉(zhuǎn)使用各類編制資源，進行動態(tài)調(diào)整，促進結構的優(yōu)化布局。[22]城市基層政府機構應當協(xié)同上級黨政組織，根據(jù)機構改革的基本方向確定新的“三定”方案，并在人事、審計、監(jiān)察等部門的協(xié)同下，實施周期性的專項督查，避免人員和機構陷入新的“膨脹—約束—膨脹”循環(huán)圈。