靳 亮, 陳世香

(武漢大學 政治與公共管理學院, 湖北 武漢 430072)

十八屆三中全會公報指出,建設社會主義文化強國,增強國家文化軟實力,需要進一步深化文化體制改革。因此,完善包括政府文化管理機構在內(nèi)的文化管理體制是新時期深化文化體制改革的實踐要求。在我國,政府文化管理體制是指“分散于黨政宣傳文化職能部門的不同文化管理職能以及作為這些職能載體的機構之間的整合方式,可以稱為政府文化管理職能與機構整合方式”[1]。相應地,政府文化管理機構是政府文化管理職能的載體和主要制度表現(xiàn)形式。學界較多在文化體制、文化管理體制等綜合性研究中涉及政府文化管理機構,陳世香[1]對我國政府文化管理體制改革的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)進行了專門研究,并總結出地方文化管理機構改革的幾種模式。這些研究涉及我國政府文化管理機構的歷史和現(xiàn)實。然而,鮮有學者對1949年以來我國政府文化管理機構的歷史變遷及其規(guī)律做專門研究,也未有研究者從歷史制度主義視角探討這一主題。本文所指政府文化管理機構立足于中央層面主管文化管理職能的黨政宣傳文化部門,包含國務院文化類管理機構以及中共中央宣傳部這一主管機構,由于黨和政府權威的融合,統(tǒng)一視為政府文化管理機構。由于中央文化管理機構的確立、變遷還受到地方的影響,部分內(nèi)容還將涉及地方文化管理機構。

作為新制度主義重要分支的歷史制度主義,是當代西方政治科學分析范式之一。21世紀伊始,該理論引入我國,且逐漸發(fā)展為國內(nèi)社會科學界熱點理論研究工具。國內(nèi)部分學者將其運用于高等教育和公共管理領域,以解釋我國高等教育政策和各種公共管理制度的歷史變遷。如對高校專業(yè)設置政策、高校畢業(yè)生就業(yè)政策、高考加分政策等制度的變遷分析;對行政審批制度、慈善事業(yè)、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給等制度的變遷分析等。這些研究表明,歷史制度主義為各類制度的歷史變遷提供了一種具有解釋力的分析框架,有助于探尋制度變遷背后的內(nèi)在規(guī)律。為此,本文試圖運用這一分析架構,剖析我國中央文化管理機構近七十年的歷史變遷,檢視其內(nèi)在變遷規(guī)律,期望能夠為政府文化管理體制創(chuàng)新提供一種新的思路。

一、歷史制度主義及其分析框架

歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展,由于在研究方法上與傳統(tǒng)政治學的淵源以及對規(guī)范問題的關注,“新制度主義”[2]成為一種頗具解釋力的分析范式。然而,新制度主義因其在基本主張上的差異而存在多個流派。西方學者對流派的劃分也不一致,較有代表性的是“三分法”[3],即認為存在歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義三種分析途徑。

其中,“歷史制度主義的興起和發(fā)展是對20世紀六七十年代盛行的政治學集團理論和結構功能主義的一種反應”[3],該學派對制度的界定比較寬泛,主張以制度為中心來考察歷史,以國家、政治制度為中心來分析歷史[4]。有學者提出,制度是“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結構的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”“與組織和正式組織所制定的規(guī)則和慣例相連”[3];亦有學者認為,制度是扎根于政體的組織結構或政治經(jīng)濟中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范等,認為制度本身就是一個行動主體[4];還有學者認為,制度“不僅包括正式的組織,而且包括非正式的規(guī)則和程序”[5]。因此,在歷史制度主義觀點中,制度有三個方面的涵蓋:正式制度,非正式的制度、程序、慣例、觀念,以及正式的組織結構。

作為一種中觀層次的分析架構,歷史制度主義的分析框架主要體現(xiàn)在它的結構觀和歷史觀上[6]。其中,結構分析范式主要體現(xiàn)在:(1)繼承舊制度主義對正式制度的強調(diào),肯定政治制度對公共政策和政治后果的影響。在這個意義上,國家宏觀政治背景、整體制度設計影響具體的制度安排,各具體制度在國家宏觀制度背景下得以闡釋。(2)受到結構因果觀的影響,強調(diào)政治變量間的結構關系或排列方式對政治后果的影響,“尤其傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中,社會經(jīng)濟的發(fā)展程度和觀念的分布也是他們重點考慮的因素”[3]。在這個意義上,具體政治制度的產(chǎn)生是一系列政治變量的結果,包括經(jīng)濟發(fā)展水平、利益關系、觀念信仰等要素。

歷史制度主義之所以被冠以“歷史”,主要由于該學派認為歷史是克服人類理性局限的一個主要途徑[4]。其歷史分析架構主要涉及:(1)強調(diào)過去對當下的影響,即前一階段的政策選擇往往會影響后一階段的政策選擇。(2)強調(diào)制度變遷中的“路徑依賴”。一旦進入某個制度模式,由于該模式提供了相對于其他制度更大的收益,沿著該路徑延續(xù)下去的可能性就會增大。(3)強調(diào)制度變遷中的制度斷裂及生成機理。制度變遷總體上被分成制度存續(xù)的“正常時期”和制度斷裂的“關鍵節(jié)點”。正常時期的制度變遷遵循路徑依賴,制度斷裂則構成制度變遷的“關鍵節(jié)點”,新制度的形成與否取決于在該節(jié)點上各種政治力量的對比。一旦進入某種新制度后,報酬遞增和自我強化機制會使制度得以鞏固。(4)存在一種放大歷史視角的傾向,即致力于發(fā)掘產(chǎn)生較大影響的重大政治事件,并以此建構歷史性變遷的因果關系。

然而,無論是制度變遷還是制度選擇,歸根結底要由制度與行為間的互動來推進。歷史制度主義傾向于從相對廣泛意義上界定制度與行為間的相互關系,并給出“算計路徑”和“文化路徑”兩種解答[3]?！八阌嬄窂健睆娬{(diào)人們尋求最大化實現(xiàn)自身偏好的傾向會使他們徹底考慮每一種方案,制度為行動者提供了其他行動者現(xiàn)在或?qū)硇袨榈拇_定性程度,而制度存續(xù)是由于其表現(xiàn)出了類似于納什均衡的某種平衡。“文化路徑”則認為制度選擇行為受到個體世界觀的影響,個體會選擇符合自身世界觀的方案,而制度也為行動提供了道德或認知模板,制度存續(xù)是因為與制度相聯(lián)的慣例使得個體選擇不可能有清晰的目標。

二、我國政府文化管理機構的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)軌與創(chuàng)新

如前所述,政府文化管理機構是政府文化管理職能的載體和表現(xiàn)形式,在歷史制度主義的范疇下也是一種重要制度形式。對其歷史演變進行系統(tǒng)描述,是對這一現(xiàn)象進行分析的前提。自1949年以來,我國中央層面的政府文化管理機構大致經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展。

(一)初步建立階段

中華人民共和國成立初期,政府文化管理體制受到戰(zhàn)時中國共產(chǎn)黨宣傳文化領導體制的影響,呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征。在中央政府成立之前,作為中國共產(chǎn)黨組織機構的中共中央黨委宣傳部(簡稱“中宣部”),實際代行革命根據(jù)地的文化管理職能。1949年之后,政務院下設文化教育委員會,負責管理文化部、新聞總署、出版總署等機構[7],中宣部將解放前所屬的新華通訊社、廣播事業(yè)管理處劃歸新聞總署,電影管理局劃歸文化部,新華書店劃歸出版總署[8]109。這就奠定了新中國文化管理機構的基本格局。

隨著社會主義“三大改造”的推進,各類文化團體紛紛被納入政府統(tǒng)一管理之下,實現(xiàn)國家化,執(zhí)政黨和政府成為文化管理的唯一主體,建立了與高度集中計劃經(jīng)濟體制相適應的文化管理體制。與此同時,隨著執(zhí)政地位的鞏固,中國共產(chǎn)黨逐漸將文化視為意識形態(tài)宣傳工具,文化的政治屬性確立并得以強化。在“反右”“文化大革命”等政治運動中,政治意識形態(tài)成為指導、調(diào)控文化管理關系的最高標準。但隨著“文革”的爆發(fā),中宣部、文化部等文化領導和管理機構紛紛癱瘓,取而代之的是由“四人幫”組建的“中央組織宣傳組”“中央文革小組文藝組”等機構[8]71,此前建立的文化管理體制趨于解體。

(二)整合與轉(zhuǎn)軌探索階段

“文革”的結束構成中央文化管理機構變遷中的一個“關鍵節(jié)點”。1977年,中宣部、文化部等機構遵循“文革”前的機構設置路徑相繼恢復重建。然而,隨著國務院組成部門的膨脹,中央提出精簡機構的要求,拉開了文化管理機構整合的序幕。同時,改革開放政策使國家宏觀背景發(fā)生重大變化,市場經(jīng)濟得到承認并逐漸確立,傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制管理形態(tài)逐漸淡化。這客觀上推動文化管理機構轉(zhuǎn)軌以適應新的環(huán)境要求。如中央在十一屆三中全會后強調(diào),宣傳文化部門的責任在于把干部群眾的思想引導到四個現(xiàn)代化建設上來,由服務政治斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)榉战?jīng)濟建設[9]268。

相應地,這一時期中央文化管理機構在政府機構改革的推動下,經(jīng)歷了數(shù)輪整合與變遷。1982年,國務院將直屬的國家出版事業(yè)局、文物事業(yè)管理局、外文出版發(fā)行事業(yè)局、對外文化聯(lián)絡委員會合并至文化部。1987年新設新聞出版署,并于2001年更名為新聞出版總署,升為正部級單位。1998年,國家廣播電影電視部改為國家廣播電影電視局,歸國務院直屬[10]。通過這幾輪改革,在國務院形成文化部、新聞出版總署、國家廣播電影電視局三個文化管理機構,在歸口管理上統(tǒng)一接受中宣部監(jiān)督指導。

(三)改革與創(chuàng)新階段

進入21世紀后,政府文化管理機構面臨新一輪改革壓力。開始的思路是先由國家出臺試點政策,要求地方結合自身特點進行制度創(chuàng)新,呈現(xiàn)出中央與地方在制度創(chuàng)新上的互動。以2003年7月《關于文化體制改革試點工作的意見》出臺為“關鍵節(jié)點”,采取先試點、后推廣的方法,推動改革試點地區(qū)實施制度創(chuàng)新。在此基礎上,2006年1月,中央進一步頒布《關于深化文化體制改革的若干意見》,對改革進行全面部署,地方政府文化管理機構整合全面展開。地方的“先試先行”為中央層面的改革奠定了基礎,中央的文化管理機構創(chuàng)新在2013年機構改革中得以實現(xiàn)。是年,國務院整合新聞出版總署、廣電總局的職責,組建國家新聞出版廣播電影電視總局,并與文化部一起形成兩個文化管理機構共治新局面。

值得注意的是,這期間中宣部的職責與監(jiān)督指導地位沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。不過,中央文化政策有較大調(diào)整,2004年《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》提出“增強我國文化的總體實力,推動中華文化更好地走向世界,提高國際影響力”[11]。文化政策的重心開始從改革開放前的整合民眾以及改革開放后的以經(jīng)濟建設為中心,向國家軟實力提升的指向轉(zhuǎn)移。這意味著政府文化管理機構設置的國家宏觀背景的轉(zhuǎn)變。

三、我國政府文化管理機構演化的結構邏輯

“歷史制度主義所強調(diào)的結構的重要性一方面繼承了舊制度主義強調(diào)正式制度的重要作用的觀點;另一方面也受到了阿爾都塞和普蘭查斯等人為代表的結構主義馬克思主義的結構因果觀的影響”[6],由此形成了歷史制度主義雙重意義的結構觀。其中,第一層次結構觀肯定了政治制度或結構對公共政策的影響。在這個意義上,國家宏觀政治背景、整體制度結構將影響具體的制度安排;第二層次的結構觀則強調(diào)政治變量間的結構關系對公共政策的影響。在這個意義上,具體政治制度的產(chǎn)生是系列政治變量相互作用的結果。在這一解釋框架下,作為一種制度形式的政府文化管理機構明顯受到國家宏觀制度背景以及各相關政治變量的影響,后者的作用使其不斷變遷和革新。

(一)背景與制度:國家宏觀制度背景決定政府文化管理機構的產(chǎn)生和演化

在分析各國面臨共同壓力條件下做出極大差異政策選擇的原因時,歷史制度主義繼承了舊制度主義強調(diào)政治制度重要作用的觀點,強調(diào)既定國家宏觀制度背景對各國做出不同政策選擇所具有的影響[6]。而國家宏觀制度背景主要指一國經(jīng)濟、政治、社會的基本制度安排,“是指憲法所規(guī)定的基本政治制度與經(jīng)濟制度”[12]。對我國而言,不同時期的宏觀制度背景決定了政府文化管理機構的設置和演化。

改革開放前,我國政府文化管理機構的建立和演化,取決于下述宏觀制度背景:(1)新政權的建立。1949年新政權建立伊始,客觀上要求建立一套對全國各項文化事務進行管理的官僚機器,文化管理機構應運而生。(2)中國共產(chǎn)黨在全國領導地位的確立。取得全國政權后,政府文化管理機構從其在革命時期構建的宣傳領導機構中產(chǎn)生,并接受其宣傳機構的領導,遵照其意志制定方針、政策,形塑了文化管理機構中的黨政關系格局。(3)高度集中政治體制的確立。該體制為確保全國政令的統(tǒng)一,要求下級服從上級、地方服從中央,因此建立了縱向?qū)哟吻逦?、橫向分工明確的文化管理機構。(4)反復出現(xiàn)的政治運動。“反右”“文化大革命”等政治運動,一方面強化了黨委對文化管理機構的領導和干預,使文化管理機構面臨高度政治化、集權化局面;另一方面也對政府文化管理機構造成連續(xù)沖擊,使后者面臨癱瘓。(5)法治不足與人治過盛氛圍對文化管理機構的穩(wěn)定性形成沖擊,政府文化管理機構往往因政治需要而受到調(diào)整甚至裁撤,顯示出較強的隨意性。

改革開放后,文化管理機構實現(xiàn)大規(guī)模調(diào)整,其宏觀制度背景在于:(1)改革開放的時代背景。十一屆三中全會之后,計劃經(jīng)濟時期積累的大量弊端要求在各領域推進改革,政府文化管理機構被囊括進文化體制和行政體制改革范疇之內(nèi),隨著文化體制和行政體制改革的推進而不斷推進。(2)市場經(jīng)濟體制的逐步確立。社會主義市場經(jīng)濟的確立與完善,使市場和社會活力得到激發(fā),一方面要求政府下放權力,推進政府與文化企事業(yè)單位職責分開,如1988—2013年文化部門的每次改革都要求下放一定的事務性職能給直屬企事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會來轉(zhuǎn)變政府職能,推動政企、政事分開[10];另一方面又要根據(jù)文化市場發(fā)展需要,建立相應的文化市場管理機構,如文化部于1989年設文化市場管理局,全國文化市場監(jiān)管體系開始建立[13]。(3)政府機構改革的輪番推進。改革開放后國務院共推動七次機構改革,在每次改革的推動下,政府文化管理機構不斷轉(zhuǎn)變職能、理順關系、提高效率。如1982年國家出版事業(yè)局等四部門合并至文化部;1998年設廣播電影電視總局;2013年將新聞出版總署、廣電總局整合,組建國家新聞出版廣播電影電視總局。這些改革都是在國務院機構改革的直接推動下完成的。(4)依法治國的提出和推進,對政府行為的規(guī)范化提出要求,也對政府機構設置、增強政府穩(wěn)定性提出要求,使得政府文化管理機構不再隨意裁撤。(5)全球化背景下,文化在國家競爭中的地位不斷上升,作為國家軟實力,迫使政府調(diào)整文化管理機構,提高文化管理能力,以適應全球文化競爭的需要;同時,發(fā)達國家政府管理經(jīng)驗的示范效應,為政府文化管理機構與機制、管理方法革新帶來契機。

(二)變量與制度:相關政治變量影響政府文化管理機構的產(chǎn)生和演化

歷史制度主義強調(diào)各政治變量間排列方式與結構關系對政治結果的影響。盡管歷史制度主義“極其關注政治生活中制度所扮演的角色,但很少有歷史制度主義者堅持說制度是產(chǎn)生政治結果的唯一因素。他們傾向于將制度與其他因素一道定位于因果鏈之中,社會經(jīng)濟發(fā)展與觀念的分布也是他們重點考慮的因素”[3]。何俊志則認為,“利益、觀念和制度三者間的結構性關系一直是歷史制度主義關注的核心”[6]。

相應地,經(jīng)濟發(fā)展程度、利益因素、觀念意識形態(tài)等變量與政治制度共同處于因果鏈條之中,政府文化管理機構的選擇、持續(xù)與變遷受到了這些因素的影響。具體而言:(1)經(jīng)濟發(fā)展程度。新中國成立初,經(jīng)濟發(fā)展水平較低,計劃經(jīng)濟體制的確立適應了大規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展的需要,但排斥了市場,也排斥了社會的自主發(fā)展空間,政治、經(jīng)濟、社會、文化高度一體化、國家化,執(zhí)政黨和政府成為文化管理的唯一主體,體制外的力量沒有進入文化領域的合法性[13]。改革開放后,隨著市場經(jīng)濟的逐步確立,市場和社會要素不斷成長壯大,政府為順應這一形勢,不斷推動職能轉(zhuǎn)變,理順政企、政事關系,客觀上推動政府調(diào)整文化管理機構、縮減規(guī)模。如2001—2017年,國務院為適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求,在數(shù)輪行政審批改革中取消和下放數(shù)百項文化管理權力,直接推動了政府職能轉(zhuǎn)變[10]。(2)利益因素。文化管理機構的設置涉及到各文化專業(yè)系統(tǒng)、中央與地方、黨與政等多重關系,其背后實質(zhì)是權力和利益關系。1949年之后,政府文化管理機構依據(jù)專業(yè)職能分工,將全國文化事業(yè)分門別類納入系統(tǒng)化管理軌道,這就形塑了文化管理部門之間的職責關系;條塊關系模式使地方文化行政部門要受上級主管部門的指導,形塑了中央和地方文化管理關系;在黨政關系上,各級黨委對同級文化機構實施包括負責人任命、人員編制、財政劃撥等管理職能。另外,機構調(diào)整還要受到內(nèi)部人員利益的影響。有數(shù)據(jù)顯示,在文化管理機構工作人員中,有72.6%的受訪對象認為人員分流是構成我國政府文化管理體制改革的主要阻力[1]。(3)意識形態(tài)因素。意識形態(tài)是影響我國政府文化管理機構設置與變遷的關鍵變量。隨著執(zhí)政地位的確立,中國共產(chǎn)黨將文化視為意識形態(tài)的宣傳工具,文化的政治意識形態(tài)屬性確立起來并不斷得以強化,成為指導、調(diào)控文化管理關系的最高標準。“文革”期間,這一因素影響最為顯著。改革開放后,與以經(jīng)濟建設為中心的要求相適應,在堅持黨對文化的領導前提下弱化文化的政治屬性,強調(diào)文化服務于經(jīng)濟建設和改革開放。

四、我國政府文化管理機構演化的歷史邏輯

認為歷史是克服人類理性局限的一個主要途徑是歷史制度主義的最大特色。歷史制度主義強調(diào)過去的政策選擇對現(xiàn)在政策選擇的影響,進而闡釋了制度變遷中的“路徑依賴”規(guī)律。在該理論看來,制度變遷過程整體上分為制度存續(xù)的“正常時期”和制度斷裂的“關鍵節(jié)點”。在“正常時期”強調(diào)路徑依賴對制度存續(xù)的作用,在“關鍵節(jié)點”上則強調(diào)重大歷史事件對制度變遷的作用。

(一)制度斷裂與關鍵節(jié)點:政府文化管理機構變遷中的重大事件

“歷史制度主義的歷史觀還意味著歷史制度主義的文獻體系中存在一種放大歷史視角的特點”[6],因此,歷史制度主義在分析中致力于發(fā)掘能產(chǎn)生重大影響、不經(jīng)常發(fā)生的重大事件,同時忽視微小事件。重大事件的發(fā)生往往導致制度平衡被打破,造成舊制度的崩潰,形成制度斷裂的“關鍵節(jié)點”。在制度斷裂的關鍵節(jié)點上,新制度將會產(chǎn)生,而在塑造新制度過程中又會引發(fā)緊張的政治沖突[5]。

依據(jù)前文分析,中央文化管理機構在歷史變遷中至少存在三個重大的“關鍵節(jié)點”:(1)1949年中華人民共和國的成立。新政權的建立打破了舊政權管理機構的連續(xù)性,客觀上要求建構不同于舊政權,也不同于執(zhí)政黨在尚未取得全國政權的革命時期的文化管理機構。(2)1978年十一屆三中全會的召開。黨和政府工作重心的轉(zhuǎn)移與改革開放基本國策的確立,需要打破計劃經(jīng)濟時期尤其是“文革”時期的文化管理模式以適應新時期的要求,具體言之,即否定中央文革小組管理文化的模式。(3)2003年《關于文化體制改革試點工作的意見》的頒發(fā)與實施。這標志著“以政府職能調(diào)整與機構改革為核心內(nèi)容之一的文化體制試點改革拉開帷幕”[14]。推進文化體制改革,適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求,繁榮和發(fā)展中國特色社會主義文化,客觀上要求變革政府文化管理機構。

重大事件的發(fā)生為制度創(chuàng)新提供了契機,然而,在重大事件發(fā)生的“關鍵節(jié)點”上,新制度的形成往往有多種可能。按照歷史制度主義的闡釋,決定“關鍵節(jié)點”之后制度走向的是環(huán)境的需要和政治力量對比的變化。具體到中央文化管理機構的變遷,體現(xiàn)在:(1)中華人民共和國成立時,政府文化管理機構要適應1949年后文化管理和發(fā)展的需要,而非革命時期以政治動員為主的環(huán)境需要。在政治力量對比上,共產(chǎn)黨領導的全國革命的勝利決定了其在新成立的文化管理機構中地位的特殊性,表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨宣傳系統(tǒng)在政府文化管理機構中領導與監(jiān)督地位的確立。(2)“文革”結束后,隨著“四人幫”勢力的覆滅,由中央文革小組負責的文化管理機構走到盡頭?；謴椭亟ǖ闹醒胛幕芾頇C構要根據(jù)改革開放基本國策和以經(jīng)濟建設為中心的環(huán)境變化進行調(diào)整,適當增減相應的機構與職能。(3)十六大前后,經(jīng)濟體制改革不斷推進,而文化體制改革滯后。在改革成為全社會共識的環(huán)境下,文化體制改革的迫切性被提出。由此,十六大做出“推進文化體制改革”的戰(zhàn)略部署,并于2003年出臺改革試點工作意見,開始推動文化管理機構改革。

(二)制度繼承與自我強化:政府文化管理機構變遷中的路徑依賴

歷史制度主義所強調(diào)的路徑依賴表現(xiàn)在兩個方面。其一,“關鍵節(jié)點”雖打破了制度的連續(xù)性,但新制度繼承了舊制度的某些特征,受到舊制度的制約和影響。即前一階段的制度安排會影響后一階段的制度選擇和安排。其二,一旦進入一種制度模式,沿著該模式繼續(xù)深入下去的可能性增大。原因在于,該模式一旦固定下來,“學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增大將使得制度的改變變得越來越困難”[6]。有學者更是指出,政治制度具有變革的惰性,比經(jīng)濟制度變遷有著更強的路徑依賴[15]。因此,制度一旦固定便經(jīng)由自我強化而進入一種“鎖定狀態(tài)”,打破這種“鎖定狀態(tài)”的唯一辦法是等下一個“關鍵節(jié)點”的出現(xiàn)。

在“制度斷裂”之后,中央文化管理機構的歷史演化存在明顯的路徑依賴現(xiàn)象。表現(xiàn)在:(1)1949年之后對之前文化管理模式的繼承。中華人民共和國建立的文化管理機構在延安時期就已奠基,體現(xiàn)為指導思想上堅持馬克思主義,堅持文藝服從政治、服務于人民大眾;在機構設置上,繼承了延安時期中國共產(chǎn)黨宣傳文化領導體制的高度集中統(tǒng)一,體現(xiàn)在對黨校、黨報、文藝、出版等方面的管理體制上。(2)1978年之后文化管理機構的設置對“文革”期間以及五十年代管理模式的繼承。在“文革”結束這一“關鍵節(jié)點”上,由中央文革小組進行文化管理的模式被否定,對“文革”前所建立的文化管理機構進行恢復重建。雖然改革開放后因應新形勢需要,對文化管理機構進行轉(zhuǎn)軌探索,但建國初期確立的管理關系模式總體上得以保持。(3)2003年文化體制改革推動的文化管理機構創(chuàng)新毫無疑問建立在之前既有文化管理機構及相關模式基礎之上。這一階段的文化體制改革正是要加強和改善中國共產(chǎn)黨對文化工作的領導,理順政府與文化企事業(yè)單位的關系?？傮w上,這種后一階段對前一階段制度安排的承繼關系,是因舊制度不符合新環(huán)境的需要以及舊制度的缺陷而引起,但新制度是在舊制度基礎上創(chuàng)新,承繼了舊制度中的合理成分。

我國政府文化管理機構第二個層面上的路徑依賴表現(xiàn)在,新機構一旦產(chǎn)生,隨著收益遞增和自我強化,新設置的機構便進入一種鎖定的存續(xù)狀態(tài)。在中央文化管理機構演化的三個歷史時期中,機構設置在每個時期總體處于相對穩(wěn)定的平衡狀態(tài)。雖然各期間受到各種大小不一的政治事件影響時有波動,但歷史制度主義傾向于忽略這些微小事件而專注于“關鍵節(jié)點”。根據(jù)該理論,推動一種制度沿著既有模式繼續(xù)深入下去的原因在于“報酬遞增”,以及學習效應、協(xié)同效應、適應性預期和退出成本的增加。就中央文化管理機構的演變而言,新產(chǎn)生的機構對環(huán)境有較好的適應性,新制度產(chǎn)生的管理效益擴大了社會對制度變遷的認知和偏好。面對舊制度的缺陷以及自上而下的推動,各級政府學習、模仿、配合中央或其他地方政府的改革措施,這就確保了新制度得以固定和流行。同時,政治生活中存在的大量制度相互牽制,權力的非對稱性,以及復雜性和不透明的政治行為,使得政治生活中存在抵制變革的傾向,使得作為一種政治制度的政府文化管理機構的變遷有著更強的路徑依賴。

五、我國政府文化管理機構創(chuàng)新中行為與制度的互動

制度與行為間的關系是當代制度分析的核心。制度通過行為產(chǎn)生作用,制度變遷也由制度與行為的互動來推進。二者關系也是歷史制度主義關注的重點。然而,行為與制度間的關系具有復雜性。歷史制度主義在進行分析時,“不傾向于強調(diào)某一結果使人人都變得更好的程度,而傾向于強調(diào)某些集團的失利和其他集團的勝出”,即“權力和權力游戲中的非對稱性關系”[3]。換言之,制度通過賦予一部分人以特權,并將另一部分人置于不利地位。在這種模式下,制度與行為間的關系就變得復雜化。前文已指出,在制度與行為互動方面,歷史制度主義給出了“算計路徑”和“文化路徑”兩種解答,它們都對個體如何行動、制度起到了什么作用、制度為何會隨著時間的變化而存續(xù)等問題做出回答[3]。兩種解答顯示,制度與行為之間并非單向,而是雙向互動關系,制度對行為產(chǎn)生影響,而行為會影響制度的選擇,行為與制度在互動中推動制度變遷的發(fā)生。

(一)行為影響制度:中央對文化管理機構創(chuàng)新的行為選擇

在制度變遷過程中,制度提供了行為者界定其策略和追求利益的情境。行為者根據(jù)未來制度情景對自己的影響提前做出選擇,以使自己在未來制度情景中處于有利地位。因此,這里所指行為對制度的影響,主要指制度創(chuàng)新主體的行為選擇對制度安排的可能影響。在政府文化管理機構的歷史變遷中,制度創(chuàng)新主體主要是中央政府,行為對制度的影響主要指中央基于自身利益和價值判斷對制度作出相應的安排。

按照歷史制度主義的理論邏輯,作為制度創(chuàng)新主體的中央政府會對一系列因素進行衡量,進而決定選擇這個而不是那個制度。具體而言,(1)“算計路徑”的解釋。作為一個利益主體,中央政府決定是否實施制度創(chuàng)新、以及實施何種制度創(chuàng)新取決于是否有利于維持社會秩序和促進國家文化事業(yè)的發(fā)展。但凡出臺一項新的機構設置方案,中央會綜合衡量自身面臨的壓力和動力,選擇那些能夠確保中央政策目標最大化實現(xiàn)的方案。客觀上就會涉及到我國政府文化管理機構變遷中的動阻力因素。(2)“文化路徑”的解釋。價值定位和意識形態(tài)是我國政府文化管理機構創(chuàng)新時要考慮的一個重要因素,黨宣系統(tǒng)與政府文化管理部門的分工以及內(nèi)部設置在很大程度上以政府價值導向的考慮為基礎。黨宣系統(tǒng)的工作目標從計劃經(jīng)濟時期服務于政治動員,到改革開放后服務于經(jīng)濟建設,再到新時期增強國家“軟實力”。因此,不同時期的國家價值導向和價值定位在一定程度上影響機構內(nèi)部設置,如1990年中央對外宣傳小組的設置,1997年中央精神文明建設指導委員會辦公室的設置等。此外,高層領導人的政治理想和熱情也是推動文化管理機構變遷的因素,有研究顯示,我國公共文化政策是“政治理想推動的精英決策”[16]。由此可見價值觀及意識形態(tài)因素在我國政府文化管理機構設置中的重要地位。可以推論,推動中央政府實施制度創(chuàng)新,需要針對創(chuàng)新主體的利益和價值訴求,視時機賦予相應激勵,以推動制度創(chuàng)新的發(fā)生。

(二)制度影響行為:中央文化管理機構設置的創(chuàng)新決策影響地方行為

新制度的產(chǎn)生可以規(guī)范相關行為主體的選擇范圍,塑造其偏好和行為目標。制度在制度創(chuàng)新主體和作用對象之間形構了一組非對稱的權力關系,探索制度對行為的影響就有必要區(qū)分出制度的作用對象。在我國,中央的機構設置模式不僅影響社會公眾、文化企事業(yè)單位等,更直接影響地方政府行為。按照我國政府機構設置中的對口模式,中央一旦確定機構設置模式,不意味著制度創(chuàng)新的完成,而是在一定程度上規(guī)范和限制了地方行為,只有地方同時推動創(chuàng)新,制度變遷才算完成。因此,這里所指制度對行為的影響,主要探討中央的制度安排對地方行為的影響。

在我國,中央圍繞文化管理機構的創(chuàng)新決策一旦做出,地方就面臨效仿實施并推廣的責任。但在面對中央的創(chuàng)新決策時,地方會根據(jù)自身偏好和價值傾向決定是否接納新制度及其接納程度。這會影響新制度能否被推廣和普及,決定了中央制度創(chuàng)新的成敗。具體而言,(1)“算計路徑”的解釋。一般而言,在我國自上而下強制推動的改革模式下,地方接納中央政府文化管理機構改革思路,原因可能不僅在于地方與中央同樣面臨著舊制度缺陷的詬病,還在于接納中央改革思路并積極主動創(chuàng)新是獲取政績實現(xiàn)晉升的途徑之一。基于對自身利益的權衡,接受中央推動的制度創(chuàng)新在大多數(shù)情況下是符合理性的。因此,自上而下層層推動便有了動力基礎。如2003年文化體制改革試點意見頒布之前,上海、深圳就已經(jīng)對文化管理機構實施創(chuàng)新,但實際上這一行為得到了中央的默許和支持,與“中央政府領導實施的1999年度地方政府機構改革進程有著密切關系”[14]。在我國“壓力型體制”和“晉升錦標賽”的地方政府行為模式下,積極創(chuàng)新或采納中央方案是地方領導人取得政績、實現(xiàn)晉升的理性選擇。(2)“文化路徑”的解釋。在我國單一制結構、高度集權的政治體制下,長期形成了地方服從中央的思維模式和政治文化。地方對中央日積月累的信任和依賴,促成在中央推動機構改革過程中,地方無條件服從成為符合自身價值傾向的選擇,進而建立起與中央層層對接的政府文化管理結構。這可以被上升為擁護中央、服從大局的政治價值高度。理論上也認為,若認為服從中央決策會違背地方主流價值或不合地方民意,則地方也會在實際中采取其他各種靈活應對方式消極執(zhí)行中央決策。

六、結論與討論

歷史制度主義為我國政府文化管理機構變遷提供了良好的分析框架。借助這一分析架構,縱觀1949年以來的歷史視域,可以發(fā)現(xiàn)我國政府文化管理機構歷史變遷的內(nèi)在邏輯。分析顯示,我國政府文化管理機構的設置、演變受到國家宏大制度背景的決定,經(jīng)濟發(fā)展程度、利益因素和意識形態(tài)是影響機構設置的關鍵變量;重大事件的發(fā)生構成變遷的“關鍵節(jié)點”,路徑依賴促使政府文化管理機構在原有基礎上不斷完善和優(yōu)化。同時,制度與制度創(chuàng)新主體、制度推廣主體間的互動不斷推動機構變遷的發(fā)生。歷史制度主義較好地展現(xiàn)了新中國成立后我國中央文化管理機構的變遷邏輯。在此基礎上,可以進一步推斷:

第一,政府文化管理機構改革要緊密結合時代要求。尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟趨向深入發(fā)展、文化成為國家“軟實力”,并在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一背景下,探索新時期對政府文化管理的新要求、對政府機構改革模式的新要求,推動政府文化管理向文化治理轉(zhuǎn)型,優(yōu)化政府文化管理機構設置,提升文化治理能力,是當前及今后一段時期我國政府文化管理機構創(chuàng)新的內(nèi)在要求。因此,在未來國務院機構改革以及我國文化體制改革的雙重推動下,根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要,可以適時推動文化部與國家新聞出版廣電總局的整合,從而進一步提高政府文化治理能力。

第二,政府文化管理機構變遷要遵循路徑依賴規(guī)律,并把握“關鍵事件”推進制度創(chuàng)新。推進政府文化管理機構變遷,要準確把握“關鍵事件”帶來的機會之窗,尤其注重領導人換屆、重大經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的頒布、行政體制改革等政治制度設計與國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大事件,以改革的量變積累不失時機促成質(zhì)變的發(fā)生。在新制度設計上,尊重我國政府文化管理機構變遷的歷史路徑,遵循其歷史變遷規(guī)律和內(nèi)在機理,保持機構設置的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三,政府文化管理機構創(chuàng)新應注重關涉對象的利益訴求和價值取向。每次政府機構改革都是對權力的重新劃分和對利益的調(diào)整。因此,推進政府文化管理機構創(chuàng)新,需要理清所涉及到的利益關系,不僅包括中央與地方,還包括黨與政、各文化專業(yè)系統(tǒng)、政府與文化企事業(yè)單位、政府與內(nèi)部人員等多主體間的復雜關系。合理界分圍繞這些關涉對象所產(chǎn)生的改革動阻力機制,改革應盡可能擴大共識、減少阻力,以制度激勵推動制度創(chuàng)新。在當前情勢下,立足于頂層設計,理順黨政關系即國務院文化管理部門與中宣部的文化管理權責關系,是十九大報告提出的牢牢掌握意識形態(tài)領導權與推動文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀需要,這應是當前深化改革的重點。

當然,歷史制度主義不可避免地帶有內(nèi)在局限,從歷史分析中得出制度變遷在當下應吸取的經(jīng)驗和教訓,這種時空上的滯后性往往導致無法準確把握當今的新問題。同時,過于宏觀的歷史視域也無法深入詮釋具體的微觀問題,事后的描述方式亦不能準確預測制度的未來發(fā)展。因此,有關我國政府文化管理機構變遷的歷史制度主義分析,不應止于粗線條的框架搭建和淺略描述,應深入到政府文化管理機構的結構、歷史變遷及其與行為的互動架構中做詳細考察,而這將是未來的努力方向。

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