文/肖偉 萬安縣國土資源局 江西吉安 343800

我國城鄉(xiāng)化水平在改革開放以后有很大的提高。農(nóng)村投入于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境也是農(nóng)村發(fā)展的重要方向。因此，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的需求量在不斷提升，使用價值也越來越大。但是，在我國城市化飛速發(fā)展的環(huán)境下，城鄉(xiāng)矛盾日益突出。但是，國家土地相關(guān)法律存在滯后性，農(nóng)村經(jīng)營建設(shè)用地的項目推動一直無法順利進(jìn)行。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和推動小康社會的建設(shè)需要解決城市與農(nóng)村的土地使用矛盾。

1、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度發(fā)展過程

1.1 禁止流轉(zhuǎn)

改革開放之后，隨著實施經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，不一樣的城鄉(xiāng)土地資源配置有不一樣的效率，又因為政策法規(guī)的限制性，這些原因?qū)е聡薪ㄔO(shè)用地出現(xiàn)流動增多的現(xiàn)象，農(nóng)村集體建設(shè)用地是禁止轉(zhuǎn)移的。我國在1982年發(fā)布的相關(guān)條例指出任何單位不得征用或者出讓集體土地，禁止農(nóng)村集體以任何形式參加企業(yè)的經(jīng)營活動，禁止土地非法轉(zhuǎn)讓，違者嚴(yán)懲[1]。在這農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的環(huán)境下，農(nóng)村集體建設(shè)用地基本上是完全禁止流轉(zhuǎn)的。

1.2 反復(fù)變動

20世紀(jì)90年代初，在市場化經(jīng)濟(jì)逐步推廣的環(huán)境下，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地漸漸進(jìn)入市場，慢慢的一個流通市場形成了。根據(jù)1988年的《憲法》，國家規(guī)定允許轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。同時《土地管理法》規(guī)定：“國有土地和土地使用權(quán)集體所有制可以依法轉(zhuǎn)讓”，農(nóng)村土地集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓被認(rèn)可。但是，由于城市化的進(jìn)程越來越快，流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)土地規(guī)模逐步擴(kuò)大，造成了社會的混亂，對我國規(guī)劃土地利用和有效實施土地政策造成了嚴(yán)重的阻礙[2]。因此，《土地管理法》在1998年頒發(fā)相關(guān)條例大力對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，明確規(guī)定，要改變?yōu)閲型恋乇仨毻ㄟ^政府征收程序。基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地與農(nóng)民財產(chǎn)產(chǎn)生不合，在2004年，國家規(guī)定農(nóng)村集體土地建設(shè)用地在法律允許的條件下可以流轉(zhuǎn)?？偠灾?，在這個建設(shè)用地制度反復(fù)變化的階段，國家根據(jù)現(xiàn)實在不斷對農(nóng)村集體建設(shè)用地制度進(jìn)行改變，經(jīng)歷了一個由無序到有序的過程，使得相關(guān)政策制度逐步完善。

1.3 逐步開放

2008國家進(jìn)行統(tǒng)一市場的建設(shè)，《土地管理法》頒布有關(guān)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的政策，明確指出對其進(jìn)行放寬政策，并且規(guī)定城鄉(xiāng)土地使用權(quán)平等化。在2013年，國家頒發(fā)法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地管理制度進(jìn)一步深化。在2015年2月份，共有33個建設(shè)用地管理試點分別分布在我國不同地區(qū)，同年11月份，國家明確了土地集體管理建設(shè)的方向和進(jìn)行改革[3]。這個階段對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地執(zhí)行開發(fā)建設(shè)，來應(yīng)對21世紀(jì)飛速發(fā)展的社會。

2、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地入市出現(xiàn)的問題

2.1 缺乏集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移規(guī)劃

由于管理水平低，集中在區(qū)、縣的33個集體用地管理試點不利于土地的可持續(xù)發(fā)展、高效率使用和規(guī)劃合理化。在實踐中發(fā)現(xiàn)，在對土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，由于有較多的不同集體經(jīng)濟(jì)組織，嚴(yán)重的盲目性在區(qū)域發(fā)展和流通中愈發(fā)體現(xiàn)。

2.2 集體建設(shè)用地規(guī)模發(fā)展不可控

由于政府頒布的相關(guān)政策沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，伴隨著城市規(guī)模擴(kuò)大，快速向城市的邊界延伸，沒有一個統(tǒng)一土地分類的標(biāo)準(zhǔn)無法滿足農(nóng)民實行集體土地產(chǎn)權(quán)的要求。并且，即使國家嚴(yán)格控制土地的使用，但還是有單位為了利益對耕地非法使用，大量增加的集體土地建設(shè)用地市場成交嚴(yán)重阻礙了國家政策的實施[4]。

2.3 土地增值收入分配不合理

首先，國家缺少對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市場上出現(xiàn)混亂，土地轉(zhuǎn)移價格過大的問題；其次，土地從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，收入利益是農(nóng)民最為關(guān)注的。但是由于不平衡的增值收入分配以及管理機(jī)制的不合理管理，弱勢農(nóng)民群體的自身利益沒有得到有效保護(hù)。

2.4 不符農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)展

在城市化飛速發(fā)展的環(huán)境下，農(nóng)民分化現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。政府應(yīng)該在土地的轉(zhuǎn)讓與收購上投入大量注意力,為農(nóng)民市民化可持續(xù)發(fā)展提供保障，著力于解決農(nóng)民市民化能力和城鎮(zhèn)化水平存在較大差異的問題，保證農(nóng)民在城市能夠正常生活，防止引發(fā)農(nóng)民進(jìn)程后因為文化差異等問題出現(xiàn)失業(yè)現(xiàn)象。

3、推進(jìn)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革措施

3.1 保護(hù)農(nóng)民利益

現(xiàn)如今，國家尚未明確定義農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，對于集體成員的定義也沒有做到規(guī)范化，集體所有制也不夠規(guī)范。農(nóng)民的土地使用權(quán)利沒有得到保證。所以，國家應(yīng)該對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、集體利益以及個人利益有一個明確的量化。這樣不僅僅使農(nóng)民積極參與管理監(jiān)督，提高農(nóng)民集體意識，還使農(nóng)民在集體土地建設(shè)用地市場流通中占有一席之地，從而確保農(nóng)民的利益。

3.2 高水平的土地規(guī)劃和利用

科學(xué)、權(quán)威、協(xié)調(diào)的高水平土地規(guī)劃能夠保證土地資源的利用率，國家應(yīng)該大力制止出現(xiàn)規(guī)劃制度任意突破現(xiàn)象，確保計劃高效運(yùn)行。當(dāng)然，國家也要防止農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的泛用，加大整理土地的力度，變土地復(fù)墾為耕用地，擴(kuò)大農(nóng)村用地規(guī)模。

3.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場機(jī)制的建立

首先，國家要建設(shè)合理的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的價格評估體系。將城市土地價格與土地的開發(fā)權(quán)利相互結(jié)合，對集體建設(shè)用地合理定價。其次，國家應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)村土地入市的方式創(chuàng)新。最后，國家應(yīng)積極建立一個公平公正的開放式交易平臺，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地在公開的平臺上進(jìn)行流通交易，以保證交易雙方的合法利益[5]。

結(jié)語：

總而言之，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的改革對城鄉(xiāng)規(guī)劃和社會主義發(fā)展影響深遠(yuǎn)，并且，農(nóng)村建設(shè)用地的改革并非易事，國家需要付諸大量努力，以確保改革的順利進(jìn)行以及深化。