張 偉，蘆雨婷

(濟南大學(xué) 綠色發(fā)展研究院 山東 濟南 250022；濟南大學(xué) 商學(xué)院，山東 濟南 250022)

一、導(dǎo)言

改革開放以后，中小企業(yè)逐步成為我國國民經(jīng)濟中數(shù)量最大、最具活力的企業(yè)群體，是實體經(jīng)濟的重要依靠力量。據(jù)統(tǒng)計，我國中小企業(yè)提供了50%以上的稅收、創(chuàng)造了60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值、完成了70%以上的發(fā)明專利、提供了80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位。但是，中小企業(yè)融資困難一直得不到有效解決，是制約中小企業(yè)發(fā)展的嚴重障礙。《2017中小企業(yè)融資發(fā)展白皮書》顯示，98%的中小企業(yè)面臨的主要問題是“融資難、融資貴”[注]《報告顯示：中小企業(yè)融資難融資貴仍是主要問題》，http://www.sme.gov.cn/cms/news/100000/0000000033/2017/4/27/61e0e4e092004a86aec984d09193a7a6.shtml。。全國中小企業(yè)協(xié)會調(diào)查顯示，融資困難已經(jīng)成為影響中小企業(yè)發(fā)展的第二大障礙，23.5%的被調(diào)查企業(yè)認為融資困難制約其發(fā)展。另有資料顯示，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)科技投入的80%來自于內(nèi)源融資渠道，金融機構(gòu)貸款占比不到科技投入的2%[注]《八項措施降低中小企業(yè)融資成本》，《上海證券報》，2017年8月2日。。究其原因，在于中國金融體系以銀行為主體，且資本市場承載力有限，中小企業(yè)貸款的重任主要由銀行來承擔(dān)。然而，中小企業(yè)的高風(fēng)險性決定了貸款擔(dān)保制度是銀行融資的重要前提。目前中國現(xiàn)行貸款擔(dān)保制度已經(jīng)不適應(yīng)中小企業(yè)旺盛的貸款要求，完善中小企業(yè)貸款擔(dān)保制度已刻不容緩，應(yīng)該從以下方式入手：明確中小企業(yè)貸款擔(dān)保的公益性定位、加大對中小企業(yè)貸款擔(dān)保的財政支持力度、改進中小企業(yè)貸款擔(dān)保的經(jīng)營運作方式、提升中小企業(yè)貸款擔(dān)保的風(fēng)險管理水平等。改革的目標(biāo)是要建立一套政府支持以國有資本為主體、民間資本和外商資本為補充，公益性定位與市場化運作相結(jié)合、加強風(fēng)險管理的中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系。

二、明確中小企業(yè)貸款擔(dān)保的公益性定位

(一)中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)定位的國際經(jīng)驗

中小企業(yè)貸款擔(dān)保的特點是低收益、高風(fēng)險，以3%左右的擔(dān)保費用率去代償100%的貸款損失，從理論邏輯上看是不可行的。而如果提高擔(dān)保費用率，則中小企業(yè)承受不了。所以，中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)只能以公益性組織為主。從經(jīng)濟學(xué)原理看，中小企業(yè)貸款擔(dān)保屬于公共產(chǎn)品，原則上應(yīng)由政府提供。絕大多數(shù)中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)只有以國家財政補貼為支撐才能夠承受這類持續(xù)性虧損，沒有國家財政支持的非國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)只能作為補充，這也是發(fā)達國家的普遍做法。

(二)中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)定位的問題與對策

中國過去在中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)定位上存在著偏差，對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的公益性重視不夠，將中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)一律按營利性組織對待，導(dǎo)致部分中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)已經(jīng)放棄純粹的貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型為直接從事融資業(yè)務(wù)和高利貸的影子銀行。其原因在于，貸款擔(dān)保行業(yè)的利潤率偏低，甚至虧損，使得這些中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)難以發(fā)展甚至難以生存，只能“暗度陳倉”，這顯然會影響中小企業(yè)的融資。同時，雖然3%左右的擔(dān)保費率不足以使?fàn)I利型中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)覆蓋資金成本，但中小企業(yè)已經(jīng)難以承受。為分散風(fēng)險，營利型中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)還會要求中小企業(yè)繳納貸款總額20-40%的保證金和風(fēng)險準備金，進一步加大了企業(yè)的財務(wù)費用。如此昂貴的貸款成本，削弱了中小企業(yè)的自我發(fā)展能力，不利于中小企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

從現(xiàn)有的國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)來看，不僅數(shù)量較少，資金實力和經(jīng)營能力也不強，而且自負盈虧的考核要求相當(dāng)嚴峻，這顯然背離了設(shè)立國有貸款擔(dān)保機構(gòu)的初衷，削弱了其公益性擔(dān)保的職能。而非國有貸款擔(dān)保機構(gòu)普遍設(shè)立較晚，專業(yè)人才和從業(yè)經(jīng)驗嚴重不足，風(fēng)險防控能力不強，缺乏對中小企業(yè)貸款擔(dān)保公益性的認識，追求盈利的動機非常強烈，造成短期行為泛濫。所以，應(yīng)當(dāng)按照公益性的要求對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)進行重新定位、重新明確經(jīng)營方針：國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)定位于公益性機構(gòu)，其經(jīng)營重點是提高中小企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)質(zhì)量，而非商業(yè)利潤；對于營利性中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)，進一步規(guī)范其市場行為，通過經(jīng)營中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)獲取利潤，而非通過其他業(yè)務(wù)盈利。

三、加大中小企業(yè)貸款擔(dān)保的財政支持力度

(一)中小企業(yè)貸款擔(dān)保財政支持的國際經(jīng)驗

發(fā)達國家中小企業(yè)貸款擔(dān)保的特點是政府提供直接的財政支持，包括原始出資、后續(xù)資金補充、風(fēng)險補償和稅收優(yōu)惠等，為其擁有強大的擔(dān)保實力創(chuàng)造了條件。

一是資金支持。美國的中小企業(yè)貸款擔(dān)保計劃的資金來源于聯(lián)邦政府的直接撥款，當(dāng)中小企業(yè)貸款擔(dān)保規(guī)模擴大而資金不足時，聯(lián)邦政府還會無限額地及時補充資金[注]包堯興等：《國外財政支持信用擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗及啟示》，《浙江財稅與會計》，2003年第10期。。日本各地方政府將信用保證協(xié)會資本金納入政府預(yù)算，成為信用保證協(xié)會的主要出資者，2010財年余額占比為76%[注]劉孟飛：《美國、德國和日本擔(dān)保業(yè)發(fā)展及對我國的啟示》，《財務(wù)與金融》，2013年第4期。。早在1961年，韓國就設(shè)立了中央和地方二級擔(dān)保機構(gòu)，中央級擔(dān)保基金由中央政府全額出資，地方級擔(dān)保基金由中央政府和地方政府共同出資[注]李春根等：《國外財稅政策支持信用擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示》，《中國財政》，2011年第4期。。

二是風(fēng)險補償。德國聯(lián)邦政府和州政府通常會承擔(dān)中小企業(yè)貸款風(fēng)險的60-80%，相當(dāng)于總貸款風(fēng)險的48-64%[注]傅勇：《德國中小企業(yè)融資體系》，《中國金融》，2014年第4期。。日本為中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保的是中小企業(yè)信用保證協(xié)會，該協(xié)會承擔(dān)中小企業(yè)貸款風(fēng)險的70-80%[注]文學(xué)舟等：《日美意三種模式信用擔(dān)保機構(gòu)的國際比較與借鑒》，《經(jīng)濟問題探索》，2011年第7期。；但同時還有政府設(shè)立的中小企業(yè)信用保險公庫為信用保證協(xié)會提供保險，保險金額為信用保證協(xié)會代替中小企業(yè)還款金額的70-80%，其余由政府預(yù)算進行賠償[注]劉遠亮：《發(fā)達國家(地區(qū))政府在中小企業(yè)信用擔(dān)保體系建設(shè)中的作用與借鑒》，《國際金融》，2016年第7期。。作為政府出資的中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)，芬蘭專業(yè)融資公司承擔(dān)50-60%的貸款風(fēng)險，其經(jīng)營損失的一半由政府提供補償，政府每年根據(jù)報告直接將補償金撥給該機構(gòu)[注]文海興等：《芬蘭擔(dān)保業(yè)發(fā)展模式》，《中國金融》，2013年第19期。。在為中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保過程中，韓國地方擔(dān)保基金承擔(dān)85%的貸款風(fēng)險[注]課題組：《2006年度中國擔(dān)保業(yè)監(jiān)管研究》，http://finance.people.com.cn/GB/8215/72696/72699/4971027.html。。

三是稅收優(yōu)惠。目前國外已形成了完善的稅收優(yōu)惠政策體系，大大減輕了擔(dān)保機構(gòu)的稅收負擔(dān)。日本政府依法免除了信用保證協(xié)會的多種稅收，包括法人稅、所得稅、事業(yè)稅、事業(yè)所得稅、都府縣民稅、市町村民稅、印花稅等。奧地利政府不僅免除了擔(dān)保機構(gòu)的收入稅、財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、資本交易稅等聯(lián)邦法律規(guī)定的稅收，而且也免除了無政府補貼的、純私營擔(dān)保機構(gòu)的所得稅[注]李春根等：《國外財稅政策支持信用擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示》，《中國財政》，2011年第4期。。德國政府對公益性擔(dān)保機構(gòu)的企業(yè)所得稅也給予了免除。德國規(guī)定，只要擔(dān)保銀行專注于擔(dān)保業(yè)務(wù)不開展其他經(jīng)營，就可以依法免稅[注]李芙蓉等：《德國擔(dān)保銀行的運作對我國發(fā)展中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)的啟示》，《技術(shù)經(jīng)濟》，2005年第11期。。

(二)中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保財政支持的問題與改革方向

目前許多地方由財政設(shè)立了中小企業(yè)貸款擔(dān)保基金，然而擔(dān)?；鹨?guī)模偏小，遠遠不能滿足企業(yè)的需要。據(jù)統(tǒng)計，一些地方政府設(shè)立的中小企業(yè)融資性擔(dān)?；鹨?guī)模較小，有些甚至只有幾百萬元，另外還有一些市縣至今尚未設(shè)立中小企業(yè)融資性擔(dān)?；稹Ｖ醒胝哟笾С至Χ?，同時引導(dǎo)地方政府設(shè)立省級擔(dān)保機構(gòu)和市縣級擔(dān)保機構(gòu)，逐步形成中央、省級、市縣級在內(nèi)的多層級中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系。

在貸款擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險補償方面，財政的支持力度遠遠不夠。近年來，盡管各級財政對擔(dān)保機構(gòu)補貼增長較快，但相比中小企業(yè)貸款的要求仍然差距很大。如果把現(xiàn)有政府對中小企業(yè)的各種補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ行∑髽I(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險補償，則既能實現(xiàn)補貼的規(guī)模效益，又能解決中小企業(yè)貸款擔(dān)保的風(fēng)險補償不足問題。

目前，國家已對貸款擔(dān)保機構(gòu)實施稅收優(yōu)惠。例如符合條件的貸款擔(dān)保機構(gòu)從事中小企業(yè)貸款擔(dān)?；蛟贀?dān)保業(yè)務(wù)取得的收入，三年內(nèi)免征營業(yè)稅，期滿仍符合條件的可以繼續(xù)申請。但是，還需要進一步加大對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的稅收支持力度。例如，對于公益性中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)免去其一切稅收；對于營利性中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)，需要給予所得稅的優(yōu)惠稅率以及必要的減免政策。

(三)中小企業(yè)貸款擔(dān)保財政支持的創(chuàng)新性思路

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，全國地方政府債務(wù)余額為153164萬億元，較2012年底余額增長59.1%。加上龐大的隱性負債，則債務(wù)率會更高。如果考慮進一步減稅降費、樓市調(diào)控后土地出讓金收入萎縮等因素，地方財政收不抵支的形勢將會更加嚴峻。面對這種情況，地方政府對于支持中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)難免是“心有余而力不足”。

如果轉(zhuǎn)換思路，充分調(diào)動民間和外商的力量，則結(jié)果就會截然相反?？梢杂傻胤秸l(fā)起，動員民間和外商投資或捐贈，設(shè)立中小企業(yè)貸款擔(dān)保資本金組合，地方財政提供一部分資金，國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和個人投資或捐贈一部分資金：一是地方財政可以通過年度預(yù)算支出提供一部分資金來源，投資收益部分也可以留在資本金組合內(nèi)繼續(xù)使用；二是國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)出于履行社會責(zé)任的需要，也可以對資本金組合出資或提供專項捐款，其中國有企業(yè)由于具有國有屬性而需要發(fā)揮帶頭作用；三是可以接受個人捐款。為鼓勵捐贈，需規(guī)定捐贈部分可以抵免所得稅。另外，中小企業(yè)貸款擔(dān)保資本金組合由地方政府支配，主要用于對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的財政支持。投資者可以要求分紅，也可以放棄分紅。

據(jù)統(tǒng)計，2016年底中國金融機構(gòu)人民幣各項存款余額為150.6萬億元，如果能夠動員1%用于中小企業(yè)貸款擔(dān)保資本金組合，則能夠得到1.5萬億元的資本金，可以有效緩解地方政府的財政壓力。如果按1∶5的杠桿率擔(dān)保，則可以得到中小企業(yè)貸款擔(dān)保貸款7.5萬億元，是2013年底中小企業(yè)貸款擔(dān)保貸款余額的5.9倍。這是地方政府包攬中小企業(yè)貸款擔(dān)保資金來源所難以達到的，也是增加中小企業(yè)貸款擔(dān)保資金池的一條創(chuàng)新性思路。

四、改進中小企業(yè)貸款擔(dān)保的經(jīng)營運作方式

(一)中小企業(yè)貸款擔(dān)保經(jīng)營運作的國際經(jīng)驗

中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)離不開政府的支持，然而這并不意味著政府直接提供中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)。雖然行政化運作(即政府直接提供)有一定的優(yōu)勢，例如無需事先出資，可以減輕當(dāng)期財政支出壓力等[注]王召：《借鑒國際經(jīng)驗 健全中小企業(yè)信用擔(dān)保體系》，《上海證券報》，2006年5月24日。，但其弊端也顯而易見。例如，貸款擔(dān)保機構(gòu)的正常經(jīng)營易受地方政府干預(yù)，人情擔(dān)保、指令擔(dān)保難以避免，導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)易流于形式，內(nèi)部控制得不到有效實施，因而出現(xiàn)的擔(dān)保代償風(fēng)險較高。

有基于此，德國、日本、加拿大等大多數(shù)國家采用的是市場化運作模式。這種模式要求中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)與政府隔離，完全由獨立的法人實體運作，要么是設(shè)立專業(yè)的機構(gòu)經(jīng)營此項業(yè)務(wù)，要么是委托已有的機構(gòu)經(jīng)營此項業(yè)務(wù)：德國是設(shè)立擔(dān)保銀行經(jīng)營中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)；日本是由信用保證協(xié)會經(jīng)營中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)；而加拿大則是政府授權(quán)銀行按照政府的要求進行運作，政府只負責(zé)檢查和監(jiān)督。

(二)中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保經(jīng)營運作的問題與改革方向

中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保經(jīng)營運作存在的問題如下：一是經(jīng)營效率低和逆向選擇。國有貸款擔(dān)保機構(gòu)缺乏科學(xué)合理的考核機制，難以進行有效的激勵和約束，經(jīng)營效率偏低。特別是由于審批手續(xù)繁多、等待時間冗長，助長了人際關(guān)系、行政干預(yù)大行其道，得到擔(dān)保的大都是有關(guān)系的企業(yè)，真正符合條件的企業(yè)反而被拒之門外，逆向選擇現(xiàn)象較為突出；二是不利于銀行和企業(yè)改進經(jīng)營。國有貸款擔(dān)保機構(gòu)雖然彌補了中小企業(yè)的信用不足，但可能會帶來道德風(fēng)險。原因在于此類擔(dān)保既易使銀行不認真決策和放松對企業(yè)的監(jiān)控，又易使企業(yè)在經(jīng)營上消極怠工；三是缺乏可持續(xù)性。國有貸款擔(dān)保機構(gòu)由于單純采用行政化運作，忽視經(jīng)營風(fēng)險，導(dǎo)致風(fēng)險居高不下，加之自身缺乏應(yīng)對風(fēng)險的經(jīng)驗，化解風(fēng)險的能力薄弱，往往虧損嚴重，給財政帶來日益沉重的負擔(dān)。須知，公益性不是不能營利，而是不以營利為惟一目的。否則，僅靠輸血性救濟國有貸款擔(dān)保機構(gòu)難以維持。

由此可見，中小企業(yè)貸款擔(dān)保在保持公益性的同時，有必要引入市場機制，開展市場化運作。當(dāng)然，公益性與營利性只是經(jīng)營領(lǐng)域的不同，行政化運作與市場化運作也是運作方式的不同，與國有和非國有的產(chǎn)權(quán)屬性并沒有必然的聯(lián)系。所以，公益性并非是國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的“專利”，對非國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)同樣適用；市場化運作也并非由非國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)獨享，對國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)也同樣適用。開展市場化運作要求政府與中小企業(yè)貸款擔(dān)保隔離，政府只承擔(dān)有限責(zé)任，業(yè)務(wù)由獨立的法人實體根據(jù)市場要求自主運作，政府通過考核和優(yōu)選經(jīng)營者提高中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營效率、消除逆向選擇、降低貸款風(fēng)險等，并加強事前、事中、事后監(jiān)管。

(三)中小企業(yè)貸款擔(dān)保經(jīng)營運作的創(chuàng)新性思路

中小企業(yè)貸款擔(dān)保招標(biāo)采購是政府通過招投標(biāo)，擇優(yōu)確定中標(biāo)人承擔(dān)公益性中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)。這一方式避免了新設(shè)立國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)及維持運作的支出，促進了競爭，減少了行政干預(yù)和腐敗，是一種經(jīng)濟合理的方式。

中小企業(yè)貸款擔(dān)保招標(biāo)采購的運作方式為：首先，政府部門向各擔(dān)保機構(gòu)發(fā)出中小企業(yè)貸款擔(dān)保招標(biāo)邀請，有意向的擔(dān)保機構(gòu)向政府部門投標(biāo)，政府部門經(jīng)過評審擇優(yōu)確定中標(biāo)的擔(dān)保機構(gòu)；其次，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)資金短缺向銀行申請貸款時；銀行按常規(guī)要求企業(yè)提供實物抵押或擔(dān)保，由于企業(yè)缺乏實物抵押品，可以向中標(biāo)的擔(dān)保機構(gòu)申請中小企業(yè)貸款擔(dān)保；第三，中標(biāo)的擔(dān)保機構(gòu)在接到申請后，對項目進行審查，然后確定是否為企業(yè)提供擔(dān)保，并通知銀行；第四，銀行在接到擔(dān)保機構(gòu)愿意提供擔(dān)保的承諾后，通知企業(yè)，同意發(fā)放貸款。

中小企業(yè)貸款擔(dān)保招標(biāo)采購的宏觀意義如下：

首先，利用招投標(biāo)方式采購中小企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)，在設(shè)定支持對象和范圍后，中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)的承擔(dān)資格，要通過公開競爭的方式?jīng)Q定由哪家機構(gòu)獲得，這樣，只有那些對中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)深入研究并且能夠有效控制成本的機構(gòu)，才能夠中標(biāo)。所以，這種方式有利于降低中標(biāo)擔(dān)保機構(gòu)的成本，同時，也節(jié)省了設(shè)立和運營新的專職中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的成本。

其次，利用招投標(biāo)方式采購中小企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)，打破了公益性擔(dān)保機構(gòu)與營利性擔(dān)保機構(gòu)的界限，使得公益性擔(dān)保業(yè)務(wù)不再由公益性擔(dān)保機構(gòu)獨家壟斷，而是所有擔(dān)保機構(gòu)都可以通過競爭公平參與。這種方式便于挖掘營利性擔(dān)保機構(gòu)的潛力，有利于金融資源的優(yōu)化配置，同時，采用招投標(biāo)方式為公益性擔(dān)保機構(gòu)帶來了競爭壓力，有利于公益性擔(dān)保機構(gòu)運作效率的提高。專職公益性擔(dān)保機構(gòu)在開展公益性擔(dān)保業(yè)務(wù)時，一般不會單純從商業(yè)利益角度考慮問題，欠缺動力機制，因而往往影響其運營效率。在招投標(biāo)方式下，營利性擔(dān)保機構(gòu)仍然可以運用商業(yè)經(jīng)營原則開展經(jīng)營，能夠從中受益，所以中標(biāo)的營利性擔(dān)保機構(gòu)有足夠的動力來提高其運營效率。

第三，利用招投標(biāo)方式采購中小企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)，有助于減少行政干預(yù)和腐敗的發(fā)生。專職公益性擔(dān)保機構(gòu)在開展公益性擔(dān)保服務(wù)時，由于缺乏信息公開的程序，導(dǎo)致信息封閉，容易形成“批條擔(dān)保”和“關(guān)系擔(dān)?！?。而招投標(biāo)方式必須要求公開信息，有助于擴大公益性擔(dān)保業(yè)務(wù)的透明度，特別是中標(biāo)的擔(dān)保機構(gòu)在實際運作過程中，要受到各方面的關(guān)注和有關(guān)部門的監(jiān)督，在制度設(shè)計上有助于減少行政干預(yù)和腐敗的發(fā)生。

當(dāng)然，利用招投標(biāo)方式采購中小企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)也有一定的局限性。例如，其適用范圍是有限的。一旦中標(biāo)，擔(dān)保機構(gòu)只能根據(jù)招標(biāo)書中規(guī)定的方式和要求向相關(guān)的對象提供擔(dān)保，這種方式的邊界雖然比較清晰，但不可能滿足企業(yè)豐富多樣、各具特色的擔(dān)保需求。同時，它也不能完全取代公益性中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)，因為企業(yè)對公益性中小企業(yè)貸款擔(dān)保的需求非常大，政府采購只能針對某些特殊的貸款擔(dān)保需求，大額、連續(xù)性的貸款擔(dān)保需求依靠政府采購成本也很高，所以招標(biāo)采購中小企業(yè)貸款擔(dān)保服務(wù)只能起到一定的補充作用。

五、提升中小企業(yè)貸款擔(dān)保的風(fēng)險管理水平

(一)中小企業(yè)貸款擔(dān)保風(fēng)險管理的國際經(jīng)驗

國外擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)的擔(dān)保風(fēng)險程度各不相同，其共性是不為中小企業(yè)提供全額擔(dān)保，貸款銀行也分擔(dān)一定的風(fēng)險，這樣既可防止擔(dān)保機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險過高，又可避免貸款銀行的道德風(fēng)險。

按照有關(guān)規(guī)定，美國中小企業(yè)管理局最多為中小企業(yè)提供100萬美元的貸款擔(dān)保，并且承擔(dān)貸款風(fēng)險的比例約為75%，貸款銀行承擔(dān)25%[注]王召：《借鑒國際經(jīng)驗 健全中小企業(yè)信用擔(dān)保體系》，《上海證券報》，2006年5月24日。；法國貸款銀行根據(jù)對中小企業(yè)的風(fēng)險評估結(jié)果，決定自擔(dān)風(fēng)險部分的貸款比例，其余部分由OSEO提供擔(dān)保。一般來說，貸款銀行承擔(dān)貸款風(fēng)險的比例為30-60%，擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)貸款風(fēng)險的比例為40-70%[注]遲鳳玲等：《法國中小企業(yè)創(chuàng)新署支持融資的主要措施及對我國的啟示》，《科學(xué)管理研究》，2013年第3期。；在日本，中小企業(yè)貸款風(fēng)險的20-30%由貸款銀行承擔(dān)，其余風(fēng)險由信用保證協(xié)會、中小企業(yè)信用保險公庫等分擔(dān)[注]曹鳳岐：《建立和健全中小企業(yè)信用擔(dān)保體系》，《金融研究》，2001年第5期。；德國貸款銀行至少承擔(dān)貸款風(fēng)險的20%，其余風(fēng)險由擔(dān)保銀行和政府分擔(dān)[注]孫艷紅：《借鑒國外經(jīng)驗發(fā)展我國融資擔(dān)保業(yè)的思考》，《南方金融》，2013年第5期。；成立于1972年的馬來西亞信用擔(dān)保公司由中央銀行和37家商業(yè)金融機構(gòu)入股，中央銀行股本占19%，商業(yè)金融機構(gòu)股本占81%。在其“一般擔(dān)保計劃”中，只承擔(dān)銀行貸款60%的風(fēng)險，其余風(fēng)險由貸款銀行承擔(dān)[注]胡建生：《亞洲國家(地區(qū))支持中小企業(yè)融資的案例分析》，《學(xué)習(xí)與探索》，2009年第4期。。

(二)中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保風(fēng)險管理的問題與改革方向

目前，中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保風(fēng)險管理的主要存在以下問題：一是中國貸款擔(dān)保機構(gòu)的能力與風(fēng)險承擔(dān)程度不匹配。中國中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)資金規(guī)模普遍偏小，大部分擔(dān)保機構(gòu)的注冊資金不超出1000萬元人民幣。政府對國有擔(dān)保機構(gòu)基本上是一次性出資，而沒有考慮對國有擔(dān)保機構(gòu)的補償機制，加之許多國有擔(dān)保機構(gòu)內(nèi)部管理薄弱，從業(yè)人員風(fēng)險意識不足，一旦發(fā)生代償將難以應(yīng)對。在缺乏銀行、再擔(dān)保機構(gòu)、保險機構(gòu)等分擔(dān)風(fēng)險的情況下，擔(dān)保風(fēng)險基本由擔(dān)保機構(gòu)獨擔(dān)；二是銀行不承擔(dān)貸款風(fēng)險會導(dǎo)致銀行玩忽職守。由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，成為銀行業(yè)主體的國有銀行產(chǎn)權(quán)不明晰，經(jīng)營機制僵化，市場競爭的意識和動力不強。銀行與擔(dān)保機構(gòu)并非平等關(guān)系，不是銀行主動要求擔(dān)保機構(gòu)提供擔(dān)保，而是擔(dān)保機構(gòu)開拓業(yè)務(wù)主動要求銀行擔(dān)保。這樣一來，中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)幾乎承擔(dān)了信用擔(dān)保貸款的全部風(fēng)險敞口[注]王淼：《中小微企業(yè)信用擔(dān)保貸款風(fēng)險比例分擔(dān)研究——提供政府補貼的兩方合作博弈模型》，《商業(yè)經(jīng)濟與管理》，2017年第3期。。銀行在貸款決策時會應(yīng)付了事，在經(jīng)營管理時會疏于對貸款資金使用的監(jiān)控，這就可能會讓那些“先天不足”或經(jīng)營不善的企業(yè)得到貸款支持以及挪用、亂用貸款而難以發(fā)揮貸款應(yīng)有的效益。

要解決上述問題，一是增強中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的能力。應(yīng)當(dāng)按照國家對中小企業(yè)貸款擔(dān)保的有關(guān)政策和具體要求定期補充資本金，建立損失補償機制。同時，積極引進人才，提高從業(yè)人員素質(zhì)，建立激勵約束機制，加強內(nèi)部管理，增強抵御風(fēng)險的能力；二是發(fā)展再擔(dān)保機構(gòu)，鼓勵保險機構(gòu)分擔(dān)中小企業(yè)貸款風(fēng)險，降低中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保風(fēng)險。與貸款擔(dān)保相比，再擔(dān)保具有更強的公益性和杠桿作用，能夠有效分擔(dān)貸款風(fēng)險和增強銀行向中小企業(yè)貸款的信心，所以應(yīng)當(dāng)廣泛設(shè)立地方再擔(dān)保機構(gòu)，建立健全國家再擔(dān)保體系。在條件許可時，也可以設(shè)立貸款保險機構(gòu)，為中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)提供保險；三是讓銀行適當(dāng)承擔(dān)貸款風(fēng)險。按照國務(wù)院《關(guān)于促進貸款擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》要求，銀行應(yīng)對合作的貸款擔(dān)保機構(gòu)提供更多優(yōu)惠，如風(fēng)險分擔(dān)、不收或少收保證金等。針對銀行風(fēng)險規(guī)避與提高貸款資金使用效率的矛盾心態(tài)，一個好的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)是，既要讓銀行盡其所能為中小企業(yè)提供貸款，也要讓銀行承擔(dān)它們應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險。根據(jù)西方國家的經(jīng)驗，銀行需要承擔(dān)貸款風(fēng)險的20-40%。如果低于20%，銀行缺乏加強貸前決策和貸后管理的動力；如果高于40%，銀行缺乏向中小企業(yè)貸款的積極性。安徽省在實踐中形成的“安徽模式”值得推廣，其實質(zhì)是由擔(dān)保機構(gòu)、再擔(dān)保機構(gòu)、銀行和地方政府等共同分擔(dān)風(fēng)險。一旦銀行貸款無法償還，擔(dān)保機構(gòu)、省級再擔(dān)保機構(gòu)、銀行、地方政府將按4∶3∶2∶1的比例分擔(dān)風(fēng)險；四是應(yīng)當(dāng)取消銀行對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)保證金的規(guī)定，減少中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的資金占用，擴大其資金可用量。因為銀行對貸款擔(dān)保機構(gòu)收取的風(fēng)險保證金，不僅增加了貸款擔(dān)保機構(gòu)的負擔(dān)，而且通過貸款擔(dān)保機構(gòu)的“轉(zhuǎn)嫁”，變相增加了中小企業(yè)的負擔(dān)。

(三)中小企業(yè)貸款擔(dān)保風(fēng)險管理的創(chuàng)新性思路

中小企業(yè)貸款擔(dān)保風(fēng)險管理的創(chuàng)新性思路是加強風(fēng)險資產(chǎn)管理，由中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)對代償后貸款形成的不良資產(chǎn)進行管理，以求損失最小化。管理的方法是根據(jù)不良資產(chǎn)的狀況，結(jié)合經(jīng)營目標(biāo)，區(qū)別對待，分類施策，具體可分為不良資產(chǎn)債權(quán)流轉(zhuǎn)化、不良資產(chǎn)債權(quán)股權(quán)化和不良資產(chǎn)證券化等。

一是不良資產(chǎn)債權(quán)流轉(zhuǎn)化。貸款擔(dān)保相當(dāng)于擔(dān)保機構(gòu)向銀行購買不良資產(chǎn)的債權(quán)。所以，擔(dān)保機構(gòu)既然為銀行提供了代償，就應(yīng)當(dāng)享有了不良資產(chǎn)的債權(quán)。為了減輕負擔(dān)，專心從事貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)可以將不良資產(chǎn)的債權(quán)流轉(zhuǎn)給專業(yè)的資產(chǎn)管理機構(gòu)。這項改革的優(yōu)勢是便于中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)集中精力經(jīng)營中小企業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)；缺陷是不能分享具有前景的高成長性中小企業(yè)發(fā)展的成果，收益預(yù)期比較低；核心是不良資產(chǎn)價值評估，不良資產(chǎn)價值評估應(yīng)以市場化為原則，既要考慮企業(yè)的廠房、設(shè)備、土地等有形資產(chǎn)因素，也要考慮企業(yè)的管理團隊素質(zhì)、研發(fā)能力、商譽等無形資產(chǎn)因素。

二是不良資產(chǎn)債權(quán)股權(quán)化。對于代償后擔(dān)保貸款形成的不良資產(chǎn)，可以采取債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)的方式，由中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)持股或委托其他機構(gòu)持股，通過參與公司治理或注資，改善企業(yè)的財務(wù)結(jié)構(gòu)，降低企業(yè)的經(jīng)營成本，提升企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，然后以股權(quán)回購、IPO等途徑回收擔(dān)保資金，并享受投資紅利。這項改革的優(yōu)勢是把債權(quán)經(jīng)營與股權(quán)經(jīng)營聯(lián)系起來，實現(xiàn)貨幣市場與資本市場的對接，有利于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)或融資結(jié)構(gòu)的完善，形成企業(yè)科學(xué)決策或經(jīng)營的微觀基礎(chǔ)。同時該方式可以分享某些具有前景的高成長性中小企業(yè)發(fā)展的成果，收益預(yù)期可能比較高。如果有一項成功，就可以彌補許多項擔(dān)保損失；缺陷是會分散中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的精力，不利于做好主業(yè)，可以將不良資產(chǎn)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)作為股東只享受收益，不參與企業(yè)決策，同時也保護了創(chuàng)業(yè)者的激情；核心是債權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化能力和股權(quán)退出。債權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化能力決定了債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)的數(shù)量及分紅的比例，影響著企業(yè)未來的現(xiàn)金流。該轉(zhuǎn)化能力既要以債權(quán)的價值為基礎(chǔ)，也要考慮轉(zhuǎn)化后對其他股東權(quán)益的影響，例如會攤薄原有股東收益，會改變原有股東的表決權(quán)等，需要進行多次的博弈、磋商和談判。而股權(quán)退出則需要考慮企業(yè)未來的成長性。具有高成長性的企業(yè)，如果只是存在暫時性的生產(chǎn)經(jīng)營困難，那么債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)之后，中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)或其委托機構(gòu)、創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)等成為股東，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況得以改善，股權(quán)退出才有保證。

三是不良資產(chǎn)證券化。不良資產(chǎn)證券化需要中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)或其代理機構(gòu)作為發(fā)起機構(gòu)，將貸款擔(dān)保代償后的不良資產(chǎn)委托給受托機構(gòu)經(jīng)營，由受托機構(gòu)向投資者發(fā)行受益證券，以該不良資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金支付受益證券的收益，擔(dān)保貸款形成的不良資產(chǎn)通常數(shù)量多、價值低，本身就具備風(fēng)險分散的特征，是比較適合證券化的資產(chǎn)類型。對于中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)來說，通過證券化將不良資產(chǎn)出售之后，可將缺乏流動性的不良資產(chǎn)提前變現(xiàn)，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給投資者。這項改革的優(yōu)勢是中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)可以提前收回擔(dān)保資金，并且損失不大。另外，證券化形成了具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的金融產(chǎn)品，能夠使資本市場中的投資品種得到豐富；缺陷則是不能分享具有前景的高成長性中小企業(yè)發(fā)展的成果；核心是要做好基礎(chǔ)資產(chǎn)的選擇與現(xiàn)金流分析，拓展信用增級方式，內(nèi)外結(jié)合、政擔(dān)結(jié)合，建立健全信息披露制度，實現(xiàn)市場化的風(fēng)險定價，提升二級市場的流動性，發(fā)展風(fēng)險對沖工具，培育次級投資者等。

六、政策建議

完善中小企業(yè)貸款擔(dān)保制度，應(yīng)當(dāng)進一步明確中小企業(yè)貸款擔(dān)保的公益性定位、加大對中小企業(yè)貸款擔(dān)保的財政支持力度、改進中小企業(yè)貸款擔(dān)保的經(jīng)營運作方式、提升中小企業(yè)貸款擔(dān)保的風(fēng)險管理水平等，其目標(biāo)是建立政府支持、國有資本為主體、民間資本和外商資本為補充，公益性定位與市場化運作相結(jié)合、加強風(fēng)險管理的中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系。具體政策建議如下：

一是對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)進行重新定位、重新明確規(guī)制方式。國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)定位于公益性機構(gòu)。對其考核的主要指標(biāo)不應(yīng)再是利潤率，而是向中小企業(yè)提供的擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模、戶數(shù)、服務(wù)效率等；對于營利性中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)，可以通過嚴格監(jiān)管和優(yōu)勝劣汰等方式進行規(guī)制。

二是中央政府需要加大對中小企業(yè)貸款擔(dān)保的支持力度，在不斷擴大國家級擔(dān)?；鹨?guī)模的同時，引導(dǎo)地方政府建立健全各級擔(dān)保機構(gòu)，構(gòu)建多層級中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系。為充分發(fā)揮財政手段的作用，可以考慮把現(xiàn)有政府對中小企業(yè)的各種補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ行∑髽I(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險補償。同時，進一步增加對中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的稅收優(yōu)惠。另外，動員境內(nèi)外非公有資本通過投資或捐贈的方式為中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)補充資本金。

三是國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)在經(jīng)營時需要引入市場機制，開展市場化運作。政府應(yīng)當(dāng)與國有中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)保持經(jīng)營上的隔離，政府只承擔(dān)以出資為限的有限責(zé)任，經(jīng)營活動由經(jīng)營者根據(jù)市場要求自主進行，政府作為出資者的職責(zé)是選聘和考核經(jīng)營者，以提高中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營效率等。對于特殊的貸款擔(dān)保需求，可以采用招標(biāo)采購方式給予滿足。

四是采用多種方式防范化解中小企業(yè)貸款擔(dān)保風(fēng)險。一是加強中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的能力建設(shè)，包括定期補充資本金、建立損失補償機制等；發(fā)展再擔(dān)保機構(gòu)、鼓勵保險機構(gòu)分擔(dān)中小企業(yè)貸款風(fēng)險，降低中小企業(yè)貸款擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保風(fēng)險；讓銀行適當(dāng)承擔(dān)貸款風(fēng)險。由擔(dān)保機構(gòu)、再擔(dān)保機構(gòu)、銀行和地方政府等共同分擔(dān)風(fēng)險；加強中小企業(yè)貸款擔(dān)保的風(fēng)險資產(chǎn)管理。需要根據(jù)不良資產(chǎn)的狀況，結(jié)合經(jīng)營目標(biāo)，區(qū)別對待、分類施策，積極推進不良資產(chǎn)債權(quán)流轉(zhuǎn)化、不良資產(chǎn)債權(quán)股權(quán)化和不良資產(chǎn)證券化等。