楊 青 貴

(西南政法大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心,重慶 401120)

引 言

西部地區(qū)特別是民族地區(qū)貧困程度深、扶貧成本高、脫貧難度大,是脫貧攻堅(jiān)的短板[1]。21世紀(jì)初中國(guó)就基本解決了絕對(duì)的生存貧困問(wèn)題,但缺乏能力、權(quán)利、機(jī)會(huì)所形成的貧困在很大程度上超越了收入貧困,成為中國(guó)農(nóng)村貧困的實(shí)質(zhì)[2]。貧困的根源更多反映為基于制度或社會(huì)結(jié)構(gòu)缺陷所導(dǎo)致的主體權(quán)益被剝奪的狀況[3]。暫時(shí)性貧困、相對(duì)貧困現(xiàn)象已成為中國(guó)扶貧攻堅(jiān)的新特點(diǎn)[4]。在此背景下,《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》明確提出：“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),確保到2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧”。中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)工作的難點(diǎn)已然從投入不足轉(zhuǎn)向如何精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核三個(gè)方面[5]，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》所提出的“資產(chǎn)收益扶貧”已經(jīng)成為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要出路。

四川、湖南、湖北、重慶、貴州、廣西、云南等地亦開展了資產(chǎn)收益扶貧相關(guān)實(shí)踐探索。其大體做法是:將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和部分支農(nóng)資金、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)等資源、資產(chǎn)、資金(簡(jiǎn)稱“扶貧資源”)投入農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體或特定企業(yè)(簡(jiǎn)稱“扶貧資產(chǎn)平臺(tái)”)形成股份(簡(jiǎn)稱“扶貧股”)并分配給貧困人口,由其依據(jù)扶貧股參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或收益分紅,并在脫貧后退出扶貧股的一種精準(zhǔn)扶貧模式。資產(chǎn)收益扶貧與精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)扶持和精準(zhǔn)考核存在較強(qiáng)適應(yīng)性,亦契合2017年“中央一號(hào)文件”提出的“深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。

一、資產(chǎn)收益扶貧的理論局限

當(dāng)前資產(chǎn)收益扶貧的研究與實(shí)踐均處于起步階段,尚未形成資產(chǎn)收益扶貧的系統(tǒng)理論，甚至部分研究者對(duì)其扶貧價(jià)值持懷疑態(tài)度。國(guó)外雖有一些有關(guān)扶貧的研究成果,但缺乏直接應(yīng)用性成果。

(一)資產(chǎn)收益扶貧的背景研究

目前扶貧政策和扶貧項(xiàng)目從總體上呈現(xiàn)“益貧困地區(qū)”大于“益貧困戶”的特征[6]。在此背景下,當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧主要面臨農(nóng)戶參與度不足、精準(zhǔn)幫扶缺乏差異性、精準(zhǔn)扶貧資金分配易引發(fā)上訪、精準(zhǔn)扶貧資金有限、精準(zhǔn)扶貧政策死板、駐村扶貧工作隊(duì)效果不明顯、貧困地區(qū)制度運(yùn)行環(huán)境差、農(nóng)村社會(huì)保障制度嚴(yán)重缺失等問(wèn)題[7]。為此,精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧[8],注重社會(huì)工作專業(yè)介入[9],以貧困農(nóng)戶分享發(fā)展成果的機(jī)會(huì)和能力考察扶貧政策的效果。

(二)資產(chǎn)收益扶貧的理論界定

余佶認(rèn)為,資產(chǎn)收益扶持制度主要針對(duì)的是喪失勞動(dòng)力而無(wú)法勞作的農(nóng)民等自主創(chuàng)收能力受限制的農(nóng)村貧困人口[10]。向延平等認(rèn)為,資產(chǎn)收益扶貧是以旅游、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為農(nóng)村基礎(chǔ)發(fā)展平臺(tái),將我國(guó)農(nóng)村自然資源、農(nóng)民自有資源以及扶貧資金加以資產(chǎn)化,并相應(yīng)地折算為農(nóng)民所擁有的股份,成立農(nóng)村專業(yè)合作社、股份公司等經(jīng)濟(jì)實(shí)體并進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)和運(yùn)作,將股利收益精準(zhǔn)持續(xù)分配給每個(gè)貧困農(nóng)戶,從而達(dá)到貧困人口持久脫貧的目標(biāo)[11]。

(三)資產(chǎn)收益扶貧的困境梳理

資產(chǎn)收益扶貧面臨的問(wèn)題主要包括:(1)資產(chǎn)收益扶貧有效實(shí)施的前提是扶貧資源所投入平臺(tái)(如合作社、企業(yè))的持續(xù)發(fā)展和良好經(jīng)營(yíng)效益,而其會(huì)面臨內(nèi)生性和外部性制約[12]。(2)以財(cái)政資金為主的扶貧資源投入模式往往面臨持續(xù)性不足進(jìn)而影響貧困人口持續(xù)獲益問(wèn)題。(3)缺乏有效識(shí)別貧困人口差異化需求并以之為基礎(chǔ)建立的資產(chǎn)收益扶貧權(quán)益分配制度。(4)資產(chǎn)收益扶貧面臨資源資金整合困難、資產(chǎn)收益扶貧主要制度不健全、政策配套不完善、風(fēng)險(xiǎn)防控難度大等制約因素[7]。

(四)資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施情況

向延平等提出土地資源收益扶貧模式、旅游資源收益扶貧模式、勞力資源收益扶貧模式、投資收益扶貧模式、理財(cái)收益扶貧模式[11]；汪翠榮和張曦文等提出收益性資產(chǎn)融資租賃[13]、基金資產(chǎn)收益扶貧[14]等模式。關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施對(duì)策,姜再勇提出:建立縣級(jí)資金整合機(jī)制,形成“以縣為主體、省級(jí)支持配合,以財(cái)政資金為主體、引導(dǎo)金融和社會(huì)資金參與”的資金整合機(jī)制;完善政策性保險(xiǎn)、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等風(fēng)險(xiǎn)防范體系;完善政策引導(dǎo)、資金投入、市場(chǎng)營(yíng)銷、風(fēng)險(xiǎn)防控、金融支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),穩(wěn)步推進(jìn)資產(chǎn)收益扶持制度建立[15]。

二、資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐創(chuàng)新

(一)資產(chǎn)收益扶貧的政策來(lái)源

我國(guó)資產(chǎn)收益扶貧政策體系主要由“三個(gè)文件”和若干分散規(guī)定構(gòu)成。 “三個(gè)文件”即《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，首次從中央政策層面明確提出“探索對(duì)貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度”;《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》明確“從2016年底到2019年底,在集中連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,選擇不超過(guò)20個(gè)占用農(nóng)村集體土地的水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目,開展資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)”;《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》要求“開展水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn),讓貧困戶分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利”。此外,資產(chǎn)收益扶貧還在中央及地方相關(guān)政策文件中有所提及,例如，2015年10月12日印發(fā)的《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“在貧困村探索財(cái)政補(bǔ)助資金形成的資產(chǎn)折股量化為村集體和農(nóng)民持有的股份,建立股權(quán)扶貧機(jī)制”;山東省青島市西海岸新區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于扶貧專項(xiàng)資金購(gòu)買商業(yè)資產(chǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》,探索“資產(chǎn)收益型”扶貧[16]。截至2016年,中央財(cái)政在原有浙江、寧夏2個(gè)試點(diǎn)省(區(qū))的基礎(chǔ)上,新增河北、遼寧、江蘇、安徽、江西、山東、河南、廣東、廣西、貴州、云南11個(gè)省(區(qū))開展資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)探索。

(二)資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐內(nèi)容

1.資產(chǎn)收益扶貧的前提與基礎(chǔ)。有序開展資產(chǎn)收益扶貧的前提和基礎(chǔ)在于多樣化的資源投入和資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)并形成收益分配的可行性。就前者而言,《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》明確支持貧困縣圍繞突出問(wèn)題,以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái),統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金,撬動(dòng)金融資本和社會(huì)幫扶資金投入扶貧開發(fā),提高資金使用精準(zhǔn)度和效益,確保如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。就后者而言,《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》等中央文件出臺(tái)及其地方實(shí)踐,使得資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)已現(xiàn)實(shí)可行。

2.資產(chǎn)收益扶貧的扶貧資源。目前,我國(guó)尚未明確資產(chǎn)收益扶貧中扶貧資源的來(lái)源和類型,而更多是由扶貧資源自身屬性及其原本所受法律政策限制來(lái)確定。從政策和實(shí)踐來(lái)看,整合性的財(cái)政扶貧資金、農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)是資產(chǎn)收益扶貧中最典型、最主要的扶貧資源,基本涵蓋了資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)等類型。值得關(guān)注的是,中央近期已明確提出在水電礦產(chǎn)資源開發(fā)中以農(nóng)村土地使用權(quán)入股、集體建設(shè)用地建租賃房等試點(diǎn)改革,不僅拓展了扶貧資源范圍,也預(yù)示著扶貧資源的邊界具有可拓展性。

3.資產(chǎn)收益扶貧的基本模式。資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐模式可歸納為兩類:一是實(shí)踐運(yùn)用較多的直接投入型,即將可用于資產(chǎn)收益扶貧的資產(chǎn)、資金、資源直接投入資產(chǎn)收益平臺(tái)(合作社、企業(yè)),以所有權(quán)或使用權(quán)所形成的資產(chǎn)量化折股,按照一定規(guī)則將股份予以分配,由貧困戶依據(jù)所獲得的股份獲得收益分配的一種模式。二是間接投入型,即由貧困人口所在集體設(shè)立國(guó)有農(nóng)業(yè)投資公司等扶貧項(xiàng)目平臺(tái),獲得財(cái)政扶貧及專項(xiàng)資金投入并以之為基礎(chǔ)吸收政策性金融資本,并按一定規(guī)則將股份分配給貧困戶,然后扶貧項(xiàng)目平臺(tái)選擇一定資質(zhì)的產(chǎn)業(yè)資本(公司)并根據(jù)其需求量身定做收益性資產(chǎn),由產(chǎn)業(yè)資本(公司)每年定期向扶貧項(xiàng)目平臺(tái)支付租賃費(fèi)(有些地方還要求在租賃后期為固定資產(chǎn)回購(gòu)費(fèi))[13]。

4.資產(chǎn)收益扶貧的股權(quán)設(shè)置及收益分配。從實(shí)踐來(lái)看,資產(chǎn)收益扶貧所形成的股份類型主要有集體股、個(gè)人股、扶貧股等類型,某些地方還將個(gè)人股細(xì)化為成員股、年齡股、貢獻(xiàn)股等類型。扶貧股及其收益權(quán)由貧困戶擁有,但由集體擁有所有權(quán),貧困戶符合既定的脫貧條件后就應(yīng)當(dāng)退出扶貧股,轉(zhuǎn)由其他扶貧戶享有或由集體收回。資產(chǎn)收益扶貧中的扶貧股在性質(zhì)上仍然屬于集體股,貧困戶所擁有的主要是在一定時(shí)期內(nèi)的收益權(quán)。正因此,實(shí)踐中還存在集體扶貧股、額外的集體股權(quán)收益權(quán)等表述。在收益分配上,存在優(yōu)先的收益分配權(quán)、額外的收益分配權(quán)、普通的收益分配權(quán)等類型。

5.資產(chǎn)收益扶貧的監(jiān)督管理。在扶貧項(xiàng)目平臺(tái)及其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目選擇方面,許多地方對(duì)扶貧項(xiàng)目平臺(tái)的資格設(shè)置了一些條件限制,例如:管理民主、制度完善、產(chǎn)權(quán)清晰、運(yùn)作規(guī)范、創(chuàng)收能力強(qiáng)。對(duì)扶貧平臺(tái)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的選擇,原則上要求符合地方實(shí)際且經(jīng)濟(jì)效益好。如在扶貧股的監(jiān)管方面,《山西省人民政府辦公廳關(guān)于開展資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定：“實(shí)施主體要向持股成員(貧困戶以戶為單位)頒發(fā)縣級(jí)統(tǒng)一格式的股權(quán)證、扶貧股權(quán)證。”此外,許多地方要求實(shí)施主體做好股權(quán)檔案等文件資料的收集整理和歸檔工作,確保檔案資料齊全完整。

三、資產(chǎn)收益扶貧的現(xiàn)實(shí)困境

(一)資產(chǎn)收益扶貧的理論支撐不夠

資產(chǎn)收益扶貧是傳統(tǒng)股份制理論在中國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的制度拓展和理論創(chuàng)新。股份制在資產(chǎn)收益扶貧中的有效運(yùn)用,必須要在實(shí)踐探索中同步發(fā)展和創(chuàng)新股份制理論,使其更好服務(wù)于實(shí)踐，適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧需要。然而,我國(guó)資產(chǎn)收益扶貧的探索現(xiàn)狀確是實(shí)踐先行、理論滯后。以股份制為核心的資產(chǎn)收益扶貧理論研究缺乏,與資產(chǎn)收益扶貧實(shí)踐之間并未形成較好的融合，存在以下不足：

1.符合中國(guó)扶貧實(shí)際的股份制理論尚未真正形成。目前大部分研究停留在股份制理論層面,對(duì)扶貧領(lǐng)域關(guān)注嚴(yán)重不足。

2.扶貧股相關(guān)理論尚未建構(gòu)起來(lái)。扶貧股的稱謂、內(nèi)涵、類型、性質(zhì)、內(nèi)容、救濟(jì)等相關(guān)理論并未受到學(xué)界關(guān)注。

3.缺乏長(zhǎng)效資產(chǎn)效益公平分享理論。收入較低群體缺乏分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果機(jī)會(huì)和能力[17],處于收入分配結(jié)構(gòu)低端的貧困人群缺乏持續(xù)的機(jī)會(huì)、資源和能力[18],急需在資產(chǎn)收益扶貧中建立長(zhǎng)效的資產(chǎn)收益公平分享理論。

(二)扶貧資源邊界不清且持續(xù)性不足

從中央和部分地方相關(guān)政策文件來(lái)看,拓展資產(chǎn)收益扶貧所需扶貧資源來(lái)源和范圍是持續(xù)開展資產(chǎn)收益扶貧的保障,已經(jīng)形成共識(shí)。就實(shí)踐來(lái)看,扶貧資源也基本涵蓋了資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)等類型,但基于貧困人口所在區(qū)域區(qū)位因素、資源環(huán)境、扶持力度等差異,不同地區(qū)可用于開展資產(chǎn)收益扶貧的資源范圍亦存在差異?？傮w而言,以財(cái)政扶貧資金為主導(dǎo),以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、社會(huì)投入、金融扶貧資金及其他投入為輔助,是主要的扶貧資源來(lái)源。在此背景下,資產(chǎn)收益扶貧存在如下現(xiàn)實(shí)問(wèn)題:

1.在國(guó)家控制資源并嚴(yán)格使用的情況下,資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為扶貧資源存在較大的現(xiàn)實(shí)障礙。以水電礦資源資產(chǎn)收益扶貧為例,惟有《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》做出明確規(guī)定,并在選定試點(diǎn)地區(qū)封閉運(yùn)行的情況下,才可作為扶貧資源用于資產(chǎn)收益扶貧。

2.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體所有的經(jīng)營(yíng)用房、設(shè)施設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)作為扶貧資源投入資產(chǎn)收益扶貧存在現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的農(nóng)村地區(qū)普遍具有雄厚的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),其收益可直接用于扶持貧困人口,對(duì)資產(chǎn)收益扶貧改革的需求不大;而真正貧困人口多、貧困程度深的地區(qū)往往沒(méi)有或少有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),其投入資產(chǎn)收益扶貧的效果并不明顯。

(三)資產(chǎn)收益扶貧模式單一化

盡管當(dāng)前資產(chǎn)收益扶貧運(yùn)行的具體模式較多,但單一化仍然是客觀現(xiàn)實(shí)。其原因主要在于:

1.國(guó)家可用于精準(zhǔn)扶貧的能力仍然有限,難以直接通過(guò)以國(guó)家財(cái)政扶貧為主的扶貧方式實(shí)現(xiàn)全體脫貧。

2.除可直接轉(zhuǎn)化為股份的集體資金、扶貧資金外,財(cái)政扶貧資金、資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等扶貧資源存在較多的立法和政策限制,而這些限制又進(jìn)一步?jīng)Q定了每類扶貧資源在資產(chǎn)收益扶貧中的運(yùn)行空間和可為邊界,制約資產(chǎn)收益扶貧的多樣化。

3.部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資產(chǎn)收益扶貧的原理、功能、內(nèi)容的認(rèn)知不足、重視不夠，加之，水電礦產(chǎn)資源等資產(chǎn)收益扶貧仍處在封閉運(yùn)行中,因而他們實(shí)施極為謹(jǐn)慎,甚至不愿主動(dòng)實(shí)踐探索。

(四)資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施的效果差

1.資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐探索范圍較窄且實(shí)施力度不強(qiáng)。一方面,資產(chǎn)收益扶貧并未在全國(guó)貧困地區(qū)普遍展開,《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》等文件亦強(qiáng)調(diào)封閉運(yùn)用。另一方面,即使部分地方在試點(diǎn)探索，亦存在扶貧資源投入范圍較窄、運(yùn)行模式較為單一、實(shí)施效果不顯著等問(wèn)題,影響到資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施的有效性。

2.資產(chǎn)收益扶貧的可持續(xù)性較弱。事實(shí)上,資產(chǎn)收益扶貧可持續(xù)性不高的原因是多方面的,其中較為典型的如:許多地方所采取的資產(chǎn)收益扶貧大都屬于“資源密集型”,與以財(cái)政扶持資金為主的扶貧資源投入密切相關(guān),加之資產(chǎn)收益扶貧運(yùn)行的不規(guī)范與風(fēng)險(xiǎn)影響,尚未形成具有可持續(xù)性的資產(chǎn)收益扶貧模式。

3.資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施效果不顯著。資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施效果的受制因素較多,既有主觀局限,亦有客觀障礙。資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施效果直接決定了所實(shí)施地方精準(zhǔn)扶貧的有效性,進(jìn)一步影響到資產(chǎn)收益扶貧的影響力及其被其他地方引入的可能性。

(五)資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施的動(dòng)力不強(qiáng)

從理論上講,惟有適合地方精準(zhǔn)扶貧需求或者適宜引入資產(chǎn)收益扶貧的情況下,方可選擇資產(chǎn)收益扶貧。然而,對(duì)于上述情況的認(rèn)知以及實(shí)際需要的分析與把握,乃至于資產(chǎn)收益扶貧與其他精準(zhǔn)扶貧方式的比較選擇,均離不開地方政府及相關(guān)部門,甚至部分領(lǐng)導(dǎo)、精英人士的主觀判斷及其改革實(shí)踐的決心。上述恰好成為當(dāng)前部分地方缺乏實(shí)施動(dòng)力的重要原因。此外,資產(chǎn)收益扶貧屬于一項(xiàng)理論和制度創(chuàng)新,既涉及到多項(xiàng)重要法律制度的運(yùn)用甚至突破,也可能在改革中涉及到與公有制的關(guān)系問(wèn)題。受到長(zhǎng)期以來(lái)政府主導(dǎo)并嚴(yán)格限制的制度和政策慣性影響,許多地方施政者乃至農(nóng)村基層自治組織負(fù)責(zé)人及工作人員對(duì)于是否采取資產(chǎn)收益扶貧及如何有效實(shí)施等方面存在較多顧慮。尤其受績(jī)效考核、升遷發(fā)展等因素影響,地方極可能更愿意選擇效益不高的其他扶貧方式。這在很大程度上影響資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施力度。

(六)資產(chǎn)收益扶貧相關(guān)規(guī)定缺乏協(xié)同

1.相關(guān)制度規(guī)定大都由國(guó)家立法機(jī)關(guān)或相關(guān)部委制定,開展資產(chǎn)收益扶貧改革探索的地方僅具有適用的職責(zé)以及向上爭(zhēng)取政策照顧或權(quán)力授予,大都面臨全國(guó)性相關(guān)制度規(guī)定與本地所開展資產(chǎn)收益扶貧實(shí)踐探索的具體實(shí)際之間存在不匹配的問(wèn)題。這類全國(guó)性規(guī)則往往會(huì)直接制約地方開展資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)踐探索。

2.資產(chǎn)收益扶貧的整個(gè)實(shí)施過(guò)程所涉及的相關(guān)立法和政策規(guī)定存在協(xié)同性不夠的問(wèn)題。事實(shí)上,資產(chǎn)收益扶貧是靜態(tài)性的制度和規(guī)則與動(dòng)態(tài)性的實(shí)施過(guò)程相結(jié)合的產(chǎn)物。就此角度觀之,資產(chǎn)收益扶貧是扶貧資源的投入、扶貧資源轉(zhuǎn)化為扶貧資產(chǎn)、扶貧資產(chǎn)有序運(yùn)行、扶貧收益公平分配等一系列過(guò)程和規(guī)則的有機(jī)結(jié)合?，F(xiàn)行相對(duì)獨(dú)立存在的財(cái)政政策、社會(huì)捐贈(zèng)規(guī)定、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度以及其他相關(guān)制度規(guī)則之間必然存在整合的難度。這也成為影響資產(chǎn)收益扶貧相關(guān)規(guī)定缺乏協(xié)同性的主要因素。

3.資產(chǎn)收益扶貧相關(guān)主體參與規(guī)則的設(shè)計(jì)亦存在協(xié)同性不夠的問(wèn)題。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中貫徹落實(shí)提高國(guó)家治理水平和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化,是習(xí)近平同志扶貧開發(fā)思想的重要內(nèi)容。這就仍然要求資產(chǎn)收益扶貧堅(jiān)持創(chuàng)新社會(huì)治理在其中的核心地位,充分吸收貧困人口、集體、社會(huì)、市場(chǎng)主體及其他相關(guān)方參與資產(chǎn)收益扶貧,并有效發(fā)揮其作用。然而,現(xiàn)有實(shí)踐及理論研究大都忽視了創(chuàng)新社會(huì)治理在資產(chǎn)收益扶貧中的核心作用。

四、資產(chǎn)收益扶貧的制度回應(yīng)

(一)資產(chǎn)收益扶貧的理論支持與體系建構(gòu)

1.以“五大發(fā)展”理念為理念訴求,指導(dǎo)資產(chǎn)收益扶貧基本原則、主要理論、基本體系的建設(shè)與實(shí)施。

2.以安全價(jià)值為前提和基礎(chǔ),以實(shí)質(zhì)公平為主導(dǎo)價(jià)值,在資產(chǎn)收益扶貧的不同環(huán)節(jié)建立符合實(shí)際的價(jià)值序列,即扶貧資源轉(zhuǎn)化為扶貧資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平優(yōu)先、經(jīng)濟(jì)效益為輔的價(jià)值序列，資產(chǎn)收益扶貧平臺(tái)(項(xiàng)目)運(yùn)行應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先,兼顧實(shí)質(zhì)公平的價(jià)值序列，扶貧股的分配、扶貧收益分享應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平的主導(dǎo)價(jià)值。

3.以“精準(zhǔn)扶貧”和“開放式、共享性發(fā)展”為目標(biāo),以共性與特性為基點(diǎn),明確資產(chǎn)收益扶貧制度應(yīng)有的內(nèi)部功能與外部功用。在此基礎(chǔ)上,從所有制、公共財(cái)政、地區(qū)特性等角度,明確資產(chǎn)收益扶貧的功能局限,并將之作為制度建設(shè)的基本要點(diǎn)。

4.以多元價(jià)值及功能定位為指引,以資產(chǎn)收益扶貧的主要環(huán)節(jié)與關(guān)鍵方面為依據(jù),從扶貧資源轉(zhuǎn)化、扶貧股權(quán)利制度建設(shè)、扶貧資產(chǎn)收益公平分享、資產(chǎn)收益扶貧法律制度建構(gòu)等方面搭建資產(chǎn)收益扶貧制度體系。

(二)資產(chǎn)收益扶貧的準(zhǔn)入制度建設(shè)

1.多樣化的扶貧資源投入制度。這就需要從制度變遷的視角,堅(jiān)持以多元化、開放性、共享性、持續(xù)性為指引,形成包括但不限于整合財(cái)政扶貧資金[21]、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、集體資產(chǎn)以及其他扶貧資源的多樣化的扶貧資源體系。

2.建立透明的扶貧資源轉(zhuǎn)化機(jī)制。這就需要以不同資產(chǎn)來(lái)源的特性及其科學(xué)、合理的法律限制為依據(jù),依托“大數(shù)據(jù)”的優(yōu)勢(shì)作用,著力打造以透明性為主導(dǎo)的扶貧資源轉(zhuǎn)化機(jī)制。

3.以多元化為導(dǎo)向的扶貧資產(chǎn)收益平臺(tái)。該平臺(tái)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法規(guī)范與實(shí)踐創(chuàng)新相結(jié)合，鼓勵(lì)、引導(dǎo)地方立足實(shí)踐，發(fā)展出符合科學(xué)性和實(shí)踐性要求的多元化的扶貧資產(chǎn)收益平臺(tái)。在條件成熟時(shí)，再由全國(guó)性立法對(duì)相關(guān)方面加以規(guī)定。

4.借鑒實(shí)踐中提出的“五有”等標(biāo)準(zhǔn)[20],建立不同類型扶貧資產(chǎn)收益平臺(tái)的準(zhǔn)入制度,具體包括平臺(tái)類型、平臺(tái)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、平臺(tái)的投資者條件、平臺(tái)合作方資質(zhì)等方面。此外,還需建立資產(chǎn)收益平臺(tái)有效運(yùn)行的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部規(guī)則,防范平臺(tái)異質(zhì)化發(fā)展。

(三)資產(chǎn)收益扶貧的權(quán)利設(shè)計(jì)與運(yùn)行

1.關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧中扶貧股的定性,即需要考慮扶貧股的來(lái)源尤其是扶貧資源的屬性與限制,立足扶貧股的功能指向,進(jìn)而明確扶貧股的法律性質(zhì)。

2.關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧中扶貧股的定量,即宜以扶貧股作為資產(chǎn)收益扶貧權(quán)利的正式稱謂,這也符合實(shí)踐現(xiàn)狀;至于實(shí)踐中的集體扶貧股、個(gè)人扶貧股、扶貧優(yōu)先股等僅是扶貧股的權(quán)利歸屬、權(quán)利內(nèi)容的范疇。在此基礎(chǔ)上,宜以扶貧股的優(yōu)先性、保障性為主要立足點(diǎn),明確扶貧股的權(quán)利內(nèi)容。

3.關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧中扶貧股的權(quán)利主體?？紤]到扶貧股是由扶貧資源投入所形成,因而扶貧股需以對(duì)貧困人口的保障性為基點(diǎn),堅(jiān)持扶貧股的優(yōu)先性。扶貧股的權(quán)利配置應(yīng)當(dāng)以貧困人員為主要主體,但所有權(quán)宜歸集體;扶貧股配置還需考慮集體的社會(huì)分配功能實(shí)現(xiàn)需要,將一定比例的扶貧股配置給集體。

4.扶貧股權(quán)利運(yùn)行的重點(diǎn)在于明確扶貧股權(quán)利主體的權(quán)利內(nèi)容和扶貧股退出制度,其設(shè)計(jì)須以扶貧股的有效、持續(xù)運(yùn)行為前提。

(四)長(zhǎng)效扶貧資產(chǎn)收益公平分享機(jī)制構(gòu)建

1.以基本生存權(quán)保障的實(shí)際需求為核心依據(jù),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等理論和方法,建立以實(shí)際需求為導(dǎo)向的有效劃分貧困人口不同貧困程度的識(shí)別規(guī)則。

2.建立收益保底機(jī)制和股權(quán)分紅制度,并以貧困人口不同貧困程度以及扶貧資產(chǎn)收益的實(shí)際能力為基礎(chǔ),構(gòu)建傾斜性保護(hù)高度貧困人口的資產(chǎn)收益權(quán)益配置機(jī)制。

3.探索以扶貧股的賦權(quán)為主,充分發(fā)揮集體收入分配調(diào)節(jié)功能,建立包括政府、集體、個(gè)人、社會(huì)的多元減貧協(xié)作機(jī)制。

4.以扶貧資產(chǎn)收益實(shí)現(xiàn)平臺(tái)、貧困人口、農(nóng)村集體、基層政府為對(duì)象,通過(guò)財(cái)政扶貧資金傾斜安排等多元舉措,激勵(lì)資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施主體積極性。

5.以協(xié)同性為思路,建立財(cái)政、投資、金融、土地等政策支持措施,建設(shè)科學(xué)的社會(huì)保障、審核與登記、第三方評(píng)估等支持制度。

(五)資產(chǎn)收益扶貧的有效監(jiān)管

1.不同類型的扶貧資源自身所受限制與資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)管之間的關(guān)聯(lián)性。扶貧資源一經(jīng)投入并轉(zhuǎn)化為扶貧資產(chǎn),其自身的監(jiān)管要求也將更多轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)收益扶貧的保障性、優(yōu)先性、安全性需要,并不直接決定資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)管制度內(nèi)容。

2.以協(xié)同監(jiān)管、有效監(jiān)管為指引,整合現(xiàn)行扶貧、財(cái)政、工商、移民等相關(guān)部門職責(zé),自上而下建立以黨委或政府主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo),相關(guān)部門為成員的資產(chǎn)收益扶貧委員會(huì)。

3.參考農(nóng)民專業(yè)合作社及其股份權(quán)利登記管理規(guī)定,建立資產(chǎn)收益扶貧登記管理制度,尤其需要著重處理好個(gè)人扶貧股存在所有權(quán)與收益權(quán)能分離情況下的登記管理制度設(shè)計(jì)。

4.圍繞監(jiān)管權(quán)配置、監(jiān)管權(quán)內(nèi)容、監(jiān)管程序、評(píng)估指標(biāo)及其實(shí)施體系、監(jiān)管責(zé)任、配套制度等方面,構(gòu)建資產(chǎn)收益扶貧監(jiān)管規(guī)則。

5.引入扶貧績(jī)效的第三方評(píng)估機(jī)制,實(shí)施明確的扶貧績(jī)效獎(jiǎng)懲制度[21]。

(六)資產(chǎn)收益扶貧的風(fēng)險(xiǎn)防治

1.以機(jī)制和制度建設(shè)為抓手,探索建立集體資產(chǎn)收益扶貧改革實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別機(jī)制。

2.深入挖掘資產(chǎn)收益扶貧改革實(shí)踐可能面臨的風(fēng)險(xiǎn),并按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)將風(fēng)險(xiǎn)類型化,明確各類風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理、成因、危害性等。

3.將創(chuàng)新社會(huì)治理作為資產(chǎn)收益扶貧的核心內(nèi)容來(lái)抓,借鑒貴州省黔西南州所實(shí)施的“四方五共”等做法,將多元共治貫穿于資產(chǎn)收益扶貧的始終,并就重大重點(diǎn)問(wèn)題及時(shí)開展有效的協(xié)商共治。

4.建立和完善政策性保險(xiǎn)、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等風(fēng)險(xiǎn)防范體系,引入“社會(huì)工作”的專業(yè)介入,充分發(fā)揮金融、財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)等手段,建立針對(duì)貧困、返貧、資產(chǎn)收益扶貧探索等方面風(fēng)險(xiǎn)的救助(救濟(jì))制度。

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