李 剛，賈創(chuàng)雄，陶錦莉

(1.金陵科技學(xué)院財(cái)務(wù)處， 江蘇 南京 211169；2.南京曉莊學(xué)院， 江蘇 南京 211171；3.金陵科技學(xué)院審計(jì)處， 江蘇 南京 211169)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)高等教育規(guī)?？焖贁U(kuò)張，各地掀起建設(shè)大學(xué)城的熱潮，高校紛紛在大學(xué)城開(kāi)工建設(shè)教學(xué)樓、辦公樓、圖書(shū)館、學(xué)生宿舍、食堂等用途、面積、造價(jià)各不相同的單體建筑。在建設(shè)過(guò)程中，高?；ㄉ婕暗馁Y金往來(lái)較多、資金量較大，基建領(lǐng)域已成為高校內(nèi)部控制需重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。因此，研究高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制問(wèn)題，設(shè)計(jì)并完善其內(nèi)部控制制度，將有助于高校對(duì)基本建設(shè)進(jìn)行有效的內(nèi)部控制。

一、高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

在對(duì)待基本建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，高校一般會(huì)成立基建處，專門負(fù)責(zé)學(xué)校的基本建設(shè)工作。具體而言，學(xué)校大多會(huì)抽調(diào)有土木工程、建筑學(xué)等專業(yè)背景的教師、后勤部門房產(chǎn)管理人員以及維修人員組建基建處。基建處一般下設(shè)工程科和綜合科，工程科負(fù)責(zé)具體建設(shè)項(xiàng)目，綜合科負(fù)責(zé)工程前期工作和基建處其他事宜。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，基建處工程科的工作人員會(huì)擔(dān)任該項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、土建進(jìn)場(chǎng)到竣工驗(yàn)收、資料歸檔，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人將全程參與并負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的內(nèi)部控制工作。然而這種基本建設(shè)內(nèi)部控制方式也會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。

(一)內(nèi)部控制制度不完善

高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目是非營(yíng)利性項(xiàng)目，投資大，建設(shè)資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款或者高校自籌。資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政的主要指預(yù)算安排的財(cái)政性資金，只要該項(xiàng)資金通過(guò)財(cái)政預(yù)算審核，資金劃撥基本沒(méi)有問(wèn)題，但資金是否實(shí)際使用在預(yù)算申報(bào)的項(xiàng)目上，財(cái)政部門則很難管控，此外，相關(guān)控制制度也并不完善，例如，預(yù)算中的資金使用進(jìn)度與實(shí)際使用情況不相符如何處理，年終決算時(shí)尚未使用的資金是否收回，這些都沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。高校自籌資金主要指高校自己的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和其他收入，還有銀行貸款等，這些都是有保證的[1]。目前，很多高校都認(rèn)為，只要資金有保障，其他都不是問(wèn)題，對(duì)基建管理工作不夠重視。對(duì)于涉及不同部門的基建項(xiàng)目，很多高校也缺乏有效的監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施，例如：項(xiàng)目核準(zhǔn)決定書(shū)上有項(xiàng)目投資額，但在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中由于種種原因?qū)е沦Y金使用超出規(guī)定的投資額，相關(guān)責(zé)任人不承擔(dān)任何責(zé)任；如果節(jié)約了資金，相關(guān)部門和責(zé)任人也沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，甚至可能會(huì)被質(zhì)疑建設(shè)資金為何還有剩余。這反映出當(dāng)下很多高校基建內(nèi)部控制制度并不完善，部分內(nèi)部控制的原則明顯與財(cái)政部2016年下發(fā)的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》中的勤儉節(jié)約、量力而行、講求實(shí)效等原則相悖[2]。

(二)重視事后控制而忽視事前及事中控制

長(zhǎng)期以來(lái)，往往是基建項(xiàng)目完工后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，高校才利用基建工程決算報(bào)告、基建財(cái)務(wù)決算報(bào)告等各種報(bào)告來(lái)分析項(xiàng)目超概算的原因，但此時(shí)基建項(xiàng)目已經(jīng)完成，工程款已基本結(jié)清，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題難以糾正，究其原因，是高校只重視事后控制而忽視事前及事中控制[3]。目前，工程項(xiàng)目超概算現(xiàn)象十分嚴(yán)重。《全國(guó)固定資產(chǎn)調(diào)查報(bào)告》顯示，全國(guó)基本建設(shè)項(xiàng)目超概算比例為55.2%，超概算的原因：一是承包方在招投標(biāo)環(huán)節(jié)弄虛作假，如承包商采取“圍標(biāo)”的方式投標(biāo)；二是發(fā)包方乘機(jī)謀取個(gè)人利益，里應(yīng)外合，讓少數(shù)犯罪分子有機(jī)可乘。

(三)招投標(biāo)制度不健全且運(yùn)作不規(guī)范

目前,高校在基建項(xiàng)目招投標(biāo)中存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題。其一，雖然很多高校在工程建設(shè)方面采取了招標(biāo)制度，聘請(qǐng)了專業(yè)的招標(biāo)代理人，并按照專業(yè)設(shè)計(jì)公司出具的施工圖紙進(jìn)行招投標(biāo)工作，但是在招標(biāo)前并沒(méi)有對(duì)施工圖紙進(jìn)行專業(yè)審核，例如，沒(méi)有審核施工圖紙是否完整，有沒(méi)有漏項(xiàng)，有沒(méi)有不應(yīng)該有的增項(xiàng)等。如果漏項(xiàng)太多，在具體施工中會(huì)增加工程簽證手續(xù)，同時(shí)會(huì)大大增加工程造價(jià)；如果有不應(yīng)該有的增項(xiàng)也會(huì)增加工程造價(jià)。其二，違反有關(guān)規(guī)定，對(duì)應(yīng)該招標(biāo)的項(xiàng)目不招標(biāo)，以漏記工程量或故意壓低造價(jià)的方式甚至以化整為零的方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。其三，以工程項(xiàng)目工期緊、沒(méi)有三家及以上施工單位應(yīng)標(biāo)或者前期流標(biāo)為由，改公開(kāi)招標(biāo)為議標(biāo)、邀標(biāo)，將工程發(fā)包給熟悉的施工方，從而加大了腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)隨意更改項(xiàng)目施工合同中的約定

在工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)隨意更改項(xiàng)目施工合同約定的現(xiàn)象，比如更改工程款結(jié)算方式。具體而言，有的建設(shè)項(xiàng)目付款方式是按照工程節(jié)點(diǎn)付款的，比如項(xiàng)目主體工程施工至“正負(fù)零”時(shí)支付一部分工程款，項(xiàng)目主體工程封頂時(shí)支付一部分工程款，工程竣工驗(yàn)收時(shí)支付一部分工程款，工程審計(jì)完畢支付一部分工程款。然而在項(xiàng)目開(kāi)工后，有的施工方可能會(huì)以這種付款方式使其墊付資金太多、壓力太大為由，提出更改工程款結(jié)算方式，比如按月度工程進(jìn)度結(jié)算工程款，以緩解資金壓力。

(五)工程監(jiān)理和跟蹤審計(jì)工作不到位

高校的基建項(xiàng)目一般都會(huì)有監(jiān)理單位，也會(huì)有審計(jì)部門跟蹤審計(jì)。工程監(jiān)理和跟蹤審計(jì)是基建內(nèi)部控制的重要組成部分，做好這兩方面的工作，對(duì)于保證工程質(zhì)量意義重大。然而當(dāng)下很多監(jiān)理單位的工程監(jiān)理工作做得并不到位，例如：有些監(jiān)理人員專業(yè)能力不強(qiáng)，對(duì)工作不負(fù)責(zé)任，審核不嚴(yán)格，隨意簽發(fā)工程簽證；有的監(jiān)理單位在中標(biāo)高校多個(gè)基建項(xiàng)目后，不增加監(jiān)理人員，導(dǎo)致在關(guān)鍵施工點(diǎn)時(shí)無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)理，比如某校圖書(shū)館項(xiàng)目的屋頂需要連續(xù)72小時(shí)不間斷澆筑混凝土，而監(jiān)理方卻因監(jiān)理人員不足而不能持續(xù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理。跟蹤審計(jì)方面，相關(guān)審計(jì)人員的工作往往也不到位。跟蹤審計(jì)應(yīng)該是有相應(yīng)資質(zhì)的審計(jì)人員常駐施工現(xiàn)場(chǎng)，但現(xiàn)實(shí)情況往往是建設(shè)單位或施工單位邀請(qǐng)后，審計(jì)人員才會(huì)去施工現(xiàn)場(chǎng)。此外，還存在審計(jì)范圍不明確的問(wèn)題，如有的項(xiàng)目同時(shí)審計(jì)工程數(shù)量和價(jià)格，有的項(xiàng)目只審計(jì)工程數(shù)量不審計(jì)價(jià)格。

(六)相關(guān)財(cái)務(wù)管理人員缺乏基建方面的專業(yè)知識(shí)

目前，基建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理人員主要依據(jù)財(cái)務(wù)制度辦事，一般缺乏基建方面的專業(yè)知識(shí)，不清楚工程量與工程造價(jià)之間的聯(lián)系，也不太了解項(xiàng)目施工過(guò)程中各種關(guān)系和可能出現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有深入工程一線，只是在辦公室里單純依據(jù)財(cái)務(wù)制度審核各項(xiàng)開(kāi)支，難以有效控制工程造價(jià)。此外，由于高校給基建配備的專職財(cái)務(wù)管理人員較少，所以無(wú)法對(duì)基建資金使用情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，也無(wú)法對(duì)資金的調(diào)整和追加進(jìn)行有效的監(jiān)督[4]。

二、高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制問(wèn)題產(chǎn)生的原因

(一)內(nèi)部控制方式落后

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，高校建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源已從過(guò)去單一的財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?、多元化的資金來(lái)源，如銀行貸款、科研經(jīng)費(fèi)、學(xué)生學(xué)費(fèi)及住宿費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、校友捐贈(zèng)等。但是，高校的內(nèi)部控制并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，很多管理方式還長(zhǎng)期停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，比如在財(cái)務(wù)核算方面，很多高校采取的還是收付實(shí)現(xiàn)制，并沒(méi)有采取權(quán)責(zé)發(fā)生制。

(二)相關(guān)管理制度不完善

在高校擴(kuò)招以前，高校的基本建設(shè)項(xiàng)目較少，體量也不大，基建項(xiàng)目一般由后勤處負(fù)責(zé)建設(shè)，基建賬務(wù)管理工作也比較簡(jiǎn)單，很多高校都沒(méi)有設(shè)立專門的基建處以及建立專門的基建管理制度。隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，高校基建項(xiàng)目越來(lái)越多，為了便于管理，有的高校開(kāi)始著手制定相關(guān)的規(guī)章制度，但是這些規(guī)章制度，有的過(guò)于寬泛，有的過(guò)于精細(xì)，往往不適用于實(shí)際的基建項(xiàng)目。此外，各個(gè)基建單體因用途不一樣，建造的方式也不一樣，籠統(tǒng)的規(guī)章制度在具體執(zhí)行時(shí)漏洞百出，管理的效果不好。

(三)權(quán)力過(guò)于集中，缺乏有效的監(jiān)督

在專門監(jiān)督方面，由于高校紀(jì)檢干部不是專業(yè)技術(shù)人員，所以即使全程監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)，也無(wú)法進(jìn)行有效的、專業(yè)的監(jiān)督，只能從制度上監(jiān)督。在群眾監(jiān)督方面，由于高校各個(gè)部門都比較獨(dú)立、封閉，所以即便基建領(lǐng)域發(fā)生腐敗行為，教職工也無(wú)法發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的癥結(jié)，更無(wú)法掌握腐敗的證據(jù)，群眾監(jiān)督能夠發(fā)揮的作用很有限。此外，高校內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性不強(qiáng)，監(jiān)督作用發(fā)揮有限。高校內(nèi)設(shè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)受校黨委領(lǐng)導(dǎo)，其發(fā)現(xiàn)問(wèn)題首先是向校領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，這就可能發(fā)生“內(nèi)部人”處理“內(nèi)部人”情況，監(jiān)督的有效性很難保證。

(四)法制觀念淡薄

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面建設(shè)取得了巨大成就，但是社會(huì)上也產(chǎn)生了一股“拜金主義”思潮。加強(qiáng)廉政教育，提高法制意識(shí)，防范基建領(lǐng)域的各種腐敗問(wèn)題，已成為刻不容緩之事。但當(dāng)下高校開(kāi)展的廉政教育基本流于形式，往往只是在重大節(jié)日前召開(kāi)紀(jì)檢會(huì)議或發(fā)短信提醒大家注意廉政問(wèn)題，沒(méi)有抓好日常的思想教育工作，對(duì)重點(diǎn)崗位人員給予的關(guān)注也不夠，導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位人員法制觀念比較淡薄，這不利于高校內(nèi)部控制工作的開(kāi)展。

三、完善高校基本建設(shè)內(nèi)部控制的對(duì)策

(一)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

隨著高等教育規(guī)模的逐步擴(kuò)大，高?；ㄓ烧辉顿Y向政府、高校、社會(huì)多元化投資轉(zhuǎn)變。為保證建設(shè)質(zhì)量，高校必須對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行規(guī)范、有效的管理，出臺(tái)切實(shí)可行的規(guī)章制度。要建立嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和法人負(fù)責(zé)制，責(zé)任要向下延伸至每個(gè)部門、崗位和工作人員，要堅(jiān)持責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則，建立有效的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)工作業(yè)績(jī)突出人員，要從精神和物質(zhì)兩個(gè)方面給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于因個(gè)人失職、失誤、以權(quán)謀私而給學(xué)校帶來(lái)重大損失的人員，要給予嚴(yán)厲的處罰，對(duì)觸犯法律的要移交司法部門處理。

(二)加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，減少?zèng)Q策失誤

當(dāng)下，高?；?xiàng)目較多，項(xiàng)目類型也多，不能用一種管理方式來(lái)管理不同類型的基建項(xiàng)目，要具體項(xiàng)目具體分析，加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究。首先，要明確項(xiàng)目建設(shè)的目的，分析該項(xiàng)目會(huì)給學(xué)校帶來(lái)哪些益處，對(duì)學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)、未來(lái)發(fā)展有多大的促進(jìn)作用。其次，測(cè)算項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目投入使用所需的資金，除了要考慮基本建設(shè)費(fèi)用外，還要考慮項(xiàng)目配套設(shè)備采購(gòu)、項(xiàng)目投入使用后的水電氣和物業(yè)管理等相關(guān)費(fèi)用。最后，分析建設(shè)資金的來(lái)源。項(xiàng)目有無(wú)財(cái)政支持；若沒(méi)有財(cái)政支持需要學(xué)校自籌，學(xué)校分幾年自籌，這對(duì)學(xué)校正常運(yùn)行有什么影響；學(xué)?？煞裣蜚y行貸款，貸款額度是多少，能否保證放款，貸款利率如何計(jì)算等。這些都是項(xiàng)目可行性研究中不容忽視的問(wèn)題。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的過(guò)程中，應(yīng)遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照科學(xué)的決策程序進(jìn)行決策，要對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)分析和多維度經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，以使決策更加科學(xué)、民主，進(jìn)而減少?zèng)Q策失誤。

(三)公開(kāi)招標(biāo)工程設(shè)計(jì)方案

工程設(shè)計(jì)方案是工程建設(shè)的依據(jù)，其對(duì)項(xiàng)目建設(shè)至關(guān)重要，因此，高校應(yīng)公開(kāi)招標(biāo)工程設(shè)計(jì)方案，通過(guò)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式，遴選出最優(yōu)的設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)方案，同時(shí)，要組織專家對(duì)中標(biāo)的設(shè)計(jì)方案進(jìn)行會(huì)審，防止因設(shè)計(jì)失誤而給學(xué)校帶來(lái)重大損失。在簽訂委托設(shè)計(jì)合同時(shí)要約定，若因設(shè)計(jì)失誤而給學(xué)校帶來(lái)?yè)p失時(shí)，設(shè)計(jì)單位要進(jìn)行賠償并且不能以設(shè)計(jì)費(fèi)作為賠償上限，要根據(jù)實(shí)際損失情況進(jìn)行合理的賠償，以此來(lái)督促設(shè)計(jì)單位重視設(shè)計(jì)方案，主動(dòng)優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。同時(shí)，積極推行限額設(shè)計(jì)，有效控制工程造價(jià)，防止出現(xiàn)因設(shè)計(jì)失誤導(dǎo)致的決算超預(yù)算、預(yù)算超概算、概算超計(jì)劃等問(wèn)題。

(四)把好工程合同簽訂關(guān)

工程合同是工程建設(shè)單位與施工單位在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上就工程有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)簽訂的協(xié)議。高校在簽訂工程建設(shè)合同時(shí)，不能只依靠一些合同模版，要具體項(xiàng)目具體分析，特別要注意一些細(xì)節(jié)問(wèn)題，應(yīng)組織校內(nèi)相關(guān)部門對(duì)工程合同進(jìn)行集體審核，例如，基建處負(fù)責(zé)審核工程方面的內(nèi)容，財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)審核工程款方面的內(nèi)容，審計(jì)處負(fù)責(zé)審核工程審計(jì)方面的內(nèi)容，法律顧問(wèn)負(fù)責(zé)審核法律方面的內(nèi)容。高校要嚴(yán)把合同簽訂關(guān)，必要時(shí)也可以聘請(qǐng)相關(guān)專家來(lái)把關(guān)。不應(yīng)該給的費(fèi)用堅(jiān)決不給，可給可不給的費(fèi)用在招標(biāo)時(shí)作為招標(biāo)條件，能取消的堅(jiān)決取消，少留或不留資金缺口。合同是項(xiàng)目建設(shè)的重要依據(jù)，合同簽訂后，要嚴(yán)格按照合同約定進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，不能隨意變更合同。

(五)把好工程變更及簽證關(guān)

工程的變更及簽證工作是基建內(nèi)部控制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。工程變更及簽證是否把關(guān)嚴(yán)格，直接影響工程建設(shè)成本的高低。施工單位應(yīng)該嚴(yán)格按照施工圖進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，不能隨意更改施工設(shè)計(jì)。然而在實(shí)際施工過(guò)程中，總會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題，此時(shí)更要加強(qiáng)跟蹤審計(jì)和監(jiān)理工作，在遇到問(wèn)題時(shí)要具體問(wèn)題具體分析，跟蹤審計(jì)人員和監(jiān)理方要提出解決問(wèn)題的方案并在施工例會(huì)上征求各方意見(jiàn)。涉及隱蔽工程的問(wèn)題更要注意，因?yàn)樵谑┕み^(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題，施工完成后很難再去追溯并加以解決。

(六)聘請(qǐng)工程咨詢公司協(xié)助高校進(jìn)行項(xiàng)目管理

專業(yè)的工程咨詢公司一般擁有雄厚的技術(shù)力量和深厚的行業(yè)背景，因而可聘請(qǐng)工程咨詢公司參與高校項(xiàng)目建設(shè)的某些重要工作，比如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，是促使建設(shè)資金合法、合規(guī)、合理使用，保證工程質(zhì)量，提高建設(shè)資金使用效益和建設(shè)項(xiàng)目投資效益的有效途徑[5]。利用工程咨詢公司的專業(yè)能力做好項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)高?；▋?nèi)部控制大有裨益。