發(fā)展群眾體育是一項公共事業(yè)，政府在這個過程中扮演著不可替代的角色，并隨著歷史的變遷而不斷發(fā)生變化。從發(fā)展歷程來看，群眾體育管理改革與我國政府角色轉(zhuǎn)變相一致，隨著社會各方面積極參與，逐步形成社會化的組織管理網(wǎng)絡，并建立起一個充滿活力的、有良性循環(huán)機制的群眾體育管理體系。在群眾體育管理改革進程中，政府的具體角色源自于我國宏觀政治經(jīng)濟社會體制改革下所形成的產(chǎn)品提供者、產(chǎn)品規(guī)劃者、制度供給者、生產(chǎn)組織者、質(zhì)量監(jiān)督者、有限生產(chǎn)者與消費引導者等角色。

一、問題的提出

發(fā)展群眾體育事業(yè)是各級人民政府的基本職責，是國家促進全民健身、提升國民素質(zhì)的重要舉措。政府在發(fā)展群眾體育事業(yè)過程中扮演著不可替代的角色，并隨著歷史的變遷而不斷發(fā)生變化。不論是對過去經(jīng)驗的總結，對當下現(xiàn)狀的判斷，還是對未來的展望，研究群眾體育運動項目推廣過程中的政府角色都有著深遠的理論和現(xiàn)實意義。本文旨在通過研究公共事業(yè)治理中政府職能及政府角色變遷歷程的規(guī)律，探索我國群眾體育運動項目推廣中政府角色的歷史進程，從而促進政府在發(fā)展群眾體育事業(yè)中充分發(fā)揮其引領性作用。

現(xiàn)代意義上政府職能概念起源于西方，其內(nèi)涵隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會環(huán)境的變遷而逐漸演變，主要有功能說、職責說、職責功能說三種。在近現(xiàn)代西方發(fā)達國家公共事業(yè)管理改革的實踐推動下，政府職能研究持續(xù)深入，形成“不干預”“強干預”“弱干預”和“適當干預”四個階段性理論變式。［1］西方現(xiàn)當代政府職能基本理論的實質(zhì)內(nèi)容，主要涉及自由主義政府職能基本理論和國家干預主義兩大類別。亞當·斯密的自由主義政府職能理論主張市場中心論，認為政府職能只限于“保障國家安全、維護社會治安、提供公共服務”［2］。20世紀初資本主義出現(xiàn)經(jīng)濟危機，政府由“守夜人”向“干預者”轉(zhuǎn)變，以凱恩斯為代表的政府干預理論，認為完全依靠市場調(diào)節(jié)會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，造成公共產(chǎn)品供給不足，因此政府干預應當成為經(jīng)濟運行的常態(tài)，這種理論逐漸成為現(xiàn)代政府職能理論的重要基礎。20世紀70年代初，西方經(jīng)濟史上出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象，政府因此減弱干預，成為“掌舵者”。

有學者認為，政府角色是在某個政治區(qū)劃中作為社會公權主體的一種存在形式或角色模式［3］，主要涵蓋“政府萬能論”“最小政府論”“政府積極干預論”和“政府主導論”四種模式。從其學術發(fā)展史來看，政府角色與政府職能這兩種理論的本質(zhì)是一致的，只不過討論的視角和維度不同，即政府職能研究更傾向于討論政府在公共事業(yè)管理中的權力和責任，而政府角色研究則強調(diào)政府所擁有的權力和職能。

中華人民共和國成立之后，我國政府更多地堅持高度集權、微觀管理和條塊管理相結合的方式來進行社會事務管理，在某種程度上符合西方學者所描述的“全能型”政府職能的實踐范式。改革開放后，為了解決計劃管理和全盤管理的弊端，我國開始對“全能型”政府進行了現(xiàn)代化的改造，提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的具體改革思路。十一屆三中全會召開后，我國政府的職能由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變，著手進行機構改革。我國學者提出“引導型”政府職能模式理論，強調(diào)在有限干預和有效引導中發(fā)揮市場的資源配置作用。進入21世紀以來，我國政府提出積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府、法治政府轉(zhuǎn)變，促使我國政府職能向公共服務和社會管理轉(zhuǎn)變。［4］由此可以看出，我國政府對社會管理的“全能型”角色逐步弱化，“代理人”“管家人”和“服務者”的角色日益凸顯。［5］

群眾體育管理是我國公共事務管理中的一環(huán)，也是我國社會治理中的具體領域。從發(fā)展歷程來看，群眾體育管理改革與我國政府角色轉(zhuǎn)變相一致，隨著社會各方面的積極參與，逐步形成社會化的組織管理網(wǎng)絡，并建立起一個充滿活力的、有良性循環(huán)機制的群眾體育管理體系。在群眾體育管理改革進程中，政府的具體角色源自于我國宏觀政治經(jīng)濟社會體制改革下所形成的“產(chǎn)品提供者”“產(chǎn)品規(guī)劃者”“制度供給者”“生產(chǎn)組織者”“質(zhì)量監(jiān)督者”“有限生產(chǎn)者”與“消費引導者”等角色。并且，在公共體育服務均等化服務中，政府擔任制度政策的設計者、財政的主要投入者、服務的主導者與主要供給者、適度購買者、監(jiān)管者等新角色。

二、1949—1978年:“全能政府”角色定位

中華人民共和國成立以來至70年代末期，我國的體育管理體制主要借鑒蘇聯(lián)模式，按照計劃經(jīng)濟體制的要求而形成高度集中的行政管理體制，其基本特征是政府以計劃經(jīng)濟手段配置體育資源，以行政手段管理體育事業(yè)。政府既是“辦”體育的主體，也是“管”體育的主體。［6］計劃經(jīng)濟條件下，行政命令是政府配置體育資源的最主要手段，政府文件成為最常見的管理信息。

（一）政策管制者

中華人民共和國成立后，黨和國家意識到歷經(jīng)戰(zhàn)亂后身體羸弱的中國人民提升體育素質(zhì)的需要，從國情出發(fā)，于1951年采取了普及國民體育的重要步驟，即在中央及各級廣播電臺普及廣播體操，在學校教育和群眾活動中推進?！芭f中國食不果腹、衣不蔽體的工農(nóng)群眾第一次有了體育文化的享受，和接受體育文化的熏陶。”［7］1954年，黨中央發(fā)布《關于加強人民體育運動工作的指示》，號召“各有關部門共同努力，使群眾性的體育運動首先在廠礦、學校、部隊和機關中切實地開展起來”，自此群眾體育有了政策法規(guī)的保障。

初期，我國競技體育在政府財政支持下，通過直接的行政指令和干預來進行管理。林淑英指出，行政干預手段和集中型訓練體制更利于促進運動技術水平提高。［8］在群眾體育項目推廣中也不乏行政指令和干預的存在，政府主要通過政策、法規(guī)、條令來規(guī)劃國家群眾體育發(fā)展的方向與力度，群眾體育政策是提供、保障群眾體育公共服務的行動框架和準則。

1954年，我國新修訂的《中華人民共和國憲法》明確了群眾體育的地位與作用。該法“第二十一條”規(guī)定“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性體育活動，增強人民體質(zhì)”，確定了我國體育事業(yè)發(fā)展的根本方向，決定了開展群眾性體育活動、增強國民體質(zhì)是我國體育事業(yè)的根本點和基本任務。1959年，容國團為中國奪得乒乓球項目的第一個世界冠軍，后續(xù)其他競技體育項目也有新的突破，這使得中國人民鼓舞振奮，進一步推動了群眾體育活動的開展。

（二）資源所有者

中華人民共和國成立初期，公共體育資源管理上也不乏舉國體制的特征。在群眾體育項目推廣的過程中，公共體育產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給與其密切相關，政府是公共體育產(chǎn)品的生產(chǎn)者、供給者及所有者。國家按照規(guī)劃統(tǒng)一配置體育資源，在處于經(jīng)濟恢復期的中國，人們的生活還停留在吃飽穿暖的最基本要求上，用于體育方面的資金非常有限，群眾體育項目更多地成為人們在特定時間的慶典、娛樂消遣形式。

與此同時，由于國際反共產(chǎn)主義勢力對我國采取的封鎖、孤立政策，競技體育成為我國實現(xiàn)外交戰(zhàn)略的重要基點，也是保證我國出現(xiàn)在國際事務和國際交往活動中的為數(shù)較少的平臺。因此，我國黨中央和中央政府堅持競技體育投入，鼓勵重點體育運動項目的發(fā)展，這樣一來用于群眾體育項目的資金少之又少。在當時，競技體育形成了較為完善的體制模式，而群眾體育只能在政策的夾縫中艱難生存，雖有文件支持，卻缺乏實質(zhì)性的措施。

三、1978—2001年：“有限政府”角色定位

進入20世紀70年代，隨著全球經(jīng)濟和社會文化繼續(xù)迅猛發(fā)展，多種多樣的體育運動項目在全世界興盛開來，體育成為現(xiàn)代文明的重要表征和社交方式，甚至在一些國家，體育運動已經(jīng)成為一種生活方式。但是，由于我國群眾體育曾長期在計劃經(jīng)濟體制下運行，政府包辦群眾體育這一舊的傳統(tǒng)模式在一定程度上具有很大的慣性作用。在這個階段，我國群眾體育社會化程度還不高、市場運作的機制尚未完全建立起來。群眾體育的發(fā)展離不開政府的積極推動，推動的方式主要有宣傳引導、經(jīng)濟資助、技術支持和法規(guī)調(diào)整。［9］

（一）地區(qū)經(jīng)營者

受蘇聯(lián)高度集權的計劃經(jīng)濟的影響，我國政府的職能曾一度延伸到社會生活的各個領域，行政化運作方式代替了市場化運作方式，行政職能擴張排擠了社會力量參與管理的權力。改革開放拉響了市場的號角，“以公有制為主體，多種所有制共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟制度建立起來，政府與市場的關系不再是前者對后者的全面控制與微觀管制，而是通過宏觀調(diào)控，來調(diào)動全社會各方面利益主體去辦體育、搞體育，這樣，市場參與到社會公共體育建設中，群體項目的推廣有了社會的參與。

改革開放初期的中國，政治局面好轉(zhuǎn)，各項事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，國家進一步重視體育與精神文明建設，開展大型國民體質(zhì)調(diào)查，陸續(xù)發(fā)布相應的政策文件，標準化、規(guī)范化地對學校體育進行監(jiān)督、檢驗與評估。1978年，我國國家體委、國家教委和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布《關于加強學校體育、衛(wèi)生工作的通知》，要求各級各類學校將學生的體育素質(zhì)納入考評中，從而推動了群眾體育中的重要環(huán)節(jié)——學校體育的發(fā)展，從制度層面加強了人民體育建設。

（二）“組織管理者”

為了貫徹開展群眾體育的方針，我國首先建立了政府與民間相結合的群眾體育的組織與管理體系。國家體委設群眾體育司，各級體委設群眾體育處、科、股，代表各級政府對全國群眾體育工作實施統(tǒng)一的領導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。群眾體育的非政府性組織包括工會、青年團和婦聯(lián)，均設有體育機構，各社會和職業(yè)系統(tǒng)都建立了自己的體育組織。［10］

尤其是在20世紀90年代之后，群眾體育工作有了更大的推動。1995年，我國頒布了《全民健身計劃綱要》，決定實施系統(tǒng)的、國家戰(zhàn)略層面的群眾體育引導和宏觀管理工作，加強全民健康和社會體育的整體性和投入力度，在組織機構、資金投入、法制法規(guī)方面均進行了不遺余力的設計和安排，政府的主要職責是負責全民健身計劃的宏觀調(diào)控和組織實施。群眾性體育活動廣泛展開，為增強人民體質(zhì)、提高人民生活幸福感和推動我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)發(fā)展奠定了基礎。值得一提的是，組織群眾體育大會和群眾體育項目相關賽事，是政府鼓勵支持群眾體育活動的重要措施之一，政府通過群眾體育賽事和全民健身活動，有效地引導和激勵了大眾體育的開展。

四、2001年至今:“服務型政府”角色定位

（一）社會管理者

隨著我國政府體制改革的逐步開展，未來政府將具有這樣幾個特征，即法治化政府、市場化政府、公共服務型政府、有限型政府。［11］也有學者認為，服務型政府作為目標多元、功能多樣的新政府模式，一定是有限政府、責任政府、法治政府和透明政府等不同政府角色的合集。因此，在服務型政府的職能轉(zhuǎn)變中，政府角色也將必然地發(fā)生變更，一方面強調(diào)政府的前瞻性發(fā)展能力，一方面也更加重視人民對幸福生活的更高要求。群眾體育事業(yè)的“社會管理者”角色就由此形成，我國政府和非政府組織相互協(xié)作，通過對群眾體育治理機制和社會治理環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、規(guī)范、監(jiān)督，完成了整個體育公共事務領域的良好運轉(zhuǎn)。

政府促進并鼓勵民間體育組織的發(fā)展,社會中介組織正在逐漸取代政府退出的各種功能。群眾體育由依托單位走向依托社區(qū),這是市場經(jīng)濟體制下不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。政府的職能轉(zhuǎn)向和角色轉(zhuǎn)換，促進并鼓勵民間體育組織、體育社會團體的快速成長，以運動項目協(xié)會為代表的非政府組織正在逐漸取代政府，成為承擔體育公共事務工作和功能的治理主體。正如胡科指出的，在基層群眾體育的運行中，政府、民間組織、社會精英等主體構成了驅(qū)動基層群眾體育運行的三駕馬車，政府要作為主導力量協(xié)調(diào)好這三者之間的互動關系。［12］對社會體育資源的管理，也是發(fā)揮政府職能的重要內(nèi)容之一。有學者對公共體育場館的管理歷史進行梳理，發(fā)現(xiàn)在早期，政府職能部門扮演著產(chǎn)權所有者、場館管理者和場館經(jīng)營者三種角色，這是導致大型體育場館濫用或閑置的核心癥結。之后，政府轉(zhuǎn)變成為公共服務供給的監(jiān)督者和管理者，開始擺脫各種既得利益集團的影響和控制，進而防止在公共服務領域中形成新的壟斷力量，促使社會公共利益的最大化。［13］

（二）合作領跑者

政府應提供群眾體育資源、技術及健身文化等方面的支持。余智、虞重干認為，對于大眾體育的主體——人民群眾來說，如果沒有需要，即使有非常好的外在條件，也不能產(chǎn)生活動參與。［14］因此，我國政府鼓勵群眾參與到體育運動中來，不僅需要提供運動所依托的場地、器材和技術指導，還需要努力提升大眾對體育的文化認同和生活認知，并激發(fā)起其對體育活動的需求，例如通過舉辦群眾體育項目賽事來鼓勵人民積極參與到群眾體育活動來中，加大體育健身宣傳，等等。2017年，第十三屆全國運動會在天津召開，為了將全運會與《全民健身條例》更加緊密地聯(lián)系在一起，國家體育總局對該賽事進行了改革，加入19個群眾體育比賽項目，這意味著全運會不再只是專業(yè)運動員的舞臺。全運會是一個專業(yè)的賽場，以往僅有競技體育，將這些項目融入全運會，使得原有的競技色彩和錦標精神濃厚的全運會，向著實現(xiàn)與群眾體育并行發(fā)展的方向轉(zhuǎn)軌前進，表達了政府角色由全能的管理者角色向“合作領跑者”轉(zhuǎn)變，調(diào)動了廣大人民的參與積極性和全民健身意識。

在新時代，政府的規(guī)劃領跑能力依然不可或缺。鄭家昊指出，要用前瞻性的行政代替回應性的行政，要用戰(zhàn)略性謀劃來推動發(fā)展，政府要勇于擔當“規(guī)劃者”的角色。［15］政府的“規(guī)劃者”角色是政府“掌舵人”理論的延伸和發(fā)展，強調(diào)了政府的主要職能是負責事物的宏觀管理和制度安排。政府在群眾體育運動推廣過程中的“規(guī)劃者”角色，也被各學者從不同角度進行了闡釋。［16］黃顯中、何音等認為，政府應規(guī)劃并提供合理的制度安排以保護多元治理主體。［17］

五、政府在群眾體育項目推廣中的角色偏差及其應對

從群眾體育項目推廣的歷史演進進程來看，我國政府發(fā)揮著積極且不可替代的作用，但由于經(jīng)濟快速發(fā)展和社會持續(xù)變革，群眾體育項目推廣在不同時期有著不同的管理和引導訴求，這導致政府在履行職能的某些認識上，對自身的定位出現(xiàn)了角色偏差問題。

機構重疊，政出多門導致政府角色越位。主要表現(xiàn)為政府在群眾體育項目推廣過程中“機構重疊，政出多門，效率低下”。尤其是在以經(jīng)營為主要特征的市場化模式中，有些政府體育行政組織通過官辦色彩濃厚的協(xié)會代理人，通過謀求私利、索要回扣和販賣賽事權限等方式，來干涉和影響體育社會化、產(chǎn)業(yè)化進程，不能適應我國提振體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的全方位改革形勢。［18］解決政府角色的越位問題，需要我國政府明確服務型政府理念，尊重社會團體、民辦非企業(yè)單位等的體育自治權，尊重市場機制在群眾體育項目推廣中的主導作用。

管辦不分、政事不分導致政府角色錯位。政府角色的錯位問題，主要表現(xiàn)為政府在群眾體育項目推廣過程中“管辦不分、政事不分”。由于我國體育改革還處在陣痛期，管理權限不夠明確，管理職能難以協(xié)調(diào)，管理手段不夠合理，特別是缺乏組織間的橫向聯(lián)系與合作，尚不具備作為運行主體的能力，致使在運行中表現(xiàn)出一定程度的自我發(fā)展的無序性。［19］為了保證體育體制改革的順利進行，需要政府明確管辦分離的執(zhí)行措施，確定以政府公共服務購買、公私合營等一系列手段來解決體育服務市場中的政府角色錯位狀況，尤其是在體育場地的經(jīng)營管理權限、高危性體育項目運營管理、體育公共服務安保安全責任、體育商業(yè)服務認證等方面。

服務不足、引導不夠?qū)е抡巧?。政府角色的失位問題，主要表現(xiàn)為政府在群眾體育項目推廣過程中“服務不足、引導不夠”?！伴L期以來，我國的社會體育政策一直停留在方針上，沒有向措施上過渡，缺少對社會體育環(huán)境的治理，影響了我國社會體育的進一步發(fā)展?！保?0］群眾體育主管機構在群眾體育工作上也沒有形成與社會團體的有效銜接。同時，由于長期實行市場外運作，我國基層群眾體育管理系統(tǒng)缺乏自我造血能力、自我生存與發(fā)展的能力。［21］這就需要政府主動通過政策支持、財稅優(yōu)惠、場地補貼等方式，對基層群眾體育進行指導和幫扶，促進基層群眾體育管理發(fā)展。

今年是我國改革開放40周年，也是我們反思我國政府體制和機制改革的總結年?？梢钥吹剑覈鴩窠?jīng)濟的發(fā)展、社會力量的壯大和體育市場的成熟，使得政府簡政放權、尊重體育自治成為趨勢。政府在群眾體育管理工作中轉(zhuǎn)變職能，將政府管理權限大幅度縮減，并將管理權力中心向社會法人實體轉(zhuǎn)移，這是走向市場化經(jīng)營模式的必然選擇。與此同時，隨著各類基層群眾體育組織的發(fā)展，全民健身和群眾體育等社會治理領域的事務逐步走向自主化，不斷提高和形成我國社會自治新范式。同時，其又反過來幫助我國政府理順自身運作機制，重塑政府角色與定位，實現(xiàn)我國體育事業(yè)改革開放繼續(xù)向縱深發(fā)展。