□柳正權(quán)，甘明生

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072）

城市街道辦事處作為行政權(quán)力的末梢，自其創(chuàng)設(shè)以來(lái)便在基層管理方面發(fā)揮了明顯效用，既加強(qiáng)了政府與社區(qū)之間的銜接，亦穩(wěn)固了城市基礎(chǔ)秩序。然伴隨“市場(chǎng)化取向的制度變革及其所導(dǎo)致的資源配置和激勵(lì)改進(jìn)”[1](p45)，以產(chǎn)業(yè)變革、人口流動(dòng)、土地轉(zhuǎn)換為特征的城市化現(xiàn)象愈加明顯，城市逐漸融為一種構(gòu)成元素復(fù)雜化的綜合體。這無(wú)疑對(duì)街道辦事處的管理體制提出了新的挑戰(zhàn)，并在“一定程度上導(dǎo)致城市基層權(quán)力秩序的紊亂和治理實(shí)踐的困境”[2](p85)。而作為社會(huì)時(shí)勢(shì)變化的政治回應(yīng)，黨和政府近年來(lái)亦將城市基層管理列入工作重心，相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等與城市管理密切相關(guān)的系列文件，今年二月公布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》更是明確提出要“深化行政執(zhí)法體制改革”和“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”。在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與政策目標(biāo)的雙重壓力下，改革街道辦事處管理體制并完善其相關(guān)制度已然箭在弦上。基于此，本文試圖借《武漢市街道辦事處條例》的修訂契機(jī)①2017年，武漢市人大常委會(huì)將《武漢市街道辦事處條例》的修訂工作列入了年度立法計(jì)劃并開(kāi)展了立法調(diào)研工作，本文對(duì)調(diào)研資料進(jìn)行了引用和參考。，以武漢市為樣本分析街道辦事處現(xiàn)行管理體制的缺陷及其制度完善，以期達(dá)到管中窺豹之效果，為當(dāng)前城市基層管理的紊亂和困境提供法律層面的解決路徑。

一、問(wèn)題引出：武漢市街道辦事處管理體制現(xiàn)狀與缺陷

根據(jù)城市化的理論預(yù)設(shè)，城市基層管理的復(fù)雜度與城市化的速度總是成正比，這也意味著越發(fā)達(dá)的城市所面臨的基層管理情形愈加復(fù)雜，需要投入更多的智慧和精力予以管理。武漢市作為中部地區(qū)唯一的超大城市，早于1997年制定施行了《武漢市街道辦事處條例》，以地方性法規(guī)的形式全面推進(jìn)街道辦事處建設(shè)，將行政權(quán)力延伸至城市基層的細(xì)枝末節(jié)。時(shí)至今日，武漢市共設(shè)有156個(gè)街道（不包括國(guó)家級(jí)的東湖高新區(qū)），已然在城市基層管理層面形成了系統(tǒng)完整的街道辦事處體系。筆者通過(guò)調(diào)查取樣的方法，選擇了江漢區(qū)、硚口區(qū)、武昌區(qū)、青山區(qū)等十個(gè)城區(qū)的主要街道作為調(diào)研對(duì)象，就街道辦事處的法律地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、職能職責(zé)、與其他部門或組織的關(guān)系等問(wèn)題展開(kāi)調(diào)研，最終對(duì)武漢市街道辦事處的管理體制現(xiàn)狀與缺陷形成全面認(rèn)識(shí)。

（一）管理體制現(xiàn)狀

從全國(guó)范圍來(lái)看，城市基層管理體制基本遵循“單位制——街居制——社區(qū)制”的演變路徑，總體目標(biāo)趨向于行政權(quán)力的下放和管理重心的下移。在此大背景下，武漢市于2015年發(fā)布了《關(guān)于深化中心城區(qū)街道行政管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見(jiàn)》等系列文件，對(duì)街道辦事處的管理體制進(jìn)行大刀闊斧的改革。改革后的街道辦事處，由于管理體制轉(zhuǎn)變成與上海市類似的“兩級(jí)政府（市、區(qū)）、三級(jí)管理（市、區(qū)、街）”體制，其兼任派出機(jī)關(guān)和一級(jí)管理主體的雙重角色。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能設(shè)計(jì)層面，武漢市街道辦事處的內(nèi)部機(jī)構(gòu)齊全，職能覆蓋全面。各街道辦事處基本設(shè)有黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室、公共安全辦公室等四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，另配套設(shè)置街道網(wǎng)格化綜合管理中心和街道政務(wù)服務(wù)中心作為服務(wù)平臺(tái)。其中，黨建辦公室負(fù)責(zé)黨的建設(shè)和干部人事等工作，公共管理辦公室負(fù)責(zé)綜合管理和專業(yè)管理等工作，公共服務(wù)辦公室負(fù)責(zé)組織公共服務(wù)和指導(dǎo)基層自治等工作，公共安全辦公室負(fù)責(zé)社會(huì)治安綜合治理、平安建設(shè)等工作。至于職能，則涵蓋加強(qiáng)基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動(dòng)員社會(huì)參與、指導(dǎo)社區(qū)自治、維護(hù)公共安全等八大領(lǐng)域，兼具行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重性質(zhì)。

至于街道辦事處管理體制中的核心部分即執(zhí)法體制，武漢市采用的是“區(qū)屬街管街用”模式，即由區(qū)人民政府職能部門派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法人員到街道，以政府職能部門的名義開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，但這部分機(jī)構(gòu)和人員在人事、財(cái)政等層面受街道辦事處的管理，街道辦事處有權(quán)協(xié)調(diào)使用。結(jié)合模式內(nèi)容來(lái)看，這種執(zhí)法模式主要是強(qiáng)調(diào)街道辦事處在基層社會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，由街道辦事處協(xié)調(diào)和配合區(qū)人民政府及其職能部門在街道范圍內(nèi)的執(zhí)法，具體的執(zhí)法權(quán)仍由區(qū)人民政府及其職能部門享有。當(dāng)然，這種模式的具體實(shí)施類型并非單一，可分為“無(wú)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)”和“有綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)”兩種類型。其中，武漢市屬于無(wú)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“區(qū)屬街管街用”模式。浙江省嘉興市與深圳市則屬于有綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“區(qū)屬街管街用”模式。嘉興市的“區(qū)屬街管街用”是在區(qū)級(jí)政府設(shè)立綜合行政執(zhí)法部門以實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法，再由該綜合執(zhí)法部門向街道派駐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)該行政區(qū)域內(nèi)的綜合執(zhí)法工作。深圳市則是利用現(xiàn)有的城市管理體制，將適宜集中的行政執(zhí)法事項(xiàng)和權(quán)力集中到城管部門，從而將城管部門化身為綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

（二）管理體制的缺陷

顯然，武漢市的基層管理體制并未完全實(shí)現(xiàn)從“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變，其仍以街道辦事處為主導(dǎo)，本質(zhì)上屬于國(guó)家通過(guò)行政權(quán)力控制基層社會(huì)的一種管理類型。這種類型的管理體制“帶有濃厚的行政管理色彩，它運(yùn)用行政資源和行政手段來(lái)管理龐大的基層建設(shè)這一綜合性的社會(huì)系統(tǒng)工程?！盵3](p40)雖在特定歷史階段能發(fā)揮較大效用，但終究與“小政府，大社會(huì)”的改革方略相背離，局限性明顯。

第一，管理主體權(quán)責(zé)失衡。為確保行政機(jī)關(guān)在享有充分執(zhí)法手段行使權(quán)力的同時(shí)又遵循相應(yīng)的法律規(guī)則，現(xiàn)代行政法建構(gòu)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，通過(guò)行為后果來(lái)規(guī)制行政機(jī)關(guān)的行為。換言之，行政權(quán)力與法律責(zé)任必須對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，有權(quán)即有責(zé)，無(wú)權(quán)即無(wú)責(zé)?！叭欢谖覈?guó)行政法治中，權(quán)與責(zé)的錯(cuò)位普遍存在，權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化、高位職權(quán)命令化與低位職權(quán)服從化、權(quán)力占有與義務(wù)赦免不一致等是其表現(xiàn)形式?！盵4](p18)武漢市街道辦事處在這方面亦難免落入窠臼。一方面，政府職能部門借助管理重心下移的時(shí)勢(shì)，將大量原本不屬于街道職責(zé)范圍的行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)交由街道辦事處辦理，如“市場(chǎng)管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項(xiàng)目”[5](p56)；另一方面，街道辦事處并未真正意義上獲得這些行政權(quán)力，反而因承接這些額外職能而“理所當(dāng)然”成為了各級(jí)政府及其職能部門考核的對(duì)象，原本屬于各職能部門的法律責(zé)任亦隨之轉(zhuǎn)嫁。比如，一名學(xué)生在泰國(guó)因偷盜行為而需要國(guó)內(nèi)相關(guān)部門予以處理，這項(xiàng)任務(wù)最終卻根據(jù)屬地主義分派到某街道辦事處，理由是該學(xué)生的戶口掛靠在該街道。然街道辦事處并未因此獲得與額外工作配套的資源，反而還可能承擔(dān)問(wèn)題解決失當(dāng)?shù)男姓?zé)任。

第二，編制、人才、經(jīng)費(fèi)等保障失位。系統(tǒng)科學(xué)論的行政法學(xué)者認(rèn)為行政法是一個(gè)組合型系統(tǒng)，“充滿多樣性、差異性、復(fù)雜性的政治環(huán)境塑造出來(lái)的行政法系統(tǒng)的內(nèi)容也極其豐富，包括組分之間資源分配和壓力分擔(dān)的方式；不同組分之間、系統(tǒng)與環(huán)境之間如何交換物質(zhì)、能量、信息等都呈現(xiàn)復(fù)雜性特征。”[6](p7)同理，行政管理體制亦屬于一個(gè)系統(tǒng)，該系統(tǒng)得以良好運(yùn)行的基礎(chǔ)動(dòng)力便是財(cái)政經(jīng)費(fèi)、人才等因素。武漢市街道辦事處的編制、人才、經(jīng)費(fèi)保障雖已得到優(yōu)化，但依然無(wú)法滿足其工作的需求。在編制層面，街道辦事處基于各種綜合性、復(fù)雜性、臨時(shí)性的工作而不斷擴(kuò)充人員規(guī)模，但政府編制方案的強(qiáng)穩(wěn)定性與約束性決定大部分人員的編制無(wú)法得到滿足，甚至存在整個(gè)街道辦事處只有一個(gè)編制的極端情形。與此同時(shí)，各個(gè)街道辦事處之間的編制亦缺乏合理的分配標(biāo)準(zhǔn)，如江夏區(qū)的紙坊街屬于中心城區(qū)街道，其需處理的事項(xiàng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于復(fù)雜于其他街道，但其編制數(shù)量與邊緣城區(qū)的街道未有明顯差異。在人才層面，武漢市街道辦事處的普遍問(wèn)題即是人才匱乏，原有的人才隊(duì)伍均想對(duì)外突破而離開(kāi)街道，新定的招人計(jì)劃卻難以實(shí)現(xiàn)。這與街道辦事處的相對(duì)封閉性密切相關(guān)，在街道這樣一個(gè)封閉的底層系統(tǒng)，工作壓力較大、待遇差別明顯且晉升渠道相對(duì)閉塞①街道辦事處工作人員的構(gòu)成復(fù)雜，包含公務(wù)員、事業(yè)編制人員、職能部門的派駐人員、社區(qū)工作人員，各種身份的人員互相交織在街道的科室部門中，混崗現(xiàn)象嚴(yán)重。該現(xiàn)象所帶來(lái)的直接后果便是工作人員之間的待遇、福利、晉升等方面存在較大的差別。此外，受機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位的限制，街道辦事處的多數(shù)工作人員只能擔(dān)任副科級(jí)以下職務(wù)，事業(yè)身份干部在鎮(zhèn)街晉升科級(jí)干部的機(jī)會(huì)比較小。。如新洲區(qū)邾城街街道辦事處反映，新近所招選的選調(diào)生、公務(wù)員等把街道當(dāng)成臨時(shí)性落腳點(diǎn)，不愿長(zhǎng)期在基層工作，人才隊(duì)伍流失嚴(yán)重。在經(jīng)費(fèi)層面，街道辦事處的經(jīng)費(fèi)保障水平明顯低于其職能增長(zhǎng)速度。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除原先的管理工作之外，新增的社會(huì)保障、社會(huì)福利等事項(xiàng)也被劃歸街道辦事處負(fù)責(zé)。值得一提的是，這些新職能的實(shí)施急需配套財(cái)政資金的保障，而單憑街道辦事處現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)水平較難實(shí)現(xiàn)。

第三，街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系變異?！敖志又啤鞭D(zhuǎn)向“社區(qū)制”的本質(zhì)改變?cè)谟诎l(fā)揮社區(qū)居民的自治功能，將行政權(quán)力逐步脫離城市基層社會(huì)的管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條的規(guī)定，城市居民委員會(huì)屬于自治性組織，在基層社會(huì)的行政管理工作中承擔(dān)協(xié)助之責(zé)，且政府派出機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其工作開(kāi)展予以指導(dǎo)、支持和幫助?？梢?jiàn)，國(guó)家法律將街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系定位于指導(dǎo)與被指導(dǎo)、主導(dǎo)和協(xié)助的關(guān)系。武漢市現(xiàn)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制進(jìn)一步夯實(shí)了街道辦事處的管理主體地位，有利于提高管理效率?！霸谶@一體制下，城市組織結(jié)構(gòu)逐步由多元結(jié)構(gòu)演變?yōu)橐辉Y(jié)構(gòu)，國(guó)家成為社會(huì)管理的唯一主體，國(guó)家權(quán)力無(wú)孔不入?！盵7](p290)而國(guó)家權(quán)力的介入自然會(huì)打破基層社會(huì)的原有均衡秩序，街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系開(kāi)始變異。一方面，街道辦事處承接了數(shù)量遠(yuǎn)超自身消化能力的管理職能，只能通過(guò)行政科層上的優(yōu)勢(shì)將大量的行政事務(wù)分配到下屬各社區(qū)，社區(qū)的行政化傾向漸趨明顯。另一方面，社區(qū)自身的民主自治程度愈來(lái)愈低，其將有限的資源付諸于街道辦事處所交辦的行政事務(wù)后，本應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展的居民自我管理和自我服務(wù)則無(wú)法得到有效支持。循環(huán)往復(fù)之后，街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)從指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變成管理與被管理的關(guān)系，居民委員會(huì)的自治性組織定位亦開(kāi)始模糊化。恰如學(xué)者所說(shuō)：“與此同時(shí)居委會(huì)變成其職能部門和下屬單位。街道辦事處不僅直接給居民委員會(huì)下達(dá)任務(wù)、分配指標(biāo)，甚至還進(jìn)行考核，逐步使居委會(huì)失去其自主性和自立性?！盵8](p262)

第四，行政執(zhí)法效率和水平相對(duì)較低。在2015年關(guān)于基層管理的系列文件出臺(tái)后，武漢市街道范圍內(nèi)的執(zhí)法質(zhì)量與效率已得到相當(dāng)程度的改善和提高，但未能達(dá)到預(yù)期，執(zhí)法體制仍存在一定漏洞。首先，執(zhí)法主體的身份問(wèn)題。街道辦事處仍未獲得合法的執(zhí)法主體地位，街道范圍內(nèi)的綜合執(zhí)法名不副實(shí)。其次，現(xiàn)有執(zhí)法手段的管理力度有限。以城市管理執(zhí)法為例，迫于目前輿論的大環(huán)境壓力，執(zhí)法人員在行使《行政強(qiáng)制法》所賦予的城管暫扣、強(qiáng)拆之權(quán)時(shí)，往往根據(jù)嚴(yán)格的行政程序?qū)訉诱?qǐng)示。但等審批程序履行完畢，急需處理的違法狀態(tài)早已消失或成型，如占道攤販溜之大吉、違章渣土運(yùn)輸車暫停運(yùn)營(yíng)、違法建筑已然建成等。這種執(zhí)法權(quán)行使現(xiàn)狀不能對(duì)違法行為形成有效威懾，也造成了城管執(zhí)法過(guò)程中的疲于應(yīng)對(duì)。再次，行政執(zhí)法的后續(xù)法律保障乏力。如城管執(zhí)法對(duì)象中的很大一部分屬于臨街兩側(cè)的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，但行政處罰后續(xù)的強(qiáng)制執(zhí)行程序卻往往對(duì)此類人群束手無(wú)策，這便致使行政處罰難以有效落實(shí)。此外，公安部門在處理妨礙城管執(zhí)法的案件中，傾向于當(dāng)作一般的民事糾紛調(diào)解處理，這也直接降低了城管執(zhí)法的權(quán)威性。最后，行政執(zhí)法指揮失靈。街道辦事處未能對(duì)派駐街道的執(zhí)法機(jī)構(gòu)或人員實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)指揮或管理，尤其對(duì)于專業(yè)性加強(qiáng)且關(guān)系復(fù)雜的執(zhí)法事項(xiàng)，如環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品安全、查違控違、污染整治、河道采砂、計(jì)生兩非案件查處等，街道辦事處只能協(xié)調(diào)和組織各政府職能部門聯(lián)合執(zhí)法。

二、原因剖析：武漢市街道辦事處管理缺陷之根由

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)論哲學(xué)的觀點(diǎn)，因果關(guān)系具有普遍必然性，即凡事皆有其原因。武漢市街道辦事處管理體制的缺陷絕非偶然，而是多重因素共同作用的必然結(jié)果。無(wú)論是管理體制賴以建構(gòu)的依據(jù)，抑或管理體制內(nèi)部的構(gòu)成元素，還是管理體制運(yùn)行過(guò)程中的系統(tǒng)問(wèn)題，均可能影響管理體制的最終實(shí)效，導(dǎo)致其顯露或多或少的弊端。

（一）法律失位與法規(guī)滯后

確切而言，街道辦事處雖在法律層面具有合法地位，但其自身的組織法目前卻仍處于失位狀態(tài)。1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》早已于2009年6月27日被第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議決定廢止，后續(xù)便再無(wú)國(guó)家層面的專門法律。故此，城市街道辦事處管理體制缺乏統(tǒng)一的法律指導(dǎo)，既無(wú)成熟的內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，更無(wú)從上到下的行政保障，自然在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中漏洞百出。另一方面，法律帶有天生的滯后性，其文本內(nèi)容與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間總是存在或多或少的差距，且這種差距會(huì)伴隨時(shí)間的推進(jìn)而漸趨明顯，這也愈加證明自然法學(xué)派追求塑造一部可由法官機(jī)械運(yùn)用的完美無(wú)缺的法典注定是天方夜譚[9](p13)。當(dāng)法律文本與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背離傾向不可調(diào)和，執(zhí)行機(jī)構(gòu)便陷入“守法不合時(shí)勢(shì)”與“順時(shí)不合法規(guī)”的兩難境地，管理體制亦會(huì)隨之產(chǎn)生各式各樣的問(wèn)題?！段錆h市街道辦事處條例》自1997年公布實(shí)施以來(lái)已歷經(jīng)20余載，期間從未修訂過(guò)，但社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系、行政機(jī)制與規(guī)則、機(jī)構(gòu)設(shè)置與政策要求等因素均已發(fā)生翻天覆地的變化，這便導(dǎo)致條例的內(nèi)容與武漢市的社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。從條例整體來(lái)看，條例的內(nèi)容偏少，無(wú)法滿足街道辦事處的現(xiàn)實(shí)需求，如未規(guī)定區(qū)人民政府職能部門肆意交辦行政事務(wù)的限制機(jī)制和法律責(zé)任。從條例的單獨(dú)條文來(lái)看，諸多條文內(nèi)容已明顯滯后，如條例第二條定位的街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系是組織領(lǐng)導(dǎo)的行政管理關(guān)系，這與當(dāng)前所追求的社區(qū)自治相悖；條例第五條規(guī)定的街道辦事處職能存在兜底條款即“完成區(qū)人民政府交辦的事項(xiàng)”，這相當(dāng)于為當(dāng)前區(qū)人民政府及其職能部門過(guò)度下放行政事務(wù)設(shè)置了自由空間；條例第九條規(guī)定街道辦事處對(duì)執(zhí)法活動(dòng)僅限于組織協(xié)調(diào)，這與當(dāng)前要求街道辦事處承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)的趨勢(shì)不符。更有甚者，我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于條例的頒布時(shí)間過(guò)于久遠(yuǎn)，很大一部分的街道辦事處并不清楚有條例的存在，直到發(fā)出調(diào)研通知后才臨時(shí)研究條例的內(nèi)容。滯后現(xiàn)象如此嚴(yán)重，武漢市街道辦事處管理體制存在種種問(wèn)題自在預(yù)料之中。

（二）混合式行政體制的局限性

城市基層管理體制作為整個(gè)國(guó)家行政體制的有機(jī)構(gòu)成部分，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法模式、規(guī)則習(xí)慣自然受國(guó)家行政體制的影響。武漢市街道辦事處管理體制的缺陷，在某種程度上亦可謂現(xiàn)行行政體制的作用結(jié)果，屬于行政體制局限性在基層社會(huì)的集中體現(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)行的行政體制極具特色，既非德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯所提出的“科層制”①科層制又稱官僚制，是指依靠明確的規(guī)則和程序運(yùn)作的縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，它在正式組織中建立。科層制是組織管理合理化進(jìn)程的產(chǎn)物，傳統(tǒng)的、自發(fā)的、單憑經(jīng)驗(yàn)的組織管理方法為抽象的、明確的、仔細(xì)計(jì)算的規(guī)則和程序所代替。，亦不屬于瑞典政治學(xué)家博·羅斯坦提出的“干部制”②干部制是指以干部對(duì)組織特定的理想信念和政策學(xué)說(shuō)的承諾為基礎(chǔ)建構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，不以正式的規(guī)則、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為基礎(chǔ)。干部不是中立的，而是對(duì)組織的理想信念和政策學(xué)說(shuō)有很強(qiáng)的忠誠(chéng)感甚至熱情。干部關(guān)鍵的技能是理解、皈依組織的政策學(xué)說(shuō)，并在各種環(huán)境中執(zhí)行它。，更像是科層制和干部制的融合體。一方面，現(xiàn)行行政體制有著科層制式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即將權(quán)力按職位逐層授予，每一個(gè)職位均有特定的權(quán)力與職責(zé)，最終形成一個(gè)級(jí)別分明的金字塔型結(jié)構(gòu)。而層級(jí)之間的關(guān)系則集中體現(xiàn)為“命令與服從”的關(guān)系，任何一級(jí)的行政管理人員既要承接上級(jí)的指令，又可對(duì)下級(jí)發(fā)號(hào)施令。另一方面，現(xiàn)行行政體制又有著干部制式的身份識(shí)別和理念紐帶。中國(guó)的行政官員大多數(shù)屬于黨員干部，“他們以特定的理想信念、方針政策引導(dǎo)自己的行為，而不只是在法定的職責(zé)規(guī)范和特定的激勵(lì)機(jī)制約束、引導(dǎo)下做出行為；他們因?yàn)榕c其他成員之間有著共享的權(quán)利和義務(wù)價(jià)值觀而形成了長(zhǎng)期的、互惠式的同志式關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地基于政府雇傭而形成的同事關(guān)系。”[10](p73)這些恰恰與干部制的特點(diǎn)相契合。武漢市街道辦事處管理體制的缺陷與現(xiàn)行行政體制的這兩方面特征息息相關(guān)，層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致區(qū)人民政府及其職能部門肆無(wú)忌彈地將行政事務(wù)下放，而街道辦事處在承接后又以管理者的身份將其轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，從而造成權(quán)責(zé)失衡、關(guān)系扭曲的后果。行政官員的身份識(shí)別和理念紐帶則使得街道辦事處遵從政策甚于法律，重視理念促動(dòng)甚于編制、財(cái)政等激勵(lì)保障，重視引導(dǎo)和說(shuō)服群眾而非依法行政，由此導(dǎo)致法律執(zhí)行程度不高、激勵(lì)保障機(jī)制失位、行政執(zhí)法效率低等弊端。

（三）城市基層社會(huì)的復(fù)雜性

任何管理體制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行效果與其管理對(duì)象的復(fù)雜程度密切相關(guān)，管理對(duì)象越簡(jiǎn)單，體制運(yùn)行自然愈加流暢，缺陷也得以掩蓋，反之則得以凸顯。相較于省市級(jí)政府的管理對(duì)象，作為政府派出機(jī)關(guān)管理對(duì)象的基層社會(huì)更為復(fù)雜多元，正如美國(guó)人類學(xué)家施堅(jiān)雅結(jié)合基層市場(chǎng)對(duì)基層社會(huì)的定義，認(rèn)為其“拓展在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)層面，在這些層面人們可以實(shí)現(xiàn)自己的生活要求，包括消費(fèi)需求、就業(yè)需求、社會(huì)交往需求、文化享受需求、身份認(rèn)定需求、社會(huì)參與需求、社會(huì)福利需求、公共服務(wù)需求等等。”[11](p3)武漢市作為華中地區(qū)唯一的超大城市，其基層社會(huì)的復(fù)雜程度可想而知。在人口結(jié)構(gòu)層面，武漢市人口數(shù)量已過(guò)千萬(wàn)③根據(jù)2017年的統(tǒng)計(jì)，武漢市的常住人口數(shù)量為1091.4萬(wàn)，預(yù)計(jì)2020年將突破1200萬(wàn)。，除本土人士之外，武漢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就和高校教育成果吸引大量其他省市人口和外國(guó)人口，這無(wú)疑給基層管理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。在城市文化層面，武漢臨靠長(zhǎng)江形成了特有的碼頭文化，這種文化緣于自然經(jīng)濟(jì)和小商品經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，又融合了建國(guó)后數(shù)十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，最終形成了封閉單向的思維方式、爭(zhēng)功近利的價(jià)值觀、打碼頭的江湖習(xí)氣，然并不利于行政統(tǒng)一管理。在利益群體層面，武漢市的街道規(guī)模雖小卻五臟俱全，在這樣一個(gè)小平臺(tái)匯聚了區(qū)政府、職能部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社區(qū)居民、外來(lái)人員等多重利益群體，縱橫博弈之下多元利益需求自然加劇了街道辦事處的管理難度?；鶎由鐣?huì)的復(fù)雜性為違法行為的蔓延提供了無(wú)限可能，故“在現(xiàn)實(shí)的政府管理實(shí)踐中，處于較為基層的區(qū)縣、街道等則是違法事件的高發(fā)地，也面臨更大的執(zhí)法壓力，其中尤以處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的街道表現(xiàn)得最為突出?！盵12](p122)

三、制度完善：《武漢市街道辦事處條例》之修訂

制度作為“被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[13](p225-226)，對(duì)于社會(huì)治理大有裨益。恰如前人所云：“凡將立國(guó)，制度不可不察也，治法不可不慎也。制度時(shí)，則國(guó)俗可化，而民從制；治法明，則官無(wú)邪”（《商君書·壹言第八》）。若國(guó)家制度合于時(shí)勢(shì)且被嚴(yán)格執(zhí)行，則能實(shí)現(xiàn)民安國(guó)治的社會(huì)效果?；谶@一考量，武漢市街道辦事處管理體制的缺陷終究可從制度層面尋求解決路徑，順勢(shì)響應(yīng)黨的十九大關(guān)于“深化依法治國(guó)實(shí)踐，推進(jìn)科學(xué)立法”的政策主張。通過(guò)對(duì)1997年頒布施行的《武漢市街道辦事處條例》進(jìn)行修訂，重構(gòu)街道辦事處的管理體制，吸納近年來(lái)政策改革的成果，革除舊條例和新政策推行過(guò)程中所顯現(xiàn)的陋習(xí)。

至于具體的修法方向，結(jié)合武漢市街道辦事處的管理現(xiàn)狀和缺陷以及國(guó)內(nèi)其他省市（包括上海市、天津市、合肥市等）的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為《武漢市街道辦事處條例》需要修訂的內(nèi)容主要包括以下五個(gè)方面：（1）街道辦事處的組織屬性和設(shè)置原則；（2）街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能定位；（3）街道辦事處的綜合執(zhí)法權(quán)；（4）街道辦事處與政府職能部門、社區(qū)的關(guān)系定位；（5）街道辦事處依法履職的保障機(jī)制①部分學(xué)者對(duì)圍繞街道辦事處設(shè)立地方性法規(guī)的合法性存疑，我們認(rèn)為應(yīng)無(wú)法律障礙。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條第二款、第七十三條之規(guī)定，設(shè)區(qū)的市有權(quán)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，地方性法規(guī)可以就屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)作出規(guī)定。而街道辦事處的職能以及街道管理，應(yīng)當(dāng)屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的事項(xiàng)。。

（一）街道辦事處的法律屬性和設(shè)置原則

武漢市街道管理秩序的紊亂在相當(dāng)程度上源于街道辦事處法律地位的被模糊化，故修訂條例首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確街道辦事處的法律屬性和設(shè)置原則。關(guān)于街道辦事處的法律屬性定位，自2009年《城市街道辦事處組織條例》廢止后便眾說(shuō)紛紜，主要包括“虛街論”“實(shí)街論”和“撤銷論”三種?！疤摻终摗比月淠_于派出機(jī)關(guān)，注重街道辦事處的協(xié)調(diào)和配置；“實(shí)街論”追求將街道辦事處轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)實(shí)體政府；“撤銷論”則主張撤銷，發(fā)揮基層社會(huì)自治[14](p15)。但在法律尚未調(diào)整的前提下，街道辦事處仍應(yīng)定位于派出機(jī)關(guān)，畢竟《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十八條早已作出明確規(guī)定，街道辦事處的法律屬性為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府的派出機(jī)關(guān)。據(jù)此，修訂條例應(yīng)明確“街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，依據(jù)法律法規(guī)、區(qū)人民政府的授權(quán)在轄區(qū)內(nèi)履行相應(yīng)的服務(wù)和管理職能”。與此同時(shí)，街道辦事處的設(shè)立、變更或者撤銷的原則和程序亦應(yīng)一并規(guī)定，如街道辦事處的設(shè)立應(yīng)當(dāng)與城市規(guī)劃、地域條件和居民分布狀況等實(shí)際情況相契合，并符合規(guī)模適度、便于聯(lián)系群眾、有效服務(wù)和管理的原則。

（二）街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能定位

當(dāng)今社會(huì)的管理重點(diǎn)和管理理念均已發(fā)生顯性變化，原先的街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能分配已無(wú)法滿足當(dāng)今社會(huì)的需求，進(jìn)而導(dǎo)致職能范圍混亂和資源嚴(yán)重不足。武漢市早已在2015年以政策的形式對(duì)街道辦事處的管理體制進(jìn)行過(guò)改革，中共武漢市委辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化中心城區(qū)街道管理體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》明確街道辦事處以轄區(qū)內(nèi)的基層黨建、公共管理、公共服務(wù)和公共安全為工作重點(diǎn)，主要履行加強(qiáng)基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務(wù)、實(shí)施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動(dòng)員社會(huì)參與、指導(dǎo)基層自治、維護(hù)公共安全等職能。且歷經(jīng)兩年運(yùn)轉(zhuǎn)，該意見(jiàn)已發(fā)揮相當(dāng)明顯的社會(huì)效果。在經(jīng)驗(yàn)式立法導(dǎo)向下，既有必要將其改革成果以法律形式予以鞏固，還應(yīng)借助法律對(duì)其運(yùn)行過(guò)程中的弊端予以規(guī)避。因此，本次修訂條例要求街道辦事處遵循“4+2”模式，即設(shè)立四個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)黨建、公共管理、公共服務(wù)、公共安全等工作，在此基礎(chǔ)上另設(shè)服務(wù)平臺(tái)和管理平臺(tái)。其中，服務(wù)平臺(tái)是指根據(jù)街道辦事處履行職能的需要而依托區(qū)人民政府建立，主要為社區(qū)居民提供社區(qū)事務(wù)受理、公共文化、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，開(kāi)展城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)治安綜合治理等工作；管理平臺(tái)則是指網(wǎng)格化綜合管理平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)巡查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)城市管理、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)治安、公共服務(wù)等方面的問(wèn)題。至于職能定位，基本排除了街道辦事處的招商引資義務(wù)，更多關(guān)注于基層社會(huì)管理和服務(wù)，具體包括轄區(qū)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)管理、綜合執(zhí)法、社會(huì)力量、基層自治、信息傳達(dá)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)等領(lǐng)域。

（三）街道辦事處的綜合執(zhí)法權(quán)

如前所述，街道辦事處的執(zhí)法模式是管理體制的核心部分，但武漢市街道辦事處普遍反映當(dāng)前所推行的“區(qū)屬街管街用”執(zhí)法模式效果堪憂。究其根本，“區(qū)屬街管街用”執(zhí)法模式本身并無(wú)明顯漏洞，因?yàn)榻值擂k事處本就不屬執(zhí)法權(quán)的法定授予對(duì)象范圍，問(wèn)題的癥結(jié)在于街道辦事處對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的管理未能實(shí)現(xiàn)。除城管執(zhí)法隊(duì)伍相對(duì)便于協(xié)調(diào)和管理之外，工商部門、環(huán)保部門、消防部門等派駐到街道的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員均不受街道辦事處的管理。故此，本次條例修訂在沿襲“區(qū)屬街管街用”執(zhí)法模式的同時(shí)，強(qiáng)化了街道辦事處的管理職權(quán)，即“區(qū)級(jí)人民政府職能部門派出（駐）機(jī)構(gòu)或人員，日常管理以所在街道為主，服從街道辦事處的指揮調(diào)度，接受街道辦事處的工作考核。派出（駐）機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或派出（駐）人員的任免、獎(jiǎng)懲、職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)征得街道辦事處同意?！睋Q言之，街道辦事處獲得了執(zhí)法人員的考核權(quán)和人事建議權(quán)，以權(quán)力制衡的方式換取管理的權(quán)威性。同時(shí)為保留進(jìn)一步深化改革的可能，條例修訂草案還在此基礎(chǔ)上規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基本方向，包括如何確定綜合執(zhí)法事項(xiàng)、審批程序與執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。

（四）街道辦事處與政府職能部門、社區(qū)的關(guān)系定位

上下關(guān)系、條塊關(guān)系的扭曲和各主體之間的銜接失當(dāng)是武漢市街道辦事處管理體制的重大缺陷之一，若懸而不決則可能引起多米羅骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致管理體制的系統(tǒng)性失靈。故本次條例修訂有必要將街道辦事處與政府職能部門、社區(qū)的關(guān)系科學(xué)合理定位，實(shí)現(xiàn)行政管理層面的“條塊結(jié)合與分工合作”。就街道辦事處與政府職能部門的關(guān)系而言，武漢市街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)而非政府職能部門的下屬機(jī)關(guān)，不應(yīng)受政府職能部門的指揮，只需在區(qū)人民政府的授權(quán)范圍下協(xié)調(diào)政府職能部門在街道開(kāi)展工作。就街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系而言，武漢市街道辦事處與居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)回歸指導(dǎo)與被指導(dǎo)的自治關(guān)系，進(jìn)一步提高居民委員會(huì)的自治程度，防止自治組織的“行政化”?；诖?，條例修訂草案第七條明確了職能準(zhǔn)入機(jī)制，即“除本條例第六條規(guī)定的職責(zé)外，市、區(qū)人民政府職能部門將職責(zé)范圍內(nèi)的行政事務(wù)委托或者下放給街道辦事處承擔(dān)的，應(yīng)經(jīng)同級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)，并應(yīng)在審核過(guò)程中聽(tīng)取街道辦事處的意見(jiàn)?！钡谑艞l則重申了基層自治，規(guī)定“街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)居（村）民委員會(huì)等基層群眾性自治組織制定并根據(jù)自治章程開(kāi)展活動(dòng)，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立群眾評(píng)價(jià)機(jī)制、引入專業(yè)社會(huì)組織等方式，提升其自治能力?！贝送?，在創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下，推進(jìn)社區(qū)共治也是街道辦事處的重要職能之一，條例修訂草案進(jìn)一步細(xì)化了街道辦事處動(dòng)員各類社會(huì)力量參與社區(qū)治理、建立健全基層民主協(xié)商機(jī)制、依法指導(dǎo)和監(jiān)督住宅小區(qū)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的組建及日常運(yùn)作等職責(zé)。

（五）街道辦事處依法履職的保障機(jī)制

無(wú)論對(duì)街道辦事處進(jìn)行何種設(shè)計(jì)，均須為其配套相應(yīng)的保障機(jī)制，如此方能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的貫徹落實(shí)。本次修訂條例從四個(gè)方面對(duì)街道辦事處的依法履職設(shè)置了保障機(jī)制：第一，編制與財(cái)政保障，解決人力和財(cái)力問(wèn)題。街道辦事處工作人員的編制根據(jù)街道面積、常住人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況予以配置，工作經(jīng)費(fèi)則由區(qū)人民政府納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，其辦公用房由區(qū)人民政府予以保障。第二，工作資源保障，確保街道辦事處的公共服務(wù)能力。市、區(qū)人民政府職能部門應(yīng)當(dāng)按照推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的要求，通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、合理配置資源等方式，為街道辦事處開(kāi)展公共服務(wù)提供支持和保障。政府職能部門委托或者下放給街道辦事處承擔(dān)相關(guān)行政事務(wù)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)為街道辦事處提供相應(yīng)保障措施，并賦予街道辦事處在工作履職、人事任免、資產(chǎn)資金等方面的管理權(quán)限。第三，建議權(quán)保障，確保街道辦事處有權(quán)參與決策重大事項(xiàng)（包括規(guī)劃和人事）。市、區(qū)人民政府及其職能部門在制定社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等與群眾利益相關(guān)的重大決策和重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求街道辦事處的意見(jiàn)，并將處理情況及時(shí)向街道辦事處反饋。第四，法律責(zé)任保障。本次條例修訂明確了街道辦事處的工作考核機(jī)制，并規(guī)定了市、區(qū)人民政府職能部門及其工作人員、街道辦事處及其工作人員，市、區(qū)人民政府職能部門派出（駐）機(jī)構(gòu)及其工作人員違反條例的法律責(zé)任，從而以法律強(qiáng)制力的方式推動(dòng)街道辦事處管理體制的全面改革。